（2014）奉行初字第16號
——上海市奉賢區人民法院(2014-4-21)
（2014）奉行初字第16號
原告張金海。
被告上海市公安局奉賢分局。
法定代表人趙榮根，局長。
委托代理人巫勇杰，上海市公安局奉賢分局工作人員。
委托代理人顧文忠，上海市公安局奉賢分局頭橋派出所教導員。
原告張金海不服被告上海市公安局奉賢分局行政處罰一案，向本院提起行政訴訟。本院于2014年2月17日立案受理后，于當日向被告發出訴狀副本、應訴通知、舉證通知及原告起訴證據等訴訟材料。2014年3月3日本院收到被告遞交的書面答辯狀及相關證據材料，并于當日將副本發送原告。本院依法組成合議庭，于2014年3月18日公開開庭審理了本案。原告張金海、被告委托代理人巫勇杰、顧文忠到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。
被告于2013年11月13日作出編號為滬公（奉）行罰決字（2013）第2011310048號行政處罰決定書，認定原告于2013年11月11日在北京市府右街犯有擾亂公共秩序的違法行為，根據《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）第二十三條第一款第一項之規定，對原告作出行政拘留五日（2013年11月13日至2013年11月18日）的行政處罰。
原告訴稱，2011年其投資的項目遭到行政處罰而損失慘重，且在地方上一直得不到解決，原告開始到北京上訪。2013年11月11日，原告在去國家信訪局途中時遇北京警方查看身份證，后被送到xx樓救濟站。11月13日，上海工作人員將原告接回上海。同日11時30分左右，被告所屬頭橋派出所民警將原告帶至頭橋派出所做筆錄，下午5時左右帶到醫院體檢，后被告以“原告于2013年11月11日在北京市xx街犯有擾亂公共場所秩序的違法行為”為由，開具滬公（奉）行罰決字[2013]2011310048號行政處罰決定書，將原告送至奉賢區拘留所拘留五日，2013年11月18日釋放。原告認為，根據《憲法》有關規定，原告的申訴、控告或檢舉權利應得到保護；被告作出的行政處罰依據的是北京市警方開具的《訓誡書》，而根據《信訪條例》第四十七條規定，《訓誡書》不能作為行政處罰的依據；被告在對案件的處理過程中偽造證據，未按事實進行記錄；根據《信訪條例》相關規定，對信訪人只能進行勸阻、批評、教育，無效后方能進行訓誡，對擾亂公共秩序的給予行政處罰，原告系守法公民，并未實施擾亂公共秩序行為，未非法上訪；被告處罰原告，嚴重侵害原告合法權益，損害政府公信力。為維護自身合法權益，原告訴至法院，請求判令1、撤銷被告于2013年11月13日作出的滬公（奉）行罰決字[2013]2011310048號行政處罰決定書具體行政行為；2、依法追究被告違法行政的法律責任。
庭審中，經法庭釋明后，原告仍然堅持上述訴請。
原告為證明其訴請，向法庭提供《上海市公安局行政處罰決定書》和《奉賢區拘留所解除拘留證明書》各一份，證明被告對原告的行政處罰違法，證據系偽造的事實。
被告對上述證據真實性無異議。
被告辯稱，2013年11月11日，北京市公安局相關工作人員認定原告在xx街（xxx周邊）滯留，為非正常上訪人員；原告后被上海市駐京工作組勸返回滬，按照法律規定可以由違法行為人居住地警方進行處罰；原告在此之前已有過兩次進京非正常上訪行為而被訓誡，按照相關法律規定認定原告非正常上訪行為情節較重，故對原告作出行政拘留五日的處罰；被告作出的上述具體行政行為事實清楚、證據確鑿、適用法律正確、權限及程序合法，請求法院依據事實和法律，維持被告于2013年11月13日作出的滬公（奉）行罰決字[2013]2011310048號行政處罰決定書具體行政行為，駁回原告訴訟請求。
被告在法律規定期限內提供了證明其作出上述具體行政行為合法的證據、依據，庭審中進行了質證：
一、職權依據
《治安管理處罰法》第二條規定：“擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權利、財產權利，妨害社會管理，具有社會危害性，依照《中華人民共和國刑法》的規定構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，由公安機關依照本法給予治安管理處罰。”第七條規定：“國務院公安部門負責全國的治安管理工作�？h級以上地方各級人民政府公安機關負責本行政區域內的治安管理工作。治安案件的管轄由國務院公安部門規定。”第九十一條規定：“治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關決定；其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定�！�
