（2014）松行初字第24號(hào)
——上海市松江區(qū)人民法院(2014-6-18)
（2014）松行初字第24號(hào)
原告馮福林。
委托代理人夏斌，上海乾業(yè)律師事務(wù)所律師。
被告上海市松江區(qū)洞涇鎮(zhèn)人民政府，住所地上海市松江區(qū)洞涇鎮(zhèn)某路某號(hào)。
法定代表人張斌，鎮(zhèn)長(zhǎng)。
委托代理人吳煒，副鎮(zhèn)長(zhǎng)。
委托代理人曾大鵬，上海磊天律師事務(wù)所律師。
原告馮福林不服被告上海市松江區(qū)洞涇鎮(zhèn)人民政府（以下簡(jiǎn)稱“洞涇鎮(zhèn)政府”）作出的責(zé)令限期拆除違法建筑決定，向本院提起訴訟。本院于2014年3月18日受理后，依法組成合議庭，于同年5月19日公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案。原告馮福林及其委托代理人夏斌，被告洞涇鎮(zhèn)政府的委托代理人吳煒、曾大鵬到庭參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
2014年1月13日，被告向原告作出《責(zé)令限期拆除違法建筑決定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱“被訴拆違決定”），認(rèn)定原告在松江區(qū)洞涇鎮(zhèn)某公路某甲號(hào)門(mén)衛(wèi)室北間擅自搭建建筑物、構(gòu)筑物的行為，違反了《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱“《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》”）第四十一條的規(guī)定，依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條和《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“《拆違若干規(guī)定》”）第九條的規(guī)定，責(zé)令原告馮福林于2014年1月20日16時(shí)前自行拆除違法建筑。逾期不拆除，被告將依法予以強(qiáng)制拆除。原告不服，提起行政復(fù)議。2014年3月3日，區(qū)政府作出《行政復(fù)議決定書(shū)》，維持了被告的具體行政行為。原告不服，提起訴訟。
原告馮福林訴稱：被告作出的被訴拆違決定主要證據(jù)不足，基本事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤。原告沒(méi)有擅自搭建建筑物、構(gòu)筑物，被告責(zé)令限期拆除的建筑物系原告于1997年3月31日以30,000元向洞涇鎮(zhèn)某村村委會(huì)購(gòu)買(mǎi)，該村委會(huì)下屬單位上海松江某廠出具了收據(jù)；后為辦理房屋產(chǎn)權(quán)證，于1997年12月6日向上海某貿(mào)易城支付了1,500元。原告購(gòu)買(mǎi)該建筑物用于開(kāi)設(shè)某摩配經(jīng)營(yíng)部，且依法辦理了個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照，后變更為某彩鋼板經(jīng)營(yíng)部，經(jīng)營(yíng)至今。2011年9月12日，上海市松江區(qū)洞涇鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)管理辦公室出具房屋產(chǎn)權(quán)證明，確認(rèn)該建筑物可作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)房使用。被告依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條、第六十五條作出被訴拆違決定，而該法律規(guī)定處罰的執(zhí)法對(duì)象應(yīng)為違法建設(shè)人，而原告并非違法建設(shè)人，只是購(gòu)房人，故被告作出具體行政行為的對(duì)象錯(cuò)誤，適用法律錯(cuò)誤。另，依據(jù)《拆違若干規(guī)定》第十一條第二款的規(guī)定，被告應(yīng)先履行報(bào)告職責(zé)后，由上級(jí)部門(mén)責(zé)成拆違實(shí)施部門(mén)具體實(shí)施，而不應(yīng)由被告自行實(shí)施強(qiáng)制拆除，故被告作出的被訴拆違決定違反法定程序。綜上所述，被告未盡到認(rèn)真審查的職責(zé)，認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，違反法定程序，損害了原告合法權(quán)益。故請(qǐng)法院依法判決撤銷被訴拆違決定。
