（2014）奉行初字第8號
——上海市奉賢區人民法院(2014-3-10)
（2014）奉行初字第8號
原告上海康星賓館有限公司。
法定代表人許康，執行董事。
委托代理人周海燕，上海百悅律師事務所律師。
委托代理人賀國良，上海百悅律師事務所律師。
被告上海市奉賢區規劃和土地管理局。
法定代表人韋冬，局長。
委托代理人唐桂華，上海市九鼎律師事務所律師。
第三人上海石勤建筑材料有限公司。
法定代表人陸迎春，執行董事兼經理。
原告上海康星賓館有限公司不服被告上海市奉賢區規劃和土地管理局作出的第2120122088號行政處罰決定書具體行政行為，向本院提起行政訴訟。經審查，本院于2014年1月10日立案受理，并于當日向被告發出訴狀副本及相應訴訟材料。因上海石勤建筑材料有限公司與本案審理結果有法律上的利害關系，本院追加其為本案第三人。本院依法組成合議庭，于2014年2月21日公開開庭審理了本案。原告委托代理人周海燕、被告委托代理人唐桂華到庭參加了訴訟，第三人經本院依合法傳喚未到庭參加庭審，本院依法進行了缺席審理。本案現已審理終結。
被告于2012年11月28日作出了第2120122088號行政處罰決定書具體行政行為，認定如下：第三人于2010年9月28日起，未經規劃和土地管理部門批準，在奉賢區金匯鎮金錢公路XXX號擅自翻擴建房屋共計2,184.90平方米（其中600平方米已于2010年11月作出過行政處罰），違反了《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《規劃法》）第四十條第一款、《上海市城鄉規劃條例》（以下簡稱《規劃條例》）第三十四條的規定。依據《規劃法》第六十四條、《規劃條例》第五十八條規定，作出以下行政處罰：第三人自收到本《行政處罰決定書》起一個月內拆除擅自翻擴建的房屋2,184.90平方米中除第2120101120號《行政處罰決定書》中已處罰的600平方米以外部分，限2012年12月28日前履行行政處罰。
庭審中，就被告提供的證明其作出本案具體行政行為合法的證據、依據進行了質證：
一、職權依據
《規劃法》第五十三條規定:“縣級以上人民政府城鄉規劃主管部門對城鄉規劃的實施情況進行監督檢查，有權采取以下措施：（一）要求有關單位和人員提供與監督事項有關的文件、資料，并進行復制；（二）要求有關單位和人員就監督事項涉及的問題作出解釋和說明，并根據需要進入現場進行勘測；（三）責令有關單位和人員停止違反有關城鄉規劃的法律、法規的行為。城鄉規劃主管部門的工作人員履行前款規定的監督檢查職責，應當出示執法證件。被監督檢查的單位和人員應當予以配合，不得妨礙和阻撓依法進行的監督檢查活動。”第六十四條規定:“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。”《規劃條例》第五十條規定：“規劃行政管理部門應當對下列情況進行監督檢查：（一）未經規劃許可的建設用地和建設工程情況；（二）規劃許可的執行情況；（三）按照規劃建成和保留地區的規劃控制情況；（四）建設工程放樣復驗；（五）建設工程竣工規劃驗收；（六）建筑物的使用性質；（七）應當監督檢查的其他內容。”第五十八條規定：“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由規劃行政管理部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。”
經質證，原告對被告的職權依據無異議。
二、事實依據
1、現場照片四份，證明被告作出行政處罰之前進行過現場勘驗工作，反映行政處罰當時現場狀況的事實。
原告對照片內容真實性表示認可，但認為照片中反映了其他單位違法建造的房屋，但被告卻未予以處罰的事實。
2、現場檢查筆錄及土地監測成果報告書各一份，證明被告做出行政處罰之前對現場違法建造的房屋進行勘驗并記錄成文，并委托專門機構進行勘驗并取得了成果報告書的事實。
原告對證據的真實性予以認可，但認為涉案違法建造的房屋大部分在紅線規劃許可之內，只有少部分屬未經許可部分。
3、詢問通知書及送達回證各一份，證明被告詢問程序符合法定程序，且第三人法定代表人對其在未取得規劃許可證情形下建造2,148.90平方米房屋予以承認的事實。
原告認為，其并非該組證據的當事人，故對該組證據的真偽不能確認，但從該組證據內容來看，被告在第三人違法建造房屋時并未進行處置，且被告在該詢問時亦未通知房屋的合法使用人即原告。
4、企業法人營業執照一份，證明2008年4月到2018年4月期間陸迎春系第三人法定代表人的事實。
原告對此無異議。
