（2014）滬二中行終字第87號
——上海市第二中級人民法院(2014-4-14)
（2014）滬二中行終字第87號
上訴人(原審原告)嚴欽。
委托代理人董宏偉。
委托代理人周群，上海捷陽律師事務所律師。
被上訴人(原審被告)上海市虹口區人民政府。
法定代表人曹立強。
委托代理人徐家驥，上海市申建律師事務所律師。
上訴人嚴欽因房屋征收決定一案，不服上海市虹口區人民法院(2013)虹行初字第126號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人嚴欽及其委托代理人董宏偉、周群，被上訴人上海市虹口區人民政府(以下簡稱虹口區政府)的委托代理人徐家驥到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
原審認定：虹口區政府于2013年1月發布《關于虹口區2012年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2013年國民經濟和社會發展計劃的報告》，將91街坊列入舊區改造范圍。上海市舊區改造工作領導小組辦公室于2013年4月16日、5月24日作出《關于確認虹口區91街坊舊城區改建房屋征收范圍的復函》，經市建設交通委、市發展改革委、市財政局、市規劃國土資源局、市住房保障房屋管理局和虹口區舊改指揮部共同確認，原則同意91街坊列入本市舊城區改建范圍并確定該地塊房屋征收的四至范圍。4月27日、6月3日，上海市虹口區住房保障和房屋管理局(以下簡稱虹口房管局)公告《關于房屋征收不得實施相關行為的公告》，并發布《虹口區91街坊舊城區改建意愿征詢公告》以征詢地塊內居民對舊城區改建的意愿，明確如有90%以上的被征收人、公有房屋承租人同意的，將實施舊城區改建工作。5月21日、6月19日，虹口房管局作出《虹口區91街坊舊城區改建意愿征詢結果公示》，顯示愿意舊城區改建的居民戶數分別占應征詢戶總數的97.65%及94.5%，超過《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》(上海市人民政府令第71號，以下簡稱《征收細則》)所規定的90%，將啟動該地塊舊城區改建工作。虹口房管局擬訂《虹口區91街坊房屋征收與補償方案(征求意見稿)》，8月2日虹口區政府作出《征收意見的公告》，就房屋征收補償方案開展意見征詢工作。虹口房管局于8月對虹口區91街坊的房屋征收項目進行了社會穩定風險分析和評估，制作了《社會穩定風險評估報告》。虹口區政府于8月13日召開由被征收人、公有房屋承租人和律師等公眾代表參加的房屋征收補償方案聽證會，并形成會議記錄及簽到，此外8月10日至17日期間，召開多次居民座談會。8月30日虹口區財政局存入北外灘91街坊地塊房屋征收項目貨幣補償資金存款5.28億元，虹口區房屋征收事務中心8月30日91街坊征收資金到賬3.88億元，9月2日另到賬4.04億，共計13.2億元。虹口區土地發展中心與平安銀行股份有限公司上海分行于8月19日簽訂《儲備貸款合作協議》，虹口區房屋征收事務中心、虹口區土地發展中心陸續簽訂購房協議，上海市住宅建設發展中心安排寶山羅店等動遷安置房源，該地塊所需安置房源及啟動資金到位，后續資金已形成計劃。9月2日虹口區政府常務會議審查通過《社會穩定風險評估報告》及補償方案，同意發布91街坊舊城區改建房屋征收決定。9月3日虹口區政府作出虹府房征(2013)7號征收決定，主文為：“因公共利益需要，根據《征收細則》規定，現決定征收下列范圍內的房屋，同時收回該范圍內國有土地使用權。房屋征收范圍：東至丹徒路，南至東長治路，西至高陽路，北至唐山路。土地面積23,052平方米。”該征收決定同時附《虹口區91街坊房屋征收與補償方案》(以下簡稱《補償方案》)。征收決定及附件補償方案在征收地塊范圍內公告。嚴欽遂提起行政訴訟，請求撤銷虹口區政府作出的上述征收決定。
