（2014）滬二中行終字第146號
——上海市第二中級人民法院(2014-5-19)
（2014）滬二中行終字第146號
上訴人(原審原告，訴訟代表人)焦慶華。
上訴人(原審原告、訴訟代表人)李曉青。
上訴人(原審原告、訴訟代表人)鄧劼。
上訴人(原審原告、訴訟代表人)孟瑞綱。
委托代理人袁紅。
上訴人(原審原告、訴訟代表人)羅秀卿。
上訴人(原審原告)王小燕。
上訴人(原審原告)戴琪。
上訴人(原審原告)王成兵。
上訴人(原審原告)黃慧玲。
上訴人(原審原告)曹靜。
上訴人(原審原告)朱武生。
上訴人(原審原告)周漢良。
被上訴人(原審被告)上海市普陀區(qū)規(guī)劃和土地管理局。
法定代表人高亮全。
委托代理人鄭榮全。
委托代理人劉偉峰。
原審第三人上海頤華房地產(chǎn)有限公司。
法定代表人金建明。
委托代理人劉炘，上海市君悅律師事務(wù)所律師。
上訴人焦慶華、李曉青、鄧劼、王小燕、朱武生、戴琪、王成兵、黃慧玲、孟瑞綱、羅秀卿、曹靜、周漢良因建設(shè)工程規(guī)劃許可一案，不服上海市普陀區(qū)人民法院(2013)普行初字第37號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，于2014年4月1日公開開庭審理了本案。上訴人的訴訟代表人焦慶華、李曉青、鄧劼、羅秀卿及孟瑞綱的委托代理人袁紅，被上訴人上海市普陀區(qū)規(guī)劃和土地管理局(以下簡稱普陀規(guī)土局)的委托代理人鄭榮全、劉偉峰，原審第三人上海頤華房地產(chǎn)有限公司(以下簡稱頤華公司)的委托代理人劉炘到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
原審認定，2003年12月18日，原上海市普陀區(qū)城市規(guī)劃管理局(其規(guī)劃許可職能現(xiàn)由普陀規(guī)土局行使)向頤華公司核發(fā)了滬普建(2003)0138號《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，準許頤華公司建設(shè)《大華頤和華城》二期33#-58#、2、3號地下車庫及中心會所項目，建設(shè)規(guī)模為112470.5平方米，項目建設(shè)地址為普陀區(qū)長征鎮(zhèn)真華路西武威東路南。附圖中記載綠地率為45.1%。2010年6月，頤華公司向普陀規(guī)土局提交了設(shè)計方案調(diào)整的請示，普陀規(guī)土局在預(yù)審后于2010年6月17日至同月29日在普陀規(guī)土局網(wǎng)站和建設(shè)項目現(xiàn)場進行了13天公示。2010年8月2日，頤華公司向普陀規(guī)土局提出DAXXXXXXXXXXXXXXXXX號《建設(shè)工程設(shè)計方案送審單》及相關(guān)圖紙、資料、文件，普陀規(guī)土局于2010年8月31日作出《設(shè)計方案的批復(fù)》，主要內(nèi)容為：“1、建設(shè)項目名稱：大華頤和華城二期南塊(44#、45#、47#-58#樓調(diào)整)……6、建筑面積：送審方案為地上42684平方米、地下25108平方米，較原規(guī)劃許可地上增加438平方米、地下增加22137平方米，規(guī)劃要求核準‘頤和華城’已竣工地上建筑面積，超原規(guī)劃許可面積須在二期南塊予以相應(yīng)折減，地下增加部分用于地下車庫和住宅配套設(shè)施，不可用以增加銷售面積(要求：建筑工程性質(zhì)及地上、地下的建筑面積分列)7、容積率：不涉及調(diào)整……9、綠地率：不得少于原有綠地率……”。2010年12月20日，頤華公司向普陀規(guī)土局提出《關(guān)于調(diào)整“大華頤和華城”二期南塊44#、45#、47#-58#樓和2號地下機動車庫建筑施工圖的請示》。