（2014）浦行初字第112號
——上海市浦東新區人民法院(2014-6-23)
（2014）浦行初字第112號
原告邱桂福。
委托代理人邱玉英。
原告邱玉英。
被告上海市浦東新區規劃和土地管理局。
法定代表人許健。
委托代理人王寒笑，上海程惠瑛律師事務所律師。
原告邱桂福、邱玉英訴被告上海市浦東新區規劃和土地管理局(以下簡稱浦東規土局)不服土地行政征收一案，原告于2014年3月26日向本院提起行政訴訟，本院經審查于次日立案受理，于同年4月1日將起訴狀副本和應訴通知書送達被告浦東規土局。本院依法組成合議庭，于2014年4月16日公開開庭審理了本案。原告邱玉英(暨原告邱桂福的委托代理人)，被告浦東規土局的委托代理人王寒笑到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
2013年12月16日，被告浦東規土局作出滬浦征地責令[2013]第42號責令交出土地決定書(以下簡稱被訴交地決定)，查明：邱桂福(戶)宅基地所屬的集體土地經上海市人民政府2012年9月6日以滬府土〔2012〕670號文批準征收，用于上海國際旅游度假核心區二、三期地塊土地儲備項目,浦東新區人民政府于2013年3月14日批準浦東新區川沙新鎮范圍內(四至：東至唐黃路，南至航城路，西北至上海國際旅游度假核心區一期工程)的征地房屋補償方案，由浦東新區房屋征收事務中心(以下簡稱浦東房屋征收中心)具體實施補償工作，浦東房屋征收中心委托上海市浦東第四房屋征收服務事務所有限公司實施補償。邱桂福(戶)房屋坐落于浦東新區川沙新鎮學橋村南施家宅XXX號，屬于征地房屋補償方案確定的范圍內。川沙新鎮人民政府核定該戶房屋有證建筑面積238.09平方米(其中陽臺建筑面積26.20平方米)，可建未建建筑面積1.91平方米，無證建筑面積93.37平方米。經上海萬千土地房地產估價有限公司(以下簡稱萬千公司)評估，其中202.64平方米有證建筑面積房屋建安重置結合成新單價為人民幣784元/平方米(以下幣種均為人民幣)，35.45平方米有證建筑面積房屋建安重置結合成新單價為777元/平方米。該區域土地使用權基價為1,350元/平方米，價格補貼為500元/平方米。
征地房屋補償方案規定的簽約期限為2013年3月20日至2013年4月18日。邱桂福(戶)未能在簽約期限內與浦東房屋征收中心達成征地房屋補償安置協議。浦東房屋征收中心于2013年8月8日送達具體補償方案(滬浦房征補[2013]第061號)，要求邱桂福(戶)在2013年8月18日前答復相關補償事宜，該戶逾期未答復。2013年8月9日，浦東房屋征收中心將該戶具體補償方案、安置房屋證明材料、征地房屋調查確認信息等相關材料報送被告。被告于2013年8月12日、8月16日召集相關部門、浦東房屋征收中心、邱桂福(戶)進行協調。該戶對可申請建房人口提出異議，川沙新鎮人民政府經調查核實，重新出具《可申請建房基本情況說明》、《建筑面積計算明細表》。浦東房屋征收中心于2013年10月9日將調整后的具體補償方案(滬浦房征補[2013]第061-1號)送達該戶。具體補償方案為：邱桂福(戶)應得房屋貨幣補償安置款為630，414.41元，裝修補償款為73，099元,附屬設施補償款為24，217元，臨時經商用房一次性補貼為7，000元。另查，該戶有無證建筑面積93.37平方米，無證建筑面積舊材料回收費為10，000元(總價值超過1萬元按1萬元計)，并按規定支付該戶搬家補助費和設備遷移費等相關費用。
