（2013）浦行初字第204號
——上海市浦東新區(qū)人民法院(2013-10-28)
（2013）浦行初字第204號
原告尹某某。
法定代理人居某某。
委托代理人何俊明，上海申浩律師事務所律師。
被告上海市公安局浦東分局。
法定代表人陸民。
委托代理人蔡煒。
委托代理人洪燕峰。
原告尹某某訴被告上海市公安局浦東分局(以下簡稱公安浦東分局)不服戶籍行政登記一案，于2013年8月20日向本院提起訴訟，本院于8月21日立案受理并依法組成合議庭，2013年9月23日公開開庭審理了本案。原告尹某某的法定代理人居某某及委托代理人何俊明，被告的委托代理人蔡煒、洪燕峰到庭參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
公安浦東分局于2013年5月21日作出第XXXXXXXXXX號《戶口類審批意見決定書》，該決定書載明：尹某某向濰坊新村派出所申辦的戶口事項，因不符合《上海市人民政府關(guān)于同意本市投靠類戶口遷移若干實施意見的批復》第一條第(四)項規(guī)定，經(jīng)審批未被批準。2013年9月4日被告向本院提交了以下證據(jù)材料和規(guī)范性法律文件：1、棄嬰證明，證明2011年11月27日，瑞昌市公安局賽湖派出所接瑞昌市中房佳園3棟居民居某某報案稱在小區(qū)撿到三月大女嬰，即通知報案人送女嬰到瑞昌市民政局。2、尹志強居民戶口簿、居某某居民戶口簿、房地產(chǎn)權(quán)證、結(jié)婚證，證明尹志強、居某某于2003年12月20日登記結(jié)婚，尹志強戶籍所在地位于本區(qū)嶗山東路XXX弄XXX號XXX室，該房屋產(chǎn)權(quán)登記人為尹志強、居某某。居某某戶籍所在地位于本區(qū)張楊路XXX弄XXX號XXX室。3、尹某某常住人口信息、收養(yǎng)登記證，證明尹志強、居某某于2012年2月8日經(jīng)批準收養(yǎng)江瑞琦，收養(yǎng)后將江瑞琦改名為尹某某。尹某某出生日期確定為2011年8月6日，戶籍登記在江西省瑞昌市社會福利院。4、詢問筆錄，申逸蓉陳述證明居某某與養(yǎng)女自2012年2月起共同生活，2012年2月1日可作為計算雙方共同生活起始日期。5、申報常住戶口申請表，證明2012年4月19日，尹志強、居某某提出申報尹某某戶口入戶本市浦東新區(qū)嶗山東路XXX弄XXX號XXX室。6、被告的編號為第XXXXXXXXXX號戶口類審批意見決定書、本院(2013)浦行初字第49號行政判決書、上海市第一中級人民法院(2013)滬一中行終字第143號行政判決書，證明被告曾在2012年12月14日作出戶口類審批意見決定，不批準原告戶口入戶本市浦東新區(qū)嶗山東路XXX弄XXX號XXX室。原告曾向本院提起行政訴訟，本院于2013年5月10日以該行政決定認定事實錯誤、適用法律不當而撤銷該決定，原告又提起上訴，上海市第一中級人民法院于2013年6月21日作出維持原判，駁回上訴的判決。7、常住戶口審批表、戶口類審批意見決定書，證明被告經(jīng)審查于2013年5月21日作出被訴行政決定，不同意原告戶口入戶本市浦東新區(qū)嶗山東路XXX弄XXX號XXX室，2013年8月8日決定書送達原告。8、《中華人民共和國戶口登記條例》第三條第一款、《上海市常住戶口管理規(guī)定》第五條、《上海市公安局戶口審批程序規(guī)定》第七條、第八條、第十一條、第十三條、第十八條，《上海市人民政府關(guān)于同意本市投靠類戶口遷移的若干實施意見的批復》第一條第(四)項，以證明被告是戶口登記管理機關(guān)，被告經(jīng)授權(quán)可以作出涉案戶口的審批決定，被告作出的行政決定適用的法律正確，程序合法。
原告尹某某訴稱，2012年2月8日，其被依法收養(yǎng)；2012年4月，其憑收養(yǎng)證件向被告所轄濰坊新村派出所申請辦理戶口遷移；2012年5月9日，被告受理其申請；2012年12月14日原告收到?jīng)Q定書，認定原告屬于私自收養(yǎng)。原告提起行政訴訟后該行政決定被法院撤銷。之后，原告在2013年8月8日收到被告所作的戶口類審批意見決定書，認定原告不符合《上海市人民政府關(guān)于同意本市投靠類戶口遷移的若干實施意見的批復》第一條第(四)項規(guī)定，仍然不批準原告的入戶申請。原告認為被告該行政審批決定與第一次的審批行為一樣，同樣屬于認定事實錯誤，適用法律不當，行政程序違法。