原告對上述依據不認可，認為被告并無職權對原告進行處罰。
二、事實依據
1、《北京市公安局西城分局訓誡書》（編號[2013]第201311110200）一份，證明2013年11月11日，北京警方查獲原告在xx街（xxx周邊）非正常上訪而對其進行訓誡的事實。
原告認為其并未收到過該份材料，即使材料屬實，但發生地在北京，被告無職權對原告作出行政處罰。
2、上海市駐京工作組出具的《情況說明》一份，證明2013年11月11日，原告被查獲在xx街（xxx周邊）非正常上訪，后被上海市駐京工作組送回上海的事實。
原告認可其在北京市xx樓被上海市駐京工作組工作人員帶回，但不認可非正常上訪的事實。
3、《勸返接回通知單》一份，證明原告因非正常上訪被勸返接回的事實。
原告認為該份材料僅注明其個人信息而已，并不能證明其他內容。
4、《上海市公安局案（事）件接報回執單》一份，證明2013年11月13日9時許，被告所屬頭橋派出所接到上海市駐京工作組移交的原告進京非正常上訪一案的事實。
原告對該材料中認定其有擾亂公共場所秩序的事實不認可，認為系被告私自添加。
5、《受案登記表》、《受案回執》及《接受證據清單》等一組材料，證明被告所屬頭橋派出所接到上海市駐京工作組移交案件相關材料后，依法進行受案登記，且受案回執不需要領取的事實。
原告認為上述材料均系偽造，不能證明本案的相關事實。
6、《案發及抓獲經過》、《呈請傳喚報告書》、《上海市公安局傳喚證》及《傳喚證回執》等一組材料，證明本案的發生經過，以及被告依法對違法嫌疑人即本案原告進行書面傳喚調查，后原告拒絕在傳喚證上簽字的事實。
原告認為，其未見過傳喚證，《案發及抓獲經過》、《傳喚證回執》系偽造，不認可。
7、《行政案件權利義務告知書》一份、被告對原告詢問筆錄兩份，證明被告對原告詢問時已告知其權利義務，但原告拒絕簽字的事實。
原告認為，其未收到過《行政案件權利義務告知書》，筆錄內容未看過，不認可，后法院寄送訴訟材料時方才知曉。認可去北京信訪是解決廠房拆遷，但并非非正常上訪，筆錄其余內容未講過。
8、《行政案件處理報告》及《行政處罰告知筆錄》等一組材料，證明被告對原告作出的處罰決定已履行法定審批手續，且在作出處罰決定前對原告進行了事先告知義務的事實。
原告認為，其看過《行政案件處理報告》，但未看過《行政處罰告知筆錄》，兩份材料均不認可。
9、《復核筆錄》及《復核審批表》等一組材料，證明在事先告知原告處罰決定后，原告未提出異議，但拒絕簽字，后被告進行了復核并制作了復核筆錄，履行了復核義務的事實。
原告認為，其未看過上述材料，但《復核筆錄》屬實，認可《復核筆錄》記錄的相關內容，對《復核審批表》不認可。
10、《上海市公安局行政處罰決定書》及《送達回證》各一份，證明被告于2013年11月13日對原告作出了行政拘留五日的處罰決定，將決定書送達原告本人，原告對該處罰決定拒絕簽字確認的事實。
原告認為，收到過《上海市公安局行政處罰決定書》，對真實性無異議，但決定書內容因缺少事實依據而不認可。
11、《上海市公安局行政拘留執行回執》、《家屬通知書》及《常住人口基本信息》等一組材料，證明2013年11月13日被告將原告依法送奉賢區拘留所執行處罰，后兩次向原告家屬送達家屬通知書，其妻子收到后未簽字的事實。
原告認可其妻子于2013年11月15日收到《家屬通知書》但未簽字的事實，對《常住人口基本信息》認可，對《上海市公安局行政拘留執行回執》無異議。
12、相關見證人員身份信息及《見證人身份情況說明表》等一組材料，證明本案調查過程中被告方見證人身份信息情況的事實。
原告認可確實拒絕過相關材料的簽字，但對于告知書等文書、戶籍資料等不清楚。
13、對原告《訓誡書》及相關材料一組，證明原告曾于2013年3月8日、9月9日分別被認定在北京市天安門地區非正常上訪，后被勸返接回，被告對其告知相關法律規定，原告予以承諾并接受三小時法律訓誡的事實。
原告認為上述材料與本案無關，不能作為本案被告對其處罰的依據。