浦東房屋征收中心提供以下房屋以產權房屋調換的方式進行補償：(1)浦東新區晨陽西路XXX弄XXX號XXX室，建筑面積58.63平方米，一室一廳，房屋安置價為199，459.26元；(2)浦東新區晨陽西路XXX弄XXX號XXX室，建筑面積58.63平方米，一室一廳，房屋安置價為162,522.36元；(3)浦東新區晨陽西路XXX弄XXX號XXX室，建筑面積58.63平方米，一室一廳，房屋安置價為199,459.26元；(4)浦東新區晨陽西路XXX弄XXX號XXX室，建筑面積74.49平方米，二室一廳，房屋安置價為206,486.28元。以上房屋價格總計為767,927.16元，與邱桂福(戶)進行產權房屋調換后，該戶應支付房屋調換差價款137,512.75元。浦東房屋征收中心應支付該戶房屋裝修費、附屬設施費、臨時經商用房一次性補貼及無證建筑面積舊材料回收費共計人民幣114,316元，兩相抵扣后，該戶應支付23,196.75元。上述費用結算將在實施補償時進行。浦東房屋征收中心還將另行按規定支付該戶搬家補助費和設備遷移費等相關費用。邱桂福(戶)應于實施補償之日起15日內搬出浦東新區川沙新鎮學橋村南施家宅XXX號，并負責房屋使用人如期搬遷。
浦東房屋征收中心對邱桂福(戶)制定的具體補償方案符合征地房屋補償方案的規定，并已實施補償，邱桂福(戶)無正當理由拒絕接受補償，且拒不搬遷和交出土地。根據滬府發[2011]75號《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)第二十六條、滬規土資征規〔2013〕772號《上海市征地房屋補償爭議協調和處理試行辦法》(以下簡稱772號文)的規定，決定：責令邱桂福(戶)自收到《責令交出土地決定書》之日起十五日內，搬離浦東新區川沙新鎮學橋村南施家宅XXX號，交出土地，搬至：浦東新區晨陽西路XXX弄XXX號XXX室、浦東新區晨陽西路XXX弄XXX號XXX室、浦東新區晨陽西路XXX弄XXX號XXX室、浦東新區晨陽西路XXX弄XXX號XXX室。
被告浦東規土局向本院提供了以下作出被訴交地決定所依據的規范性法律文件和證據材料：1、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款，《暫行規定》第五條第二款、第三款、第二十五條、第二十六條第一款，證明職權依據充分；2、滬府土[2012]670號《關于批轉國土資源部上海市2012年(浦東新區第十、十一、十三、十六批次)農用地轉用和土地征收方案的批復通知》及附圖；3、滬[浦]征地告[2012]第165號《征收土地方案公告》及附圖；4、滬浦征地房補告[2013]第003號《征地房屋補償方案公告》及公告照片；5、房源調撥單、增補房源清單及公示照片；6、滬［浦］征地房補［2013］第004號《征地房屋補償方案》；7、簽約期限告知書；8、《上海國際旅游度假核心區二、三期地塊土地儲備項目征地居住房屋補償實施口徑》(適用于川沙新鎮除六灶社區以外的集體所有土地)(以下簡稱《口徑》)；以證據2-8證明征收批文、征地房屋補償方案及公告、安置房源、簽約期限及基地補償口徑等情況；9、征收房屋“協商”確定估價機構結果表；10、征收房屋“投票”確定估價機構結果表；11、確定估價機構結果公告照片；12、評估機構萬千公司的企業法人營業執照及房地產估價機構資質證書、土地評估中介機構注冊證書，以證據9-12證明估價機構的產生及相關資質；13、上海市農村宅基地使用證及內冊資料；14、建筑面積計算明細表；15、《關于邱桂福(戶)房屋占地和建筑面積情況說明》、可申請建房基本情況說明兩份；16、戶籍資料；證據13-16證明被征收房屋的權利人及建筑面積、戶籍等狀況，核定該戶可建房人員為邱桂福、范玲芳、邱建岳、邱玉英，其中邱建岳為大齡，計算為三人，可申請建房面積為240平方米；17、上海市征用集體所有土地居住房屋拆遷估價分戶報告單及送達回證、估價項目匯總表，證明被征收房屋評估情況；18、安置房的上海市房地產權證、房屋狀況及產權人信息、證明、安置房估價報告單，證明用于安置的房屋權利狀況及評估價值；19、征地房屋補償談話筆錄三份、工作人員上崗證、旁證人身份證明；20、滬浦房征補(2013)第(061)號具體補償方案、房地產估價報告單及送達回證；21、2013年8月12日、8月16日征地房屋補償協調會會議通知及送達回證、協調會簽到表、協調會會議記錄；22、滬浦房征補(2013)第(061-1)號具體補償方案及送達回證；23、2013年10月16日、10月18日征地房屋補償協調會議通知及送達回證、協調會簽到表、協調會會議記錄；24、滬浦房征補通(2013)第061-1號