2010年12月27日，普陀規(guī)土局作出普規(guī)土建[2010]38號《關(guān)于同意調(diào)整“大華頤和華城”二期南塊44、45、47-58號樓和2號地下機動車庫(8、9號連通地下車庫)建筑施工圖的通知》的行政行為，主要內(nèi)容為：……現(xiàn)調(diào)整后建筑施工圖已經(jīng)審圖機構(gòu)(上海宸基工程咨詢有限公司)審查合格[審查合格書編號：09023(10-12-014)，消防備案號XF10-12-117],環(huán)保、衛(wèi)生、綠化等部門審核通過，綜合上述專業(yè)部門審核意見，經(jīng)研究同意調(diào)整“大華頤和華城”二期南塊44、45、47-58號樓和2號地下機動車庫(8、9號連通地下車庫)[滬普建(2003)0138號建設(shè)工程規(guī)劃許可證]建筑施工圖，詳見附圖。對原規(guī)劃許可的部分建設(shè)項目調(diào)整如下：44#(原為層數(shù)7層、高度19.95米、面積4341.42平方米)，層數(shù)5層、高度15.55米、地上面積4037.10平方米、地下面積259.17平方米；45#(原為層數(shù)7層、高度19.95米、面積3359.40平方米)，層數(shù)5+1層、高度17.55米、地上面積3382.32平方米、地下面積685.45平方米；47#(原為層數(shù)7層、高度19.95米、面積4558.09平方米)，層數(shù)7層、高度21.25米、地上面積5569.11平方米、地下面積223.29平方米；48#(原為層數(shù)7層、高度19.95米、面積3359.40平方米)，層數(shù)6層、高度18.45米、地上面積3577.97平方米、地下面積148.86平方米；49#(原為層數(shù)12層、高度34.20米、面積3040.3平方米)，層數(shù)7層、高度21.25米、地上面積2119.45平方米；50#(原為層數(shù)7層、高度19.95米、面積4848.03平方米)，層數(shù)7層、高度21.25米、地上面積5577.53平方米、地下面積237.29平方米；51#(原為層數(shù)6層、高度17.40米、面積3008.45平方米)，層數(shù)5+1層、高度17.55米、地上面積3382.32平方米、地下面積148.86平方米；52#(原為層數(shù)4層、高度13.2米、面積2077.33平方米)，層數(shù)3層、高度13.75米、地上面積1450.32平方米、地下面積496.32平方米；53#(原為層數(shù)3層、高度11米、面積2249.73平方米)，層數(shù)3層、高度13.75米、地上面積1450.32平方米、地下面積496.32平方米；54#(原為層數(shù)4層、高度13.70米、面積1649.98平方米)，層數(shù)3層、高度13.47米、地上面積1632.84平方米、地下面積574.23平方米；55#(原為層數(shù)4層、高度13.2米、面積3115.99平方米)，層數(shù)3層、高度13.47米、地上面積2161.48平方米、地下面積766.81平方米；56#(原為層數(shù)4層、高度13.2米、面積3115.99平方米)，層數(shù)3層、高度13.04米、地上面積3119.57平方米、地下面積783.03平方米；57#(原為層數(shù)3層、高度11米、面積1401.49平方米)，層數(shù)3層、高度13.04米、地上面積2611.25平方米、地下面積648.20平方米；58#(原為層數(shù)2層、高度7.8米、面積2558.48平方米)，層數(shù)3層、高度13.75米、地上面積2174.54平方米、地下面積741.13平方米；2號地下機動車庫(原為層數(shù)-1層、高度-3.3米、面積2533.10平方米),8#、9#地下車庫層數(shù)-1層、高度-5.40米、面積14074.77平方米。47#樓與46#樓的山墻間距未作調(diào)整；49#樓與46#樓的南北間距從原定的24.34米調(diào)整為25.31米；50#樓與49#樓的間東西山墻間距從原定的16.54米調(diào)整為10.5米……。焦慶華等人不服，申請行政復(fù)議。