（2013）滬一中行終字第343號
——上海市第一中級人民法院(2013-12-27)
（2013）滬一中行終字第343號
上訴人（原審原告）王君。
被上訴人（原審被告）閔行區規土局。
第三人沈玲芳。
上訴人王君因土地行政登記一案，不服上海市某區人民法院（2013）某初字第72號行政判決，向本院提起上訴。本院于2013年11月28日立案后，依法組成合議庭，于2013年12月11日公開開庭審理了本案。上訴人王君及其委托代理人，被上訴人上海市閔行區規劃和土地管理局（以下簡稱：閔行區規土局）的委托代理人，第三人沈玲芳及其委托代理人到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。
經審理查明，2013年3月15日，閔行區規土局收到王君的書面申請，申請書的內容為：“申請人王君原先與母親沈玲芳、父親王福明及妹妹王勤共同居住在某鎮某村43號。該處宅基地的使用權人登記為沈玲芳，申請人婚后生子與父母分戶。1997年申請人申請了某鎮某路728弄（某苑小區）31號宅基地。經批準后，父母出資建造了房屋。后經變更為父母與王勤一戶申請，該處房屋的產權登記人為王勤，同時拆除舊房[某府土（97）82號]方可建房。然而，某村43號宅基地的使用證并未變更，權利人仍為沈玲芳，申請人并未知情。此情況違反了土地管理法中一戶只能擁有一處宅基地的規定，剝奪了申請人應有的公民權力。因申請人與母親沈玲芳早已分戶，故原有的某村43號未曾折除，但某村43號宅基地使用證應予以變更，權利人應由沈玲芳變更為申請人王君。特此申請！”2013年3月19日，閔行區規土局向王君作出某規土信復2013030019號《土地變更登記申請答復意見》（以下簡稱：《答復意見》）。《答復意見》的內容為：“我局收到您要求將某鎮某村43號宅基地（以下簡稱：43號宅基地）變更登記至您名下的申請資料，現結合您所提供的初步資料答復如下：因您要求對43號宅基地進行‘變更登記’，并不屬于我國《土地登記辦法》第七條所規定的單方申請事項，故依據《土地登記辦法》第七條、第九條、第十二條（三）項等相關規定，要求您在收到本答復書后三十日內補充提供下述資料：（一）由43號宅基地的權利人沈玲芳等共同簽署確認的《土地登記申請書》；（二）沈玲芳等全部申請人的身份證明材料及聯系地址和聯系方式；（三）您本人對43號宅基地享有使用權的證明文件；（四）您本人已經依法取得43號宅基地上房屋權屬的證明文件；（五）原土地權利證書原件[滬集宅（某）字第某-某號上海市農村宅基地使用證]。在您補充提供上述資料之前，我局暫不受理您對43號地塊‘變更登記’的申請。如您在收到本答復書后三十日內未能補充提供上述資料，或所提供的資料不完整，我局將視為您已放棄本次申請。”王君收到上述《答復意見》后未補充提供材料。王君于2013年7月訴至原審法院。
王君原審訴稱，其與母親沈玲芳、父親王福明及妹妹王勤共同居住在上海市某區某鎮某村43號，該處宅基地使用證登記的權利人為沈玲芳。王君婚后與父母分戶，并于1997年與兒子申請了31號宅基地，且經批準。后沈玲芳、王福明承諾將43號宅基地的房屋交予王君翻新使用，新申請31號宅基地就由他們出資建造了房屋，并且在王君不知情的情況下，該宅基地的申請人變更為沈玲芳、王福明與王勤一家三口，該處房屋的產權人后登記為王勤。王君認為，沈玲芳作為31號宅基地的造房申請人，同時又是43號宅基地使用證的權利人，此情形顯然違反了土地管理法中關于一戶只能擁有一處宅基地的規定，同時也造成了王君要求翻造43號宅基地上的房屋的申請未能獲批，故向閔行區規土局申請要求將原有的43號宅基地使用證上的權利人變更為王君，但閔行區規土局向王君出具了《答復意見》，對王君的申請不予受理。為此，王君請求法院撤銷上述《答復意見》，將43號宅基地使用證上的權利人變更為王君。