實施補償的通知及送達回證，滬浦房征補(2013)第(061-1)號具體補償方案、入戶通知書及送達回證，實施補償工作記錄、旁證人身份證明及現場照片；25、被訴交地決定、工作記錄、網站截圖及公告照片，以證據19-25證明協商、協調、補償及作出決定的程序合法；26、《暫行規定》第二十五條、第二十六條、滬規土資法［2011］1096號《關于貫徹實施<上海市征收集體土地房屋補償暫行規定>的若干意見》(以下簡稱1096號文)第六條、滬規土資征[2012]819號《上海市征地房屋補償爭議協調和處理試行辦法》(以下簡稱819號文)第五條、第九條作為適用法律及程序依據。
原告邱桂福、邱玉英訴稱：被告發布的征地公告、征地補償安置方案公告，違反了《征用土地公告辦法》等法律的規定，程序違法，未對被征地農業人員進行安置，被告作為征地拆遷的監管部門，沒有盡到監督、管理的法定職責，屬于行政不作為，侵犯了原告的合法權益。被告發布的征地房屋補償方案的內容嚴重缺乏事實根據，標注的居住房屋產權數僅為107戶，而根據被告在征收基地范圍內張貼的基地內被征收戶數情況表，被征收總戶數至少在1300戶以上。被告存在非法偽造、弄虛作假、瞞報重要數據、掩蓋事實真相的違法違規行為。征地房屋補償方案公告違反法律規定，據以該方案進行的補償行為等均系違法。評估公司出具的分戶報告單不合法，違反了《資產評估準則-評估報告》、《上海市征收集體土地房屋補償評估管理暫行規定》的規定。原告從未見過迪斯尼項目二、三期的項目申請報告、項目立項批復、建設用地批準書以及重大項目經核準后通過媒體向社會公示批準事項，因此后續行為均屬非法。被告未在拆遷基地范圍內公告拆遷許可證，被告涉嫌無證非法拆遷。被告首次協調時間為2013年8月9日，而其依據進行協調的772號文發布時間是在2013年11月9日，行為發生在前，文件發布在后，明顯程序錯誤。被告未依據《中華人民共和國行政許可法》第四十七條的規定在作出決定前依法組織聽證，程序違法。施工單位在沒有任何施工許可的情況下，大肆非法施工，原告房屋還遭遇斷水，權益受到侵害。同基地同類型的房屋征收補償標準差異巨大，存在弄虛作假的情況，被告沒有行使必要的監督審查。綜上，被告及浦東房屋征收中心等單位在實施征地拆遷補償安置過程中存在諸多違法違規行為，被告作為浦東土地行政主管部門，既沒有依照法定程序實施有效監督管理，也沒有履行必要的審查義務，涉嫌失職瀆職、濫用職權、適用法律程序錯誤等，侵害了原告合法權益，請求判令撤銷被訴交地決定。
原告邱桂福、邱玉英提供下列法律規范及規范性文件作為依據及證據證明其訴稱意見：1、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《征用土地公告辦法》、《浦東新區人民政府關于浦東新區征收集體土地房屋補償標準的通知》、《資產評估準則-評估報告》、《上海市動遷安置房管理辦法》、《政府核準的投資項目目錄》、《建設用地審查報批管理辦法》、《上海市耕地占用稅實施辦法》、《上海市征收集體土地房屋補償評估管理暫行規定》、《上海市被征用農民集體所有土地農業人員就業和社會保障管理辦法》、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》、《中華人民共和國行政許可法》、《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》、《中華人民共和國政府信息公開條例》、《中共中央紀委辦公廳、監察部辦公廳關于加強監督檢查進一步規范征地拆遷行為的通知》、《國土資源部辦公廳關于切實做好征地拆遷管理工作的緊急通知》、《關于嚴格管理防止違法違規征地的緊急通知》、《國務院辦公廳關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》；2、《上海市集體所有土地居住房屋協議置換估價分戶報告單》；3、滬規土資國旅許地[2012]第2號《關于核發上海國際旅游度假區核心區二、三期地塊土地前期開發項目<建設用地規劃許可證>的通知》、國土資函[2012]445號《國土資源部關于上海市2012年度農用地轉用和土地征收方案的批復》。