原告屬于合法收養(yǎng)，入戶的性質(zhì)歸屬于收養(yǎng)類的落戶，是收養(yǎng)程序的繼續(xù)和一部分。被告應當根據(jù)收養(yǎng)法及公安部針對孤兒收養(yǎng)落戶通知等相關(guān)規(guī)定準予原告落戶。涉訟行政決定適用的法律規(guī)定是為解決歷史遺留的戶口問題而制訂的，且原告不屬于投靠類戶口的遷移，所適用規(guī)范性文件的效力又低于收養(yǎng)法及公安部有關(guān)收養(yǎng)棄嬰等落戶問題通知的規(guī)定，所以，被告的行政行為適用法律不當。另外，被告在原具體行政行為被撤銷后又依據(jù)相同事實和理由作出相同的行政決定，程序嚴重違法。因此，原告要求：1、撤銷被告作出第XXXXXXXXXX號《戶口類審批意見決定書》的具體行政行為；2、責令被告依法重新作出準予原告落戶的審批決定。原告在庭審中出示以下證據(jù)：1、收養(yǎng)登記證，證明原告系合法收養(yǎng)的孤兒。2、常住戶口審批表，證明原告戶口審批的申報類別是棄嬰收養(yǎng)。3、戶口類審批意見決定書第XXXXXXXXXX號(原行政決定書，已被撤銷)、戶口類審批意見決定書第XXXXXXXXXX號(被訴行政決定書)，兩次行政決定未批準原告入戶的理由都是合法收養(yǎng)后共同生活未滿5年，證明被告以同一事實和理由作出內(nèi)容基本相同的行政行為，程序違法。4、《中華人民共和國收養(yǎng)法》第八條、第十六條，《中華人民共和國戶口登記條例》第十九條，《上海市常住戶口管理規(guī)定》，《上海市公安局辦理戶口、居民身份證工作規(guī)范》，《公安部關(guān)于國內(nèi)公民收養(yǎng)棄嬰等落戶問題的通知》第三條，《關(guān)于加強孤兒救助工作的意見》第七項、第八項，《國務院辦公廳關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》第一條第(四)項，證明上海市公安局是戶口登記的主管機關(guān)，國內(nèi)公民收養(yǎng)子女落戶和子女投靠父母、父母投靠子女屬于不同的戶口申報事項。國家對收養(yǎng)孤兒及棄嬰落戶有特殊保護，按規(guī)定被告應當準予原告入戶登記。
被告公安浦東分局辯稱，原告戶籍登記在江西省瑞昌市，根據(jù)《上海市人民政府關(guān)于同意本市投靠類戶口遷移的若干實施意見的批復》第一條第(四)項規(guī)定，其隨養(yǎng)父母遷入戶籍須符合共同生活滿五年的要求，目前原告戶口尚不滿足遷入條件。本案是親屬之間的投靠關(guān)系，收養(yǎng)的子女與親生子女性質(zhì)是相同的。原告屬于戶口遷移，需要適用本市公安局的戶口政策，其不適用棄嬰被收養(yǎng)后直接報戶口的政策。本案涉訟行政決定與上一次行政決定認定的事實和適用的法律是不同的，未以同一事實和理由作出相同行政決定。請求法院維持被告作出的具體行政行為。
經(jīng)庭審質(zhì)證，原告對被告提供的證據(jù)提出的異議是：被告不具有作出被訴行政決定的責權(quán)，按規(guī)定公安分局審批后應報市局審批，由市局作出最終決定，本案中被告替代市局直接作出審批意見。被告的審批程序不合法，只有局領導才有決定簽署權(quán)，普通辦事員無權(quán)簽署。審批的流程不規(guī)范，原告是2012年4月提出申請的，原行政決定被法院撤銷后應該延續(xù)上次的審批程序，不應該重新再制作審批表。審批過程中缺少復核程序，而且法院二審判決還未作出，被告已經(jīng)重新作出了新的具體行政行為。被告適用法律錯誤，《上海市公安局戶口審批程序規(guī)定》第七條規(guī)定，在明顯違反法律、法律、規(guī)范性文件時，被告才能直接作出處理決定，但本案所適用的文件達不到規(guī)范性文件層級，不構(gòu)成明顯違反法律、法律、規(guī)范性文件的程度，被告不能直接作出行政決定。被告適用的文件，其制訂目的是為了解決歷史遺留問題，而原告屬于棄嬰收養(yǎng)，不屬于投靠類的入戶，該文件不適用本案。
被告對原告的證據(jù)提出的異議是：原告證據(jù)不能證明被告以同一事實和理由作出相同的行政行為。被告適用的規(guī)范性文件與原告出示的法律、法規(guī)并不抵觸，被告是同意原告落戶上海的，只是需要五年等待期。