被告洞涇鎮(zhèn)政府辯稱：1、被告有權(quán)對(duì)涉案違法建筑責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，有權(quán)拆除。依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條及第六十五條規(guī)定及《上海市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好拆除違法建筑工作的通知》第十一條規(guī)定，被告拆除涉案違法建筑物是依法、依職權(quán)的。2、位于某甲號(hào)門(mén)衛(wèi)室北間28平方米的建筑系原告于1997年3月出資購(gòu)得，并由其實(shí)際占用、使用和收益至今，但不能通過(guò)買(mǎi)賣(mài)受讓方式將不合法的建筑物轉(zhuǎn)化為合法建筑物，且原告是違法建筑物的實(shí)際控制人，被告作出被訴拆違決定的對(duì)象應(yīng)為原告。3、被告作出被訴拆違決定適用法律正確、依據(jù)充足。涉案建筑物無(wú)各項(xiàng)合法批建手續(xù)，經(jīng)松江區(qū)規(guī)劃和土地管理局認(rèn)定未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，亦未獲房地產(chǎn)登記證明，故屬違法建筑物。依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條及第六十五條的的規(guī)定，違法建筑應(yīng)予拆除。4、被告作出被訴拆違決定的程序合法。根據(jù)《拆違若干規(guī)定》第八條和第九條規(guī)定，拆除違法建筑物是被告的職責(zé)所在。被告接到群眾舉報(bào)立即派拆違辦工作人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查并拍照取證，制作了現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄，并向松江區(qū)規(guī)劃管理局發(fā)出了協(xié)助調(diào)查函，于當(dāng)日收到松江區(qū)規(guī)劃和土地管理局認(rèn)定涉案建筑物未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的復(fù)函。被告遂于2014年1月3日向原告作出并送達(dá)《責(zé)令限期拆除違法建筑事先告知書(shū)》，于同年1月13日向原告作出被訴拆違決定，并依法送達(dá)原告。綜上所述，原告的訴訟請(qǐng)求與事實(shí)相悖、于法無(wú)據(jù)，法院應(yīng)予以駁回。
庭審中，被告提供了以下證據(jù)：
（一）證明有權(quán)作出具體行政行為的依據(jù)：
1、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條、第六十五條；
2、滬府發(fā)[2009]35號(hào)《上海市人民政府批轉(zhuǎn)市建設(shè)交通委等四部門(mén)關(guān)于本市加強(qiáng)違法建筑拆除工作的實(shí)施意見(jiàn)的通知》；
3、滬府辦（2009）93號(hào)《上海市人民政府辦公廳關(guān)于同意進(jìn)一步明確本市拆除違法建筑相關(guān)部門(mén)職責(zé)分工意見(jiàn)的通知》；
4、滬府辦發(fā)[2011]49號(hào)《上海市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好拆除違法建筑工作的通知》；
5、松江區(qū)人民政府2012年12月19日《關(guān)于我區(qū)加強(qiáng)拆除違法建筑工作的暫行規(guī)定》。
經(jīng)質(zhì)證，原告對(duì)證據(jù)1無(wú)異議；對(duì)證據(jù)2-5不予認(rèn)可。
（二）證明具體行政行為認(rèn)定事實(shí)正確的證據(jù)：
1、2013年12月10日《立案送審表》，證明被告接到群眾舉報(bào)違法建筑的事實(shí)；
2、現(xiàn)場(chǎng)勘查照片4張，證明被告接到舉報(bào)后派拆違辦工作人員現(xiàn)場(chǎng)勘查并拍照取證；