被告浦東規土局辯稱，被訴交地決定認定事實清楚，程序合法，適用法律正確。原告訴訟請求所依據的理由不能成立，本案并非是協議動遷。請求法院駁回原告的訴訟請求。
經庭審質證，兩原告對被告的職權依據無異議，但認為被告雖具有職權卻未依法履行；對證據2，確認原告房屋處于征收范圍之內；對證據3，認為未在原告房屋所在地的鄉村進行公告，且違反了《征用土地公告辦法》第二條、第三條、第四條、第五條、《農村建設用地審查管理辦法》第十條第三款、第十四條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第一款的規定，未在十個工作內日公告，缺乏征地補償標準和農業人員主要安置途徑等重要事項；征地行為作為被訴交地決定的前置程序，如果不合法，將導致被訴交地決定違法；對證據4，認為未出示向上海市規劃和土地管理局備案的相關文件證據，因此不具有合法性；對證據5，認為用晨陽西路的房屋調換安置不合法，晨陽西路房源違反了《上海市動遷安置房管理辦法》的規定，安置房價格不應由評估公司確定，應由區、縣住房保障房屋管理局或市局認定；晨陽西路房源缺乏證明安置房合法性的相關文件，房屋調撥應由政府批準，浦東房屋征收中心用于安置的房源與原告宅基地房源的土地使用權基價不同；對證據6，認為操作過程中沒有提供貨幣補償安置方式，侵犯了原告的選擇權；對證據7無異議；對證據8，認為原告沒有收到過《口徑》，被告也沒有告知過原告，原告只有一份2012年9月份的口徑；對證據9-12，認為評估報告不合法，涉嫌造假，評估公司于2012年8月份已經確定，但被告提供的證據顯示為2013年；原告房屋評估時間是2012年8月17日，征地公告時間為2012年12月26日，估價機構選定的時間早于征地公告，因此估價機構的選定程序嚴重違法，且未經合法公告張貼；被告為規避資金不到位情況而對居民總數造假，應有1,000多戶居民；對證據13-16中房屋面積建筑面積認定無異議，關于人口認定，認為被告的管理混亂，既然將原告邱玉英作為應安置人口，那么其女兒楊舒惠也應認定為應安置人口；對證據17，認為評估分戶報告的時間是2012年8月17日，作出被訴交地決定書的日期是2013年12月16日，相距超過法律規定的一年有效期；評估報告法定代表人只以注冊資產評估師的身份予以蓋章，沒有以法人代表身份蓋章；評估報告只有估價師的蓋章，沒有簽字；估價分戶報告單為迎合公告日期，涉嫌日期造假，而且對裝修的評估價格只有總價而無具體分項價格；原告曾于2012年9月收到過一份估價分戶報告，里面記載有裝修的具體內容，被告提供的估價分戶報告原告沒有收到過，送達回證涉嫌造假，既無執法人員在現場也無照片證實，缺乏法律效力；對證據18，認為安置房違法；對證據19、21、23，認為原告邱玉英與丈夫參加了2013年4月10日的談話，邱桂福、陸明強并未參加，談話內容涉嫌造假，談話應該有原告及執法人員簽字確認；其他兩次談話未發生過；關于2013年8月16日的協調會，原告邱玉英收到短信通知后參加了，但工作人員告知原告無資格參加，只能旁聽，協調會內容涉嫌造假；其他幾次協調會原告收到通知，但因發現只是走形式而無任何意義，故未參加；對證據20、22、24，確認曾至原告家實施補償，但系利用不合情理的手段送達；對證據25，確認原告于2013年12月28日收到被訴交地決定，但認為責令交地決定書上的補償金額與口徑托底安置的規定不符；對證據26，認為819號文已經失效，屬于適用程序依據錯誤；被告未依法舉行聽證違法。被告對原告提交的證據，認為被告作出被訴交地決定認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，此次征收并非協議動遷。
經審查，本院認為，被告提供的證據及法律依據客觀真實、來源合法，證據之間能夠相互印證所要待證的事實，本院予以確認。原告出示的證據雖客觀真實，但不能證明原告意見的成立，故就其證據所要證明的內容，本院不予采信。