閔行區規土局原審辯稱，其依法享有受理土地變更登記的職責，對王君申請變更登記43號宅基地使用證的權利人的事實認定清楚，對王君的答復內容與答復程序也均符合我國現行規定，依法應予以維持。王君未能補充提供資料是閔行區規土局不能依法受理王君申請對43號宅基地使用證的權利人進行變更登記的直接原因，要求駁回王君的訴訟請求。
沈玲芳原審述稱，43號宅基地上的房屋是沈玲芳與丈夫王福明于1988年共同出資建造的，王君與王勤、E三個女兒都是在上述房屋內結婚的，由于住房緊張，沈玲芳向大隊申請讓女兒分戶出去造房，并爭取到一個女兒的分戶名額。1997年，沈玲芳為王君申請了31號宅基地，并出資打了地基，但王君放棄了當時的造房機會，沈玲芳覺得可惜，就讓王勤建房，于是王勤向村里遞交了建房用地申請，并經批準后在31號宅基地上建造了現在房屋。綜上，31號宅基地上的房屋是王勤建造的，與王君無關，43號宅基地上的房屋是沈玲芳與丈夫建造的，且43號宅基地上的房屋三個女兒都有權利，王君要求沈玲芳把43號宅基地上的房屋拆掉，用于王君建造屬于其個人所有的房屋，并要求把宅基地使用證變更給王君，侵犯了其他兩個女兒的權利，沈玲芳不同意，況且王君夫妻在他處已有兩套住房。綜上，同意閔行區規土局的意見，要求駁回王君的訴訟請求。
原審認為，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第六條規定，依法改變土地所有權、使用權的，因依法轉讓地上建筑物、構筑物等附著物導致土地使用權轉移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行土地所有權、使用權變更登記……；《土地登記辦法》第三條規定，土地登記實行屬地登記原則。申請人應當依照本辦法向土地所在地的縣級以上人民政府國土資源行政主管部門提出土地登記申請……，依據上述規定，閔行區規土局具有就王君的要求對宅基地使用權人進行變更登記的申請進行處理的法定職責。本案閔行區規土局在收到王君的申請后，依法進行了審核，并向王君作出了書面答復意見，告知王君其申請不屬于《土地登記辦法》第七條所規定的單方申請事項，應當根據該辦法的相關規定補充提供資料，并將應當提供的資料一一具體列明，該答復符合《土地登記辦法》第十二條第（三）項的規定，即“申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者在五日內一次告知申請人需要補正的全部內容。”
王君提出其申請變更登記的實質是要求對宅基地使用證上登記的權利人予以更正，根據《土地登記辦法》第七條第（六）項的規定，應當屬于可單方申請的事項，故王君無需根據閔行區規土局的要求補充提供43號宅基地其他所有家庭成員的共同簽署確認的申請書等相關資料。原審認為，王君的上述陳述意見理由不能成立，首先，土地更正登記與土地變更登記是兩個完全不同的概念，更正登記適用于土地登記自始至終都是錯誤的情形，而本案王君申請書的內容顯示其申請的是變更登記而非更正登記；其次，閔行區規土局之所以要求王君補充提供其他所有家庭成員共同簽署確認的申請書等相關資料，是由于43號宅基地上還有沈玲芳等人建造的房屋，且當初建房用地時的申請人包含了王君、沈玲芳及王君的父親、兩個妹妹在內的所有家庭成員，王君申請宅基地使用權人變更必須與其他所有申請人協商取得一致意見，反之，閔行區規土局如僅根據王君的申請就將43號宅基地的使用權人變更登記為王君可能會侵害到沈玲芳等其他家庭成員的利益。綜上，對于王君的訴訟請求，難以支持。