3、2013年12月31日《現(xiàn)場(chǎng)檢查記錄》，證明松江區(qū)滬松公路某甲號(hào)門(mén)衛(wèi)室北間系違法建筑；
4、2014年1月2日《協(xié)助調(diào)查函》，證明涉案建筑是違法建筑，原告就涉案建筑的建設(shè)工程規(guī)劃許可證發(fā)放情況向松江區(qū)城市規(guī)劃管理局核查；
5、2014年1月2日《違法建筑認(rèn)定函》，證明松江區(qū)規(guī)劃和土地管理局確認(rèn)未發(fā)放涉案建筑核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，故涉案建筑系違法建筑；
6、2014年1月3日《責(zé)令限期拆除違法建筑事先告知書(shū)》，證明涉案建筑是違法建筑物，應(yīng)限期拆除；
7、 2014年1月13日《責(zé)令限期拆除違法建筑決定書(shū)》，證明被告拆除違法建筑是合法的。
經(jīng)質(zhì)證，原告對(duì)證據(jù)1的真實(shí)性有異議，認(rèn)為該證據(jù)記載2013年12月10日上午被告接到群眾舉報(bào)，與證據(jù)3記載的2013年12月31日接群眾舉報(bào)的日期不符，面積與事實(shí)情況也不符，該證據(jù)顯示原告的建筑物面積為28平米，但實(shí)際為48平米；對(duì)于證據(jù)2，對(duì)照片無(wú)異議，但門(mén)牌號(hào)碼應(yīng)為某乙號(hào)，且被告查處的建筑物是整棟建筑物的一部分；對(duì)證據(jù)3的真實(shí)性有異議，該證據(jù)系偽造，與證據(jù)1記載的舉報(bào)時(shí)間相矛盾，測(cè)量面積與實(shí)際不符；對(duì)證據(jù)4的真實(shí)性無(wú)異議；對(duì)證據(jù)5的真實(shí)性有異議，該認(rèn)定函未與現(xiàn)場(chǎng)勘查照片相結(jié)合，只是照抄協(xié)助函上認(rèn)定的事實(shí)，作出的時(shí)間與協(xié)助函的時(shí)間亦是同一天，說(shuō)明未經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘查；對(duì)證據(jù)6、7的內(nèi)容不予認(rèn)可，該建筑物不是原告搭建，而是原告向某村村委會(huì)購(gòu)買(mǎi)所得。
被告針對(duì)原告的質(zhì)證意見(jiàn)發(fā)表如下質(zhì)辯意見(jiàn)：對(duì)證據(jù)1、2、3，被告起初認(rèn)定門(mén)牌號(hào)為某乙號(hào)，但經(jīng)審查后發(fā)現(xiàn)確系錯(cuò)誤并及時(shí)更正門(mén)牌號(hào)為某甲號(hào)；對(duì)證據(jù)4-5，同一天作出也是合理的；對(duì)證據(jù)6，被告認(rèn)定原告的建筑屬擅自搭建，并不是指其建筑過(guò)程，而是指結(jié)果；對(duì)證據(jù)7，該決定書(shū)是在證據(jù)6的基礎(chǔ)上作出的，系合法。
（三）證明具體行政行為適用法律正確的依據(jù)：
1、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條、第六十五條；
2、《拆違若干規(guī)定》第九條。
經(jīng)質(zhì)證，原告認(rèn)為適用法律錯(cuò)誤，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條針對(duì)的行政對(duì)象是建設(shè)方，而非原告這樣的購(gòu)買(mǎi)使用方，故其適用法律錯(cuò)誤。
被告針對(duì)原告的質(zhì)證意見(jiàn)發(fā)表如下質(zhì)辯意見(jiàn)：被告認(rèn)定原告的建筑屬擅自搭建，并不是指其建筑過(guò)程，而是指結(jié)果。
（四）證明具體行政行為執(zhí)法程序合法的法律依據(jù)
《拆違若干規(guī)定》第八條、第九條。
經(jīng)質(zhì)證，原告對(duì)規(guī)定本身無(wú)異議。
原告向本院提供如下證據(jù)：
1、2013年12月23日《責(zé)令限期拆除違法建筑事先告知書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱“《事先告知書(shū)》”），證明被告將原告的門(mén)牌號(hào)碼認(rèn)定錯(cuò)誤；