依據本院依法確認的有效證據、法律依據及當事人在庭審中對部分事實的一致陳述，本院確認以下事實：坐落于本市浦東新區川沙新鎮學橋村南施家宅XX房屋，有證建筑面積238.09平方米，可建未建面積1.91平方米，《上海市農村宅基地使用證》持有人為邱桂福。該戶宅基地所屬的集體土地2012年經上海市人民政府批準征收，用于上海國際旅游度假核心區二、三期地塊土地儲備項目。浦東新區人民政府批準征地房屋補償方案，由浦東房屋征收中心具體實施補償工作。征地房屋補償方案規定的簽約期限為2013年3月20日至2013年4月18日。
邱桂福(戶)未能在簽約期限內與浦東房屋征收中心達成征地房屋補償安置協議。浦東房屋征收中心于2013年8月8日送達具體補償方案，要求邱桂福(戶)在2013年8月18日前答復相關補償事宜，邱桂福(戶)逾期未答復。浦東房屋征收中心于2013年8月9日將相關材料報送被告。被告分別于同年8月12日、8月16日召集相關部門、浦東房屋征收中心和邱桂福(戶)進行協調，因邱桂福(戶)對可申請建房人口提出異議，經川沙新鎮人民政府調查核實，重新出具《可申請建房基本情況說明》和《建筑面積計算明細表》，核定該戶可建房人員為邱桂福、范玲芳、邱建岳、邱玉英，其中邱建岳為大齡，計算為三人，可申請建房面積為240平方米。浦東房屋征收中心將調整后的具體補償方案于2013年10月9日送達邱桂福(戶)，要求邱桂福(戶)于2013年10月19日答復相關補償事宜，邱桂福(戶)逾期未答復。被告于2013年10月16日、10月18日再次召集相關部門、浦東房屋征收中心和邱桂福(戶)進行協調，邱桂福(戶)兩次無正當理由缺席協調會。2013年10月24日，浦東房屋征收中心對邱桂福(戶)實施補償，并要求邱桂福(戶)在實施補償之日起十五日內搬離，期滿后邱桂福(戶)拒絕接受補償。2013年12月16日，被告作出被訴交地決定。原告于2013年12月28日收到后不服，遂訴至本院。
本院認為，根據《暫行規定》第五條、第二十六條之規定，區(縣)土地管理部門組織實施本行政區域的征地房屋補償工作。區(縣)土地管理部門可以作出責令交出土地決定，責令宅基地使用人或者房屋所有人限期交出土地。被告職權依據充分，具有作出被訴交地決定的職權。
《暫行規定》第十二條規定，征地房屋補償應當以合法有效的宅基地使用證、房地產權證或者建房批準文件計戶，按戶進行補償。被告根據該規定，依據邱桂福(戶)的宅基地使用證按戶進行補償，符合上述規定。浦東房屋征收中心制作的具體補償方案，對應安置人口和房屋建筑面積的認定、補償安置標準及具體的計算方式符合法律、政策和基地口徑的規定，對相關補償金額的計算正確，以產權房屋調換方式安置邱桂福(戶)四套房屋并無不當。
《暫行規定》第二十六條規定，宅基地使用人或者房屋所有人已經依法得到補償或者無正當理由拒絕接受補償，且拒不交出土地的，區(縣)土地管理部門可以作出責令交出土地決定，責令宅基地使用人或者房屋所有人限期交出土地。被告查明了浦東房屋征收中心對邱桂福(戶)予以補償而邱桂福(戶)無正當理由拒絕接受且拒不交出土地的事實，在召開協調會后依據上述規定作出被訴交地決定，認定事實清楚，適用法律正確，執法程序合法。至于原告提出的征收土地方案公告以及建設項目立項批準等問題，因本案審查對象系針對責令交地決定，故上述問題不屬本案審查范圍。
綜上，被告作出被訴交地決定職權依據充分，認定主要事實準確，適用法律正確，遵循了相關行政程序。依照《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第(四)項之規定，判決如下：
駁回原告邱桂福、邱玉英的訴訟請求。
案件受理費人民幣50元(已預繳)，由原告邱桂福、邱玉英負擔。
如不服本判決，可在本判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人人數提出副本，上訴于上海市第一中級人民法院。
審 判 長 楊澄宇
代理審判員 田 勇
人民陪審員 毛幼青
二〇一四年六月二十三日
書 記 員 鄒加沅
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