5、《行政處罰決定書》（編號為第2120101120號）及送達回證各一份，證明第三人建造違法房屋至600平方米時，被告已對其做出行政處罰并進行了通知，但第三人仍繼續建造的事實。
原告認為，不清楚當時處罰以及送達的具體情況。
6、《行政處罰事先告知書》及送達資料（針對2012年的處罰進行）各一份，證明被告于2012年針對第三人的行政處罰符合法定程序的事實。
原告表示并不清楚，無法確認證據性質。
7、上海市房地產權證一份，證明第三人合法房屋的狀況，并不包括被告進行處罰的建筑部分，本案原告是利用該份房地產權證取得了相關證照，事實上是騙取的事實。
原告對該證據真實性和關聯性予以認可，但對被告證明原告騙取證照的事實不予認可，其辦理相關證照確實利用該份房地產權證，理由是原告相信其承租的房屋是合法的，因為金匯鎮相關執法部門就座落于原告承租房屋對面。辦理證照時，相關部門到現場進行過勘察，如確實是違法建造的房屋，證照不可能領到。
8、《行政處罰決定書》（第2020122088號）及送達回證各一份，證明被告作出的本案行政處罰決定書符合法律規定的程序，并已送達給第三人的事實，
原告認為其并非處罰決定的相對人，對相關程序依據以及相關處罰過程并不清楚，不能予以確認。
三、法律依據
《規劃法》第六十四條、《規劃條例》第五十八條（詳細條文內容見前述）。
經質證，原告對于法條內容沒有異議，但是對法律適用有異議，認為本案違法建造的房屋可適用限期改正或沒收實物的決定即可，不適用限期拆除的決定，理由一是如被告所述，紅線以內違法建造的房屋必須拆除，但被告對與原告地理位置齊平的其他單位違法建造的房屋均未作出過相同處罰決定，實為不當；二是根據《規劃法》第四條規定可知，《規劃法》適用的原則應為節約土地，合理利用。
四、程序依據
被告于2012年7月對本案第三人違法建造的房屋進行現場測繪，2012年10月9日進行現場勘查、檢查，并通知本案第三人法定代表人作筆錄，2012年11月19日進行行政處罰事先告知，2012年11月28日作出本案被訴行政處罰決定書并于當天進行送達。
經質證，原告認為其并非行政處罰的當事人，亦未見證相關程序的作出，故對相關程序內容并不能進行認可。
原告訴稱，2013年12月16日，原告收到上海市奉賢區金匯鎮人民政府發出的告知書，方才知道其租賃的房屋系第三人擅自建造，屬違法建筑，近期相關部門將根據第2020122088號《處罰決定書》進行強制拆除，要求原告限期自行搬遷。原告認為，原告系一家證照齊全且合法經營的企業，其經營用房屋系自第三人處租賃而來。原告從未收到過本案處罰決定書以及區政府相關通告，如執行處罰決定書，將租賃房屋強制拆除，原告合法利益勢必會遭受巨大損失。原告與具體行政行為具有法律上的利害關系，依據相關法律規定，具有提起訴訟的資格。被告適用法律錯誤，限期拆除并非唯一法定處罰方式，被告應在停止建設、限期改正、限期拆除、沒收實物或者違法收入等幾個方案中依次選用，本案應適用限期改正或沒收實物的處罰方案。被告的行政處罰決定有違公正原則、比例原則；從目前證據來看，因第三人未出庭應訴，原告未從知曉被告將相應法律文書依法送達；被告有疏于履職行為，2010年第三人在建造本案涉案建筑時，被告即對第三人進行行政處罰，然在作出行政處罰決定后，疏于督促行政處罰的執行，致使第三人將違法建造的房屋完工并對外出租，形成目前的經營規模。如本案所涉行政處罰予以執行，被告應對第三人租戶的損失予以賠償。為維護自身權益，原告起訴要求撤銷被告于2012年11月28日作出了第2120122088號行政處罰決定書具體行政行為。
原告為支持其訴請，向法庭提交如下證據：
1、《告知書》一份，證明原告收到上海市奉賢區金匯鎮人民政府于2013年12月16日向其發出《告知書》后，方知道被告作出了拆除原告現租用房屋的行政處罰決定，其合法利益將受到侵害的事實。
被告對該證據真實性、關聯性無異議。
2、《房產租賃合同》、第三人法定代表人證明信息、房產證、《企業法人營業執照》、《組織機構代碼證》、《稅務登記證》、《公眾聚集場所投入使用、營業前消防安全監察合格證》、《上海市特種行業許可證》等材料一組，證明原告基于對相關合法證件的信賴，承租了本案涉案房屋，并成立了證照齊全公司的事實。
被告對該證據真實性、關聯系沒有異議，對合法性有異議，認為租賃合同不合法，原告在租房時已看過房產證，其租賃的相關房屋在房產證上并不存在，在缺少房產證卻仍辦理了相關證件，故原告所述其合法經營的事實并不成立。
被告辯稱，被告具有查處違法建造房屋的職權，第三人在未取得建設工程規劃許可證情形下，擅自進行廠房建設的事實清楚，證據確鑿；違法建造的廠房位于公路建設規劃紅線范圍之內，影響道路建設，故責令第三人限期拆除方式是適宜的；第三人在被告已于2010年作出行政處罰決定情形下，繼續建造的情節惡劣；第三人系上述違法房屋的承租人，并非行政處罰的相對人，其以自己公司證照齊全，系合法經營，且未收到行政處罰決定，及拆除違法建造房屋后其權益受損的理由要求撤銷被訴具體行政行為缺乏法律及事實依據，綜上，請求法院依法駁回原告的訴訟請求。