三、法律依據
《治安管理處罰法》第二十三條第一款第二項規定：“擾亂車站、港口、碼頭、機場、商場、公園、展覽館或者其他公共場所秩序的處警告或者二百元以下罰款；情節較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款”。
原告認為，對被告的法律適用有異議，被告職權有問題，原告并未實施擾亂公共秩序的違法行為，被告作出處罰的依據系偽造。
四、程序依據
《治安管理處罰法》第七十七條規定：“公安機關對報案、控告、舉報或者違反治安管理行為人主動投案，以及其他行政主管部門、司法機關移送的違反治安管理案件，應當及時受理，并進行登記。”第七十八條規定：“公安機關受理報案、控告、舉報、投案后，認為屬于違反治安管理行為的，應當立即進行調查；認為不屬于違反治安管理行為的，應當告知報案人、控告人、舉報人、投案人，并說明理由。”第八十二條規定：“需要傳喚違反治安管理行為人接受調查的，經公安機關辦案部門負責人批準，使用傳喚證傳喚。對現場發現的違反治安管理行為人，人民警察經出示工作證件，可以口頭傳喚，但應當在詢問筆錄中注明。公安機關應當將傳喚的原因和依據告知被傳喚人。對無正當理由不接受傳喚或者逃避傳喚的人，可以強制傳喚�！钡诎耸龡l規定：“對違反治安管理行為人，公安機關傳喚后應當及時詢問查證，詢問查證的時間不得超過八小時；情況復雜，依照本法規定可能適用行政拘留處罰的，詢問查證的時間不得超過二十四小時。公安機關應當及時將傳喚的原因和處所通知被傳喚人家屬�！钡诎耸臈l規定：“詢問筆錄應當交被詢問人核對；對沒有閱讀能力的，應當向其宣讀。記載有遺漏或者差錯的，被詢問人可以提出補充或者更正。被詢問人確認筆錄無誤后，應當簽名或者蓋章，詢問的人民警察也應當在筆錄上簽名。被詢問人要求就被詢問事項自行提供書面材料的，應當準許；必要時，人民警察也可以要求被詢問人自行書寫。詢問不滿十六周歲的違反治安管理行為人，應當通知其父母或者其他監護人到場�！钡诰攀臈l規定：“公安機關作出治安管理處罰決定前，應當告知違反治安管理行為人作出治安管理處罰的事實、理由及依據，并告知違反治安管理行為人依法享有的權利。違反治安管理行為人有權陳述和申辯。公安機關必須充分聽取違反治安管理行為人的意見，對違反治安管理行為人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；違反治安管理行為人提出的事實、理由或者證據成立的，公安機關應當采納。公安機關不得因違反治安管理行為人的陳述、申辯而加重處罰�！钡诰攀鍡l規定：“治安案件調查結束后，公安機關應當根據不同情況，分別作出以下處理：（一）確有依法應當給予治安管理處罰的違法行為的，根據情節輕重及具體情況，作出處罰決定；（二）依法不予處罰的，或者違法事實不能成立的，作出不予處罰決定；（三）違法行為已涉嫌犯罪的，移送主管機關依法追究刑事責任；（四）發現違反治安管理行為人有其他違法行為的，在對違反治安管理行為作出處罰決定的同時，通知有關行政主管部門處理。”第九十七條規定：“公安機關應當向被處罰人宣告治安管理處罰決定書，并當場交付被處罰人；無法當場向被處罰人宣告的，應當在二日內送達被處罰人。決定給予行政拘留處罰的，應當及時通知被處罰人的家屬。有被侵害人的，公安機關應當將決定書副本抄送被侵害人�！钡谝话倭闳龡l規定：“對被決定給予行政拘留處罰的人，由作出決定的公安機關送達拘留所執行�！�
2013年11月13日，被告接受了原告在北京擾亂公共秩序的移送案件和相關證據，詢問原告并制作了詢問筆錄，后確認原告有擾亂公共秩序的違法行為。在對原告作出相關處罰決定前，向原告予以事先告知，原告未提出異議，但拒絕簽字，被告進行了復核，認為原告主張事實理由并無依據，故核準了行政處罰。后被告向原告家屬送達了相關通知，其妻子接收但未簽字確認。
原告認為，其對法律依據不清楚，但被告處理案件倉促，偽造相關證據，程序不合法，受理日期、作出處罰決定、執行拘留日期均為同一天。