2、2014年1月22日《行政復(fù)議受理通知書(shū)》及2014年3月3日《行政復(fù)議決定書(shū)》，證明原告依據(jù)法律規(guī)定對(duì)被告的決定進(jìn)行復(fù)議；
3、（1）1997年3月31日《收據(jù)》（現(xiàn)金30,000元），證明原告購(gòu)買(mǎi)了涉案房屋，（2）某貿(mào)易城于1999年12月6日出具的《收據(jù)》（金額為1,500元），證明當(dāng)時(shí)為辦產(chǎn)證原告支付了費(fèi)用；
4、上海市松江區(qū)洞涇鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)管理辦公室于2011年9月12日出具的《房屋產(chǎn)權(quán)證明》，證明涉案建筑物是由相關(guān)部門(mén)予以認(rèn)可的，門(mén)牌號(hào)碼是某甲號(hào)，建造時(shí)間為1995年，房屋面積為48平方米，原告于1997年購(gòu)買(mǎi)，并載明雖無(wú)產(chǎn)證，但可以作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用房使用；
5、涉案建筑物依法經(jīng)營(yíng)的工商登記材料，證明原告購(gòu)買(mǎi)了涉案建筑物后依法設(shè)立了經(jīng)營(yíng)企業(yè)，且經(jīng)營(yíng)至今；
6、洞涇派出所出具的兩份《證明》，證明原告于2004年6月4日農(nóng)轉(zhuǎn)非，說(shuō)明原告以前是農(nóng)業(yè)戶口，因原告沒(méi)有農(nóng)村宅基地，故購(gòu)買(mǎi)了涉案建筑物作為居住生活使用；
7、照片3張及涉案房屋的平面圖，證明被告未根據(jù)客觀事實(shí)對(duì)涉案房屋的真實(shí)情況進(jìn)行認(rèn)定，涉案房屋是整個(gè)建筑物的一部分，且是同時(shí)建造的，整棟建筑沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證，若涉案房屋為違法建筑，則整棟建筑也應(yīng)認(rèn)定為違法建筑；
8、原告的戶籍資料，證明內(nèi)容與證據(jù)6相印證。
經(jīng)質(zhì)證，被告對(duì)證據(jù)1的真實(shí)性無(wú)異議，當(dāng)時(shí)寫(xiě)錯(cuò)了門(mén)牌號(hào)，但后來(lái)又出具了一份新的《事先告知書(shū)》；對(duì)證據(jù)2無(wú)異議；對(duì)證據(jù)3、5、6、8的真實(shí)性無(wú)異議，但認(rèn)為與本案涉案建筑物是否違法無(wú)關(guān)聯(lián)；對(duì)證據(jù)4的真實(shí)性無(wú)異議，但對(duì)合法性有異議，不能證明房屋產(chǎn)權(quán)歸原告所有；對(duì)證據(jù)7的真實(shí)性無(wú)異議，但與本案無(wú)關(guān)聯(lián)性，對(duì)于涉案建筑物的面積，拆違是有順序先后的，在不同的時(shí)間針對(duì)不同的對(duì)象。
原告針對(duì)被告的質(zhì)證意見(jiàn)發(fā)表如下質(zhì)辯意見(jiàn)：證據(jù)3證明原告是房屋的購(gòu)買(mǎi)方而不是建設(shè)方；證據(jù)4證明當(dāng)時(shí)被告對(duì)該建筑物是予以認(rèn)可的；另，對(duì)于被告提出的建筑物面積，原告認(rèn)為涉案建筑物是整棟建筑的一部分，應(yīng)當(dāng)一并認(rèn)定與處理。
上述證據(jù)，本院認(rèn)為：被告提供的法律法規(guī)及規(guī)范性文件在作出被訴拆違決定時(shí)均合法有效；被告提供的事實(shí)認(rèn)定、執(zhí)法程序方面的證據(jù)及原告提供的證據(jù)均符合證據(jù)的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性的要求，本院予以確認(rèn)。
根據(jù)當(dāng)事人的訴辯意見(jiàn)和上述有效證據(jù)，本院確認(rèn)以下事實(shí)：