第三人未向法庭提供書面答辯意見，亦未提供證據材料。
本院認為，原、被告提供的證據均真實、合法，且與本案有關聯性，本院依法予以確認，并作為本案的定案依據。
根據上述有效證據，結合原、被告在法庭上的陳述，本院確認以下法律事實：
2010年3月12日，第三人取得編號為滬房地奉字（2010）第005939號上海市房地產權證（地址位于上海市奉賢區金錢公路XXX號）。后第三人在未取得建設工程規劃許可證情形下，沿金錢公路擴建房屋，被告于2010年11月29日對第三人作出行政處罰（編號為第2120101120號），要求第三人自收到處罰決定之日起一個月內自行拆除所翻擴建的混合建構廠房600平方米。被告未履行上述處罰決定，繼續施工直至完工。2010年12月28日，許康與第三人原法定代表人羅石勤簽訂廠房租賃合同，租用第三人上述未取得建設工程規劃許可證的房屋。2011年9月6日，原告在上述地址注冊成立并營業，由許康擔任法定代表人。2012年被告對第三人再次進行查處，并于2012年11月28日作出了第2120122088號《行政處罰決定書》具體行政行為，認定第三人于2010年9月28日起，在上海市奉賢區金匯鎮金錢公路XXX號未經規劃和土地管理部門批準，擅自翻擴建房屋共計2,184.90平方米（其中600平方米已于2010年11月作出過行政處罰），要求第三人限期拆除。第三人在接到上述行政處罰決定書后，未自動履行處罰決定，法定期限內未提起行政復議，亦未提出行政訴訟。2013年12月16日，上海市奉賢區金匯鎮人民政府向原告發出通知書，要求原告限期搬離。原告對此不服，訴至法院，要求撤銷被告作出的第2120122088號《行政處罰決定書》具體行政行為。
本院認為，原告在第三人未取得建設工程規劃許可證房屋內進行經營，被告作出的具體行政行為要求第三人限期拆除上述房屋，確對原告的權益造成影響，故原告與本案被訴具體行政行為有法律上的利害關系，具有訴訟主體資格。法院審理行政案件是對具體行政行為的合法性進行審查。根據《規劃法》第64條、《規劃條例》第58條之規定，被告作為本區規劃和土地的主管部門，具有對本區行政區域內房屋是否違法進行查處的主體資格，本案所涉房屋座落于本區，故被告作出本案被訴具體行政行為的主體適格，職權合法。事實方面，被告通過現場調查、測繪，詢問了第三人，認定了第三人在建造本案原告租用房屋時未取得建設工程規劃許可證的事實，本院予以確認。原告提出的其在上述房屋內合法成立經營，并取得了相關部門頒發證照的主張，并不影響被告前述認定事實的成立。法律適用方面，本院認為，法律規定了未取得建設工程規劃許可證進行建設的，由規劃部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入。本案中被告責令第三人限期拆除違法房屋，并向法庭初步說明了采取該處罰方式的理由，系被告在綜合考量各種因素后行使行政權力的結果，并無不當，本院予以確認。對原告認為被告處罰有違公正、比例原則，應采取應適用限期改正或沒收實物的處罰方式的主張不予采信。程序方面，被告依法進行立案調查，給予第三人陳述和申辯權利，亦進行了行政處罰告知，最終作出處罰決定并送達第三人，程序上并無不當。原告認為其并未收到行政處罰決定書，鑒于原告并非行政處罰的相對人，被告未向原告送達行政處罰決定書并無不當。原告認為被告如執行本案行政處罰決定，則應賠償租戶損失的主張，不屬本案審理范圍，原告可另行主張。綜上，原告要求撤銷被告作出本案具體行政行為的訴請，缺乏事實和法律依據。第三人經本院依法傳喚未到庭參加訴訟，不影響本案的審理。據此，依據《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十九條第三款、第五十六條第（四）項的規定，判決如下：
駁回原告上海康星賓館有限公司的訴訟請求。
案件受理費人民幣50元，由原告上海康星賓館有限公司負擔。
如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內提出上訴，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數遞交上訴狀副本，上訴于上海市第一中級人民法院。
審 判 長 徐玉良
審 判 員 鐘 淵
代理審判員 徐成文
二〇一四年三月十日
書 記 員 袁 帥
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