本院認為，原告提供的證據，均真實、合法，且與本案有關聯性，本院依法予以采納。被告提供的證據1，系北京市警方依職權出具，具有較高的證明力，原告雖否認收到過，但未能提供相應證據佐證，故不影響本院依法采納；對證據2、3，鑒于原告認可其在北京市xx樓被上海市駐京工作組工作人員帶回，且該兩份證據與證據1能夠相互印證，故本院對該兩份證據依法采納；對證據4-12，系被告依職權作出，具有較高的證明力，原告雖加以否認，認為其中部分證據系被告偽造，但未能提供相應證據佐證，且原告亦認可曾拒簽過相關文件，與被告在證據中注明原告拒簽的事實能夠相互印證，故本院對上述證據均予以采納；對證據13，系北京市、上海市警方分別依職權作出，具有較高的證明力，本院依法予以采納。
根據上述有效證據，結合原、被告在法庭上的陳述，本院確認以下法律事實：
2013年11月11日，原告在北京市xxx周邊上訪，被北京市警方予以訓誡。11月13日，原告由上海市駐京工作組帶回上海并移交被告所屬頭橋派出所。被告所屬頭橋派出所接報立案后，傳喚詢問原告并制作了詢問筆錄，認定原告實施了擾亂公共場所秩序的違法行為，決定對原告進行行政拘留五日的處罰并向原告事先予以告知，因原告拒絕簽字，被告進行了復核。在復核無誤情形下，2013年11月13日，被告作出滬公（奉）行罰決字[2013]2011310048號行政處罰決定書，決定對原告作出拘留五日的行政處罰，于同日將原告送奉賢區拘留所執行，并將上述情形向原告妻子進行了告知。2013年11月18日，奉賢區拘留所解除了對原告的拘留。后原告對被告的上述行政處罰不服，以致涉訴。
另查明，原告曾于2013年3月8日、9月9日兩次在北京市天安門地區上訪而被北京市警方訓誡。
本院認為，根據《治安管理處罰法》第二條、第九十一條規定，被告對于擾亂公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身權利、財產權利、妨害社會管理的行為，具有依法查處的職責。原告認為被告不具有本案的管轄權，根據《治安管理處罰法》第七條第二款規定：“治安案件的管轄由國務院公安部門規定�！惫膊俊豆矙C關辦理行政案件程序規定》（2013年修訂）第九條第一款規定：“行政案件由違法行為發生地的公安機關管轄。由違法行為人居住地公安機關管轄更為適宜的，可以由違法行為人居住地公安機關管轄…”。本案中，雖然原告的違法行為地在北京市，但原告的居住地在奉賢區，被告作為原告居住地的縣級以上人民政府公安機關，有權對其違反治安管理的行為作出行政處罰。原告于2013年3月8日、9月9日、11月11日三次前往北京市xxx、xx街（xxx周邊）等區域進行上訪，因上述區域并非上訪接待場所，原告的上述行為應屬非正常上訪，故被告認定原告存在擾亂公共場所秩序的違法行為，且三次非正常上訪屬情節較重，并無不當。原告主張根據《信訪條例》第四十七條規定，《訓誡書》不能作為行政處罰的依據，本院認為，依據《信訪條例》第四十七條第二款規定：“經勸阻、批評和教育無效的，由公安機關予以警告、訓誡或者制止；違反集會游行示威的法律、行政法規，或者構成違反治安管理行為的，由公安機關依法采取必要的現場處置措施、給予治安管理處罰…”，本案中被告認定原告違反治安管理行為，依據《治安管理處罰法》第二十三條第一款第（二）項之規定，對本案原告處以拘留五日的行政處罰，認定事實清楚，適用法律正確，故對原告的主張不予采信。被告所轄頭橋派出所接到報案后進行了受理，經過調查，在履行了事先告知程序之后，作出了行政處罰決定，并向原告進行了送達，執法程序亦無明顯不當。原告要求撤銷被告作出的行政處罰決定訴請無事實和法律依據，本院不予支持。原告要求追究被告違法行政法律責任的訴訟請求，非法院受案范圍，本院不予處理，原告可向有權機關主張。據此，依據《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第（四）項的規定，判決如下：
駁回原告張金海要求撤銷被告于2013年11月13日作出行政處罰決定書[編號為滬公（奉）行罰決字（2013）第2011310048號]具體行政行為的訴訟請求。
案件受理費人民幣50元，由原告張金海負擔。
如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內提出上訴，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數遞交上訴狀副本，上訴于上海市第一中級人民法院。
審 判 長 徐玉良
審 判 員 鐘 淵
代理審判員 徐成文
二〇一四年四月二十一日
書 記 員 袁 帥
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