2013年9月13日，上海市規(guī)劃和國土資源管理局作出滬規(guī)土資復(fù)決字[2013]第020號、第021號行政復(fù)議決定，分別維持了普陀規(guī)土局作出《設(shè)計方案批復(fù)》的行政行為和普規(guī)土建[2010]38號《關(guān)于同意調(diào)整“大華頤和華城”二期南塊44、45、47-58號樓和2號地下機動車庫(8、9號連通地下車庫)建筑施工圖的通知》的行政行為。焦慶華等人不服，起訴要求撤銷普陀規(guī)土局作出普規(guī)土建[2010]38號《關(guān)于同意調(diào)整“大華頤和華城”二期南塊44、45、47-58號樓和2號地下機動車庫(8、9號連通地下車庫)建筑施工圖的通知》的行政行為，并判令賠償其人民幣120萬元。
原審法院認為，依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡稱《規(guī)劃法》)第四十條、《上海市城市規(guī)劃條例》(以下簡稱《規(guī)劃條例》)第七條和第六十三條等有關(guān)規(guī)定，普陀規(guī)土局作為規(guī)劃行政管理部門，有權(quán)核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，有權(quán)變更建設(shè)工程規(guī)劃許可證核準的建筑性質(zhì)、位置、面積、高度結(jié)構(gòu)等內(nèi)容，具有作出被訴行政行為的執(zhí)法主體資格。本案中，普陀規(guī)土局提供的相關(guān)證據(jù)，經(jīng)審查具有證據(jù)效力，可以作為本案的定案證據(jù)。基于被訴行政行為涉及焦慶華等人相鄰權(quán)而產(chǎn)生法律上的利害關(guān)系，故被訴行政行為的合法性還建立在是否違反法律法規(guī)對焦慶華等人的相鄰權(quán)造成侵犯的基礎(chǔ)之上。就當事人所持的爭議焦點，原審法院認為：關(guān)于執(zhí)法程序，普陀規(guī)土局作出被訴行政行為經(jīng)過申請、審核、公示、許可通知等程序。普陀規(guī)土局提供的《關(guān)于大華頤和華城二期南塊方案公示的情況說明》上，有上海市普陀區(qū)長征鎮(zhèn)人民政府頤華居民委員會(籌)的簽章，對公示情況予以證明。普陀規(guī)土局還提供公示材料、公示現(xiàn)場照片等證據(jù)證明其在政府網(wǎng)站和現(xiàn)場對項目規(guī)劃方案進行了公示，以聽取意見和建議。上述證據(jù)可以證明普陀規(guī)土局在作出被訴行政行為之前已就調(diào)整方案按照《上海市建設(shè)工程設(shè)計方案規(guī)劃公示規(guī)定》(2010年4月1日起施行)的規(guī)定要求進行了公示，已起到事先告知的作用，不違反《規(guī)劃法》第五十條第二款的規(guī)定；焦慶華等人提供的證據(jù)，尚不足以否定被訴行政行為執(zhí)法程序的合法性，其認為普陀規(guī)土局執(zhí)法程序違反了《中華人民共和國行政許可法》第四十七條等規(guī)定的訴訟意見，不予采納。從普陀規(guī)土局調(diào)整建設(shè)項目的內(nèi)容來看，準予建設(shè)的地上建筑面積為42246.12平方米，與公示方案和《設(shè)計方案批復(fù)》確定的地上建筑面積42684平方米相比，說明普陀規(guī)土局作出被訴行政行為，對原方案進行了進一步的優(yōu)化。焦慶華等人認為普陀規(guī)土局在設(shè)計方案批復(fù)后還需要重新公示的意見，于法無據(jù)，不予采納；關(guān)于被訴行政行為是否違法侵犯焦慶華等人的相鄰權(quán)。從相鄰關(guān)系來看，對焦慶華等人所居住的46#樓(即現(xiàn)在的39號樓)影響最大的為其南側(cè)的49#樓。49#樓原規(guī)劃高度為34.2米，調(diào)整后高度降為20.35米，兩樓之間的南北間距從24.34米調(diào)整為25.31米。