經(jīng)庭審調(diào)查及原、被告雙方對證據(jù)的質(zhì)證，本院對事實作如下認定：2012年2月8日，尹志強、居某某收養(yǎng)江瑞琦，并將江瑞琦改名為尹某某。尹某某以江瑞琦的名字將戶籍登記于江西省瑞昌市。收養(yǎng)成立后，原告尹某某與尹志強、居某某在滬共同生活。2012年4月19日，尹志強、居某某提出申報尹某某戶口入戶本市浦東新區(qū)嶗山東路XXX弄XXX號XXX室，被告受理原告的申請后于2012年12月14日作出第XXXXXXXXXX號戶口類審批意見決定書，拒絕原告的申請。原告不服被告的該行政決定而向本院提起行政訴訟，本院于2013年5月10日以(2013)浦行初字第49號行政判決撤銷被告的該行政決定，原告提起上訴，上海市第一中級人民法院于2013年6月21日以(2013)滬一中行終字第143號行政判決維持原判，駁回上訴。2013年5月20日，上海市公安局浦東分局濰坊新村派出所以擬同意原告入戶的意見向被告申報，被告經(jīng)審核后，在2013年5月21日，以原告戶籍登記在江西省瑞昌市，被上海的常住居民的養(yǎng)父母收養(yǎng)后共同生活未滿五年，根據(jù)《上海市人民政府關(guān)于同意本市投靠類戶口遷移的若干實施意見的批復》第一條第(四)項規(guī)定，作出第XXXXXXXXXX號戶口類審批意見決定書，不批準原告入戶本市浦東新區(qū)嶗山東路XXX弄XXX號XXX室，2013年8月8日，該行政決定書送達原告。
本院認為，《中華人民共和國戶口登記條例》第三條第一款、《上海市常住戶口管理規(guī)定》第五條、《上海市公安局戶口審批程序規(guī)定》第七條規(guī)定，由被告作出訴爭的戶口類審批意見決定，職權(quán)依據(jù)充分。滬府[2009]70號《上海市人民政府關(guān)于同意本市投靠類戶口遷移的若干實施意見的批復》第一條第(四)項規(guī)定，本市常住居民收養(yǎng)外省市小孩，經(jīng)審核符合《中華人民共和國收養(yǎng)法》規(guī)定，依法辦理收養(yǎng)證后隨養(yǎng)父(母)在滬共同居住生活滿五年以上且未成年的，可準予在養(yǎng)父(母)戶口所在地落戶。本案原告的戶籍登記在江西省瑞昌市，屬外省市人，其被本市常住居民的養(yǎng)父母收養(yǎng)，并已取得收養(yǎng)證，在隨養(yǎng)父(母)在滬共同居住生活滿五年以上后可準予在養(yǎng)父(母)所在地落戶。但原告是在2012年2月才與其養(yǎng)父(母)共同在滬生活，未滿五年期限。因此被告作出不予批準入戶的決定并無不當。被告受理原告申請之后，應當遵循行政程序并作出審批決定。本案中，原行政決定被一審法院撤銷，經(jīng)二審，行政判決尚未下達時，被告就已重新作出行政行為，另，行政決定書作出于2013年5月21日，送達于2013年8月8日，違反了《上海市公安局戶口審批程序規(guī)定》第十八條第三款應當在決定書作出后十日內(nèi)送達的規(guī)定。因此，被告的行政程序顯然違法。然而，被告行政程序違法的行為未直接影響到原告的實體利益，也未妨礙原告的訴訟權(quán)利，因此，本院對被告該程序違法行為按執(zhí)法過程中瑕疵處理。當然，被告作為政府部門，應當從中吸取教訓，加強執(zhí)法工作人員業(yè)務能力的培訓，盡力避免類似錯誤的再發(fā)生，以增強政府機關(guān)公信力和權(quán)威性。系爭行政決定與上一次的行政決定在認定事實和法律適用是不同的，被告未以相同事實和理由作出內(nèi)容基本相同的行政行為。綜上，原告的訴訟請求本院不予支持，依照《最高人民法院<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第(四)項之規(guī)定，判決如下：
駁回原告尹某某(又名江瑞琦)的全部訴訟請求。
案件受理費人民幣50元，由原告尹某某(又名江瑞琦)負擔。
如不服本判決，可在本判決書送達之日起十五日內(nèi)，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人人數(shù)提出副本，上訴于上海市第一中級人民法院。
審 判 長 呂月榮
代理審判員 郭寒娟
人民陪審員 毛幼青
二〇一三年十月二十八日
書 記 員 杜晶晶
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