原審法院認為：根據《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征收條例》)、《征收細則》規定，虹口區政府負責本行政區域的房屋征收工作，其具有作出征收決定的職權。本案的爭議焦點主要集中在：1、虹口區政府適用法律是否正確；2、征收地塊是否納入虹口區國民經濟和社會發展年度計劃；3、征收決定是否符合社會公共利益；4、用于貨幣補償的資金在虹口區政府作出征收決定時是否已經足額到位、專戶存儲、專款專用；5、程序是否符合法律規定；6、評估程序是否屬本案審查范圍。
關于爭議焦點1，《征收細則》系上海市人民政府為規范本市國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收人的合法權益，根據《征收條例》，結合本市實際而制定的規章。其系現行有效的法律規范，與《征收條例》并無沖突，因此虹口區政府以《征收細則》相關法律條款作為其作出征收決定的職權依據、程序依據及法律依據，可予確認。關于爭議焦點2，虹口區政府提供的國民經濟和社會發展計劃的報告中確未明確列有91街坊，虹口區政府解釋征收地塊雖未一一羅列詳盡，但報告在文書的撰寫上采取“等”的表述方式，91街坊屬北外灘地區，包括在內，該說法可予采信。不過既然列入年度計劃，應加以明確，如文字無法說明，可制作表格附件，便于了解，虹口區政府及相關部門應在今后的房屋征收工作中加以改進。關于爭議焦點3，91街坊本次征收目的是為了舊城區改建，系政府依照城鄉規劃組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要，符合《征收細則》有關征收房屋符合社會公共利益需要的要求。91街坊作為舊城區改建項目依照法律規范經過相應程序，并獲得90%以上戶數對于舊城區改建的同意，超過《征收細則》規定的下限。據此可以認定該地塊征收決定符合公共利益需要。丹徒路167弄雖系新里，但其被調整納入91街坊征收范圍，經上海市舊區改造工作領導小組辦公室等職能部門批準確認，亦獲得94%以上戶數同意，因此未違背社會公共或他人合法利益。嚴欽有關虹口區政府作出征收決定非因公共利益的觀點，不予采納。關于爭議焦點4，《征收細則》第十七條明確房屋征收補償費用包括貨幣補償的資金和用于產權調換的房屋兩部分。虹口區政府作出征收決定時已通過調撥動遷安置房、定購商品房等方式獲得充足的安置房源，并且該地塊征收專用賬戶中已到位啟動資金13億元，剩余資金亦有相應計劃及承諾，虹口區政府認為上述資金和安置房源足以保證房屋征收的順利實施具有事實依據。嚴欽認為虹口區政府作出征收決定時補償安置資金未足額到位，缺乏依據，難以采信。關于爭議焦點5，虹口區政府根據《征收細則》第八條、第十條、第十一條、第十二條、第十五條、第十六條、第十七條、第十八條、第二十條，經本市相關部門確定該地塊的房屋征收范圍，將該地塊的舊城區改建列入了年度經濟和社會發展計劃。有關舊城區改建的意愿征詢，補償方案的擬訂、公布和征詢、征收項目的社會穩定風險評估，征收決定的討論、決定和發布等主要行政程序和環節符合《征收細則》的相關規定。虹口區政府依法組織聽證會，多次召開座談會聽取意見，并在補償方案修改稿中針對主要爭議予以修改，獲得多數被征收人、公房承租人認可，使簽約比例達到法定要求。因此嚴欽認為虹口區政府征收決定程序上違法的訴訟觀點，缺乏相應證據，不予采納。關于爭議焦點6，“評估機構的選定”、“房屋征收價值評估”等條款收錄于《征收細則》第三章補償部分，非作出征收決定的法定審查要件，因此嚴欽以評估程序違法為由要求撤銷征收決定，缺乏法律依據。但嚴欽在本案中提及的相關問題，虹口區政府應當加以重視，嚴格依法行政，以規范征收與補償行為。
綜上所述，虹口區政府作出的征收決定認定事實清楚、主要行政程序合法、適用法律正確。嚴欽要求撤銷征收決定的理由缺乏依據，不予支持。原審遂依照《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第(四)項之規定，判決駁回嚴欽的訴訟請求。判決后，嚴欽不服，上訴至本院。