《上海市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定(土地使用、建筑管理)》(2003年12月1日起施行，以下簡稱《技術(shù)規(guī)定》)第二十三條第(一)項第1目規(guī)定，居住建筑與居住建筑平行布置時的間距，朝向為南北向的，其間距在浦西內(nèi)環(huán)線以內(nèi)地區(qū)不小于南側(cè)建筑高度的1.0倍，在其他地區(qū)不小于1.2倍。49#樓與46#樓目前的南北間距不違反該規(guī)定要求。普陀規(guī)土局還對46#樓西北側(cè)的47#樓及西南側(cè)的50#樓的高度進行了相應(yīng)調(diào)整，亦不違反《技術(shù)規(guī)定》的相關(guān)要求。焦慶華等人認為普陀規(guī)土局縮小前后樓間距、嚴重影響其采光及居住環(huán)境的意見依法難以成立；關(guān)于綠地率，2003年普陀規(guī)土局作出規(guī)劃許可時附圖上記載的綠地率確為45.1%，但該綠地率系指整個《大華頤和華城》二期33#-58#、2、3號地下車庫及中心會所項目的綠地率，而焦慶華等人在庭審中所稱的公示時的綠地率以及圖紙中的綠地率均為本案系爭項目中大華頤和華城二期南塊建設(shè)項目中的綠地率，二者的范圍不同。且普陀規(guī)土局在設(shè)計方案批復(fù)中明確要求頤華公司“不得少于原有綠地率”。故焦慶華等人認為被訴行政行為減少了綠地率并以此主張行政賠償?shù)脑V訟意見，與事實和法律不符，不予采信；關(guān)于容積率，被訴行政行為核準的“大華頤和華城”二期南塊44#、45#、47#-58#建筑地上建筑面積為42246.12平方米，少于原規(guī)劃許可確定的地上建筑面積。焦慶華等人以容積率提高等理由，要求撤銷被訴行政行為的質(zhì)疑意見，依法不能成立，不予采信。需要指出，普陀規(guī)土局以調(diào)整建筑施工圖的方式對2003年原核發(fā)的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》部分內(nèi)容進行變更，在形式上存在瑕疵，但不影響被訴行政行為的合法性。綜上，焦慶華等人要求撤銷被訴行政行為并要求普陀規(guī)土局對其賠償人民幣120萬元的訴訟主張，缺乏事實和法律依據(jù)，不予支持。原審法院遂依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第(四)項之規(guī)定，判決駁回焦慶華、李曉青、鄧劼、孟瑞綱、羅秀卿等12位居民的全部訴訟請求。判決后，焦慶華等12人不服，上訴于本院。
上訴人焦慶華等人上訴稱：被上訴人未履行通知利害關(guān)系人的行政義務(wù)，也未采取聽證方式聽取利害關(guān)系人的意見，程序違法。被上訴人提供的公示說明，由開發(fā)商進行公示，且該公示說明未標明公示的具體位置，不能證明符合公示的要求；被上訴人違法提高小區(qū)容積率，減少綠化率，擅自擠占小區(qū)建筑區(qū)劃內(nèi)的公共土地，侵犯了上訴人的合法權(quán)益；50幢房屋與49幢房屋的山墻間距變小，影響上訴人的采光等權(quán)益；因為調(diào)整，上訴人樓前的道路變成“斷頭路”，存在消防隱患；變更規(guī)劃和變更施工圖是兩個環(huán)節(jié)，應(yīng)先變更規(guī)劃，再變更施工圖，被上訴人審批環(huán)節(jié)錯誤。請求撤銷原審判決，支持上訴人一審時的訴訟請求。
被上訴人普陀規(guī)土局辯稱：本次對建設(shè)工程規(guī)劃許可的內(nèi)容進行調(diào)整經(jīng)過了申請、審核、公示、許可的程序。被上訴人依據(jù)公示的要求在政府網(wǎng)站上進行了公示，在施工現(xiàn)場委托原審第三人張貼了規(guī)劃設(shè)計方案，有居委會的見證，程序合法；本次建設(shè)工程規(guī)劃的調(diào)整是因為原先的設(shè)計已不符合現(xiàn)有的法律要求，要增加車位和保溫層。調(diào)整后并未增加建筑面積，且降低了上訴人南側(cè)49號樓的高度，擴大了建筑間距。49號樓和50號樓的山墻間距符合《技術(shù)規(guī)定》的要求；被上訴人已經(jīng)要求原審第三人不得降低小區(qū)原有綠化率，也不存在上訴人樓前道路變成斷頭路的事實；被上訴人同意調(diào)整施工圖的行為就是規(guī)劃許可變更行為，先制作施工圖再審批規(guī)劃變更，符合規(guī)劃許可變更的流程。原審判決正確，請求駁回上訴，維持原判。