2014年1月3日，被告向原告作出并送達(dá)了《事先告知書(shū)》，告知其查處的事實(shí)、理由、擬作出的決定以及原告可以進(jìn)行陳述和申辯的時(shí)間和地點(diǎn)。同年1月13日，被告向原告作出《責(zé)令限期拆除違法建筑決定書(shū)》，認(rèn)定原告在滬松公路某甲號(hào)門(mén)衛(wèi)室北間擅自搭建建筑物、構(gòu)筑物的行為，違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條的規(guī)定，依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條和《拆違若干規(guī)定》第九條的規(guī)定，責(zé)令原告馮福林于2014年1月20日16時(shí)前自行拆除違法建筑。逾期不拆除，被告將依法予以強(qiáng)制拆除。原告不服，提起行政復(fù)議。同年3月3日，松江區(qū)政府作出《行政復(fù)議決定書(shū)》，維持了被告的具體行政行為。
另查明：1997年，案外人上海松江某廠向原告馮福林出具收據(jù)一份，載明：交款單位：馮福林；收款方式：現(xiàn)金；人民幣叁萬(wàn)元正(￥30,000)；收款事由：購(gòu)該廠門(mén)衛(wèi)房款。1999年12月6日該廠又出具收據(jù)一份，載明：交款單位：馮福林；收款方式：轉(zhuǎn)賬；人民幣壹仟伍佰元正(￥1,500)；收款事由：購(gòu)該廠門(mén)衛(wèi)。
本院認(rèn)為：（一）關(guān)于被告是否具有作出被訴拆違決定的職權(quán)。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條規(guī)定：“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”據(jù)此，被告有權(quán)作出被訴拆違決定。
（二）關(guān)于被告的執(zhí)法程序。《拆違若干規(guī)定》第八條第一款規(guī)定：“拆違實(shí)施部門(mén)依照有關(guān)法律、法規(guī)對(duì)違法建筑進(jìn)行調(diào)查取證后，擬作出責(zé)令限期拆除決定的，應(yīng)當(dāng)使用統(tǒng)一的事先告知書(shū)，告知當(dāng)事人相關(guān)的事實(shí)、理由和依據(jù)以及所享有的陳述、申辯權(quán)利。”本案中被告于2014年1月3日依法向原告送達(dá)了《事先告知書(shū)》，告知了原告查處的事實(shí)、理由及擬作出的決定，以及陳述和申辯等權(quán)利，原告逾期未提出陳述及申辯，被告于2014年1月13日作出了被訴拆違決定，并依法送達(dá)了原告。故被告的執(zhí)法程序符合法律規(guī)定。
（三）關(guān)于認(rèn)定事實(shí)及法律法規(guī)適用。被告尚未查清本案所涉建筑物的搭建主體，而在被訴拆違決定中認(rèn)定原告在滬松公路某甲號(hào)擅自搭建建筑物、構(gòu)筑物，屬認(rèn)定事實(shí)不清。另，被告認(rèn)定原告擅自搭建的行為違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條的規(guī)定。對(duì)此，本院認(rèn)為，該建筑物是1997年之前建造，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》自2008年1月1日起施行，根據(jù)法不溯及既往原則，該法對(duì)于施行之前的行為不具有溯及既往的效力，故被告依據(jù)該法認(rèn)定原告擅自搭建的行為違法，屬適用法律錯(cuò)誤。
綜上所述，被告洞涇鎮(zhèn)政府作出的被訴拆違決定，證據(jù)不足、認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予撤銷。據(jù)此，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第1、2目的規(guī)定，判決如下：
撤銷被告上海市松江區(qū)洞涇鎮(zhèn)人民政府2014年1月13日對(duì)原告馮福林作出的《責(zé)令限期拆除違法建筑決定書(shū)》的具體行政行為；
案件受理費(fèi)人民幣50元，由被告上海市松江區(qū)洞涇鎮(zhèn)人民政府負(fù)擔(dān)（于本判決生效之日起7日交付本院）。
如不服本判決，可在判決書(shū)送達(dá)之日起十五日內(nèi)，向本院遞交上訴狀，并按對(duì)方當(dāng)事人的人數(shù)提出副本，上訴于上海市第一中級(jí)人民法院。
審 判 長(zhǎng) 陸 云
審 判 員 周 軼
人民陪審員 陳以平
二〇一四年六月十八日
書(shū) 記 員 徐振經(jīng)
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