上訴人嚴欽上訴稱：原審判決認定事實有誤，《關于虹口區2012年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2013年國民經濟和社會發展計劃的報告》并未將91街坊列入舊區改造范圍；被上訴人在作出征收決定時，未充分聽取并采納居民有關《虹口區91街坊房屋征收與補償方案(征求意見稿)》的意見，《社會穩定風險評估報告》制作于征收決定之后，對居民的房屋先估價、搬遷，后補償，違反法定程序；被上訴人提供的證據不能證明本次征收補償的資金足額到位、專款專用，公示的征詢意見結果不真實；上訴人的房屋屬于新里，本次征收并不符合公共利益，且征收決定未對土地使用權的補償作出規定。原審認定事實不清，適用法律錯誤，請求二審法院撤銷原判。
被上訴人虹口區政府辯稱：《關于虹口區2012年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2013年國民經濟和社會發展計劃的報告》確實表述不夠規范，一審法院也指出了這點，但91街坊列入年度計劃是事實。房屋評估的價格包括了土地，房屋與土地是不可分的；根據滬府辦(2012)第75號文，如果土發中心參與舊改，30%資金足額到位，另70%可由銀行組團貸款予以保證，被上訴人提交的證據證明本次征收決定符合上述規定，且銀行存款是專款專用，實時監控，不可能隨意動用；被上訴人召開了聽證會，并根據居民意見對方案進行了十項修改，充分保障了被征收人的權益；《社會穩定風險評估報告》于2013年8月作出，已提交法庭供法院審查；上訴人所謂的先征收后補償系具體征收階段的事宜，無論上訴人所述是否屬實，并不屬于本案的審查范圍；本次征收符合公共利益的需要；本次征收的意見征詢和簽約率真實有效，體現了廣大民眾的意見。因此，被上訴人所作被訴征收決定認定事實清楚，程序合法，適用法律正確，請求駁回上訴，維持原判。
經審理查明，原審判決認定的事實清楚，本院依法予以確認。
本院認為，被上訴人虹口區政府依法具有作出被訴房屋征收決定的職權。被上訴人根據《征收條例》、《征收細則》的規定，通過發布國民經濟和社會發展計劃等報告將91街坊列入舊區改造范圍，會同市建設交通委、市發展改革委、市財政局、市規劃國土資源局、市住房保障房屋管理局和虹口區舊改指揮部等部門確定征收的四至范圍，征詢地塊內居民對舊城區改建的意愿并公示結果。在居民的改建意愿達到法定比例的情況下，被上訴人組織制定并公開征詢《虹口區91街坊房屋征收與補償方案(征求意見稿)》的意見，召開房屋征收補償方案聽證會及居民座談會，制作并通過《社會穩定風險評估報告》，經虹口區政府常務會議審查并通過征收決定及補償方案后，于2013年9月3日作出被訴房屋征收決定并公告，程序合法，適用法律法規正確。
上訴人關于征收地塊是否納入虹口區國民經濟和社會發展年度計劃、征收決定是否符合社會公共利益、用于貨幣補償的資金在被上訴人作出征收決定時是否已經足額到位、專戶存儲、專款專用等異議，原審法院對此已詳細闡述，本院予以認可，不再贅述。關于上訴人的其他異議，本院認為，國內房屋市場價格包括了土地使用權以及地上建筑物的價值，故被征收房屋的價格評估已包含相應的土地使用權；被上訴人召開聽證會、座談會，聽取了廣大居民代表的意見，并對《虹口區91街坊房屋征收與補償方案(征求意見稿)》作了十項修改，充分聽取了被征收人的意見。綜上，上訴人的上訴主張缺乏事實證據和法律依據，本院不予支持。原審判決認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項的規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費人民幣50元，由上訴人嚴欽負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 李金剛
代理審判員 田 華
代理審判員 張曉帆
二○一四年四月十四日
書 記 員 沈 倪
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