原審第三人頤華公司述稱：被訴行政行為合法。被上訴人已經(jīng)進行了公示，符合相關(guān)規(guī)定，程序合法；從規(guī)劃變更的實體內(nèi)容來看，完全符合《技術(shù)規(guī)定》的要求，對上訴人的合法權(quán)益未造成侵害；由于車位增加，小區(qū)品質(zhì)有所提升，未侵害上訴人的合法權(quán)益，上訴人要求賠償?shù)闹鲝埐荒艹闪ⅰＵ埱篑g回上訴，維持原判。
本院經(jīng)審理查明，原審判決認定的事實清楚，本院予以確認。
本院認為，被上訴人普陀規(guī)土局對其作出的建設(shè)工程規(guī)劃許可行為具有變更的職權(quán)。《規(guī)劃法》第五十條規(guī)定，經(jīng)依法審定的建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖不得隨意修改，確需修改的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當采取聽證會等形式，聽取利害關(guān)系人的意見，因修改給利害關(guān)系人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當依法給予補償。本案中，涉案建設(shè)項目大華頤和華城二期在2003年已經(jīng)頒發(fā)了建設(shè)工程規(guī)劃許可證，審定了總平面圖。由于本案所涉大華頤和華城二期南塊范圍長時間未能開工建設(shè)，期間國家法律規(guī)范對居住小區(qū)停車位的配備有了更高的要求，以及新建建筑需設(shè)保溫層，原先審定的規(guī)劃內(nèi)容不能滿足以上的要求，被上訴人在此情形下同意變更原規(guī)劃內(nèi)容，不屬于隨意變更。被上訴人采取網(wǎng)站公示和施工現(xiàn)場公示的方式以聽取利害關(guān)系人的意見，并不違反《規(guī)劃法》第五十條的規(guī)定。從規(guī)劃變更內(nèi)容來看，并未增加地上建筑面積，被上訴人也明確要求不得降低綠地率。對于上訴人而言，其房屋南側(cè)的49號樓高度降低，建筑間距增加，對其相鄰權(quán)未產(chǎn)生不利影響。由于50號樓在上訴人居住建筑的西南側(cè)，因此，50號樓與49號樓的山墻間距變窄雖對該側(cè)上訴人的觀感產(chǎn)生一定影響，但該山墻間距符合法律規(guī)定，也未影響上訴人的相鄰權(quán)。經(jīng)批準調(diào)整的施工圖經(jīng)過了審圖公司的審核，符合消防的法律要求。上訴人所稱其樓前道路變?yōu)椤皵囝^路”，無事實證據(jù)。綜上，被上訴人依據(jù)原審第三人的申請，作出規(guī)劃變更行為，不違反法律規(guī)定。上訴人要求撤銷該行政行為并要求行政賠償?shù)恼埱螅狈κ聦嵑头梢罁?jù)，對上訴人的上訴請求，本院不予支持。被上訴人在行為方式上的瑕疵，原審法院已經(jīng)指出，本院不再贅述，望被上訴人予以改善。原審法院判決駁回焦慶華等人的訴訟請求，并無不當，可予維持。據(jù)此，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項之規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
上訴案件受理費人民幣50元，由上訴人焦慶華、李曉青、鄧劼、王小燕、朱武生、戴琪、王成兵、黃慧玲、孟瑞綱、羅秀卿、曹靜、周漢良負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 李金剛
代理審判員 田 華
代理審判員 張曉帆
二○一四年五月十九日
書 記 員 沈 倪
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