據此，原審法院依照最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規定，判決駁回王君的訴訟請求。判決后，王君不服，上訴于本院。
上訴人王君訴稱，43號宅基地上的房屋建造上訴人也有出資，并非僅由第三人和王福明出資；《農村宅基地管理條例》第十七條規定，經縣級人民政府批準，對下列宅基地可注銷其土地使用權證，并由村民委員會或經濟合作社收回宅基地使用權。其中第（一）項規定，新批宅基地時向村民委員會或村經濟合作社承諾建新拆舊，新建房屋竣工后三個月內不拆舊房的原宅基地。因此上訴人認為，被上訴人完全可以依法先行注銷43號宅基地使用證，另行頒發新證。也正是被上訴人的這種不作為，造成了目前43號宅基地使用證有錯不改的狀況，上訴人也無法申請建房，正當權利無法行使；上訴人認為其申請從措辭上雖然是“變更”兩字，但從內容看是屬于更正登記。故請求二審法院撤銷原判；撤銷被上訴人作出的《答復意見》，將43號宅基地使用證上的權利人更正登記為上訴人。
被上訴人閔行區規土局辯稱，其堅持原審答辯意見。上訴人始終不能明確自己的請求事項，上訴人在行政程序向被上訴人申請時要求變更登記，在法院審理程序中又提出要求更正登記，上訴理由中又認為應當注銷登記；無論上訴人是否對系爭宅基地出資建房，均不能否定第三人對系爭宅基地上建筑物依法享有所有權的事實，上訴人未能提供地上建筑物所有權已發生變更的相應材料前，被上訴人依法不能受理對系爭宅基地使用權進行變更登記的申請；王勤戶在1997年是申請“分戶建房”，并非與本案系爭宅基地上的所有權利人共同申請“易地新建”，王勤戶在申請“分戶建房”時，并未承諾過“新建拆舊”，被上訴人沒有任何依據和理由拆除本案系爭宅基地上建筑物并收回宅基地。上訴人所依據的《農村宅基地管理條例》第十七條并不適用于本案系爭宅基地；上訴人申請對系爭宅基地進行變更登記，被上訴人經審核，依據《土地登記辦法》等規定，向上訴人作出《答復意見》，告知上訴人需補正其材料，符合法律規定，但上訴人始終未補正其材料，被上訴人難以受理其變更登記申請。故請求二審法院維持原判。
第三人沈玲芳述稱，其堅持原審述稱意見。同意被上訴人意見。原審判決認定事實清楚，適用法律正確，請求二審法院維持原判。
二審開庭審理中，被上訴人仍以其向原審法院提交的職權、事實、法律及程序方面的證據和依據證明其作出被訴《答復意見》行政行為合法。本院對被訴《答復意見》行政行為進行了全面審查，并在審理中充分聽取了各方當事人的舉、質證意見。經審理查明，原審法院查明的事實基本無誤，但本案系爭宅基地上房屋究竟由誰出資建造，并非對被訴《答復意見》行政行為合法性審查的要件事實，原審法院予以查明，有所不當，本院予以指正。
本院認為，被上訴人依法具有作出被訴《答復意見》行政行為的職權。根據《土地登記辦法》第五章（變更登記）第三十八條的規定，本辦法所稱變更登記，是指因土地權利人發生改變，或者因土地權利人姓名或者名稱、地址和土地用途等內容發生變更而進行的登記。第七章（其他登記）第五十九條規定，土地權利人認為土地登記簿記載的事項錯誤的，可以持原土地權利證書和證明登記錯誤的相關材料，申請更正登記。《土地登記辦法》第二章（一般規定）第七條規定，土地登記應當由當事人共同申請，但有下列情形之一的，可以單方申請。第九條規定，申請人申請土地登記，應當根據不同的登記事項提交下列材料。根據上述規定，變更登記與更正登記系完全不同的土地登記事項，分別規定在第五章（變更登記）和第七章（其他登記）中，其法律概念、申請形式、登記的程序、所需提交的材料、審查的要件等均不相同。從上訴人申請書載明的內容看，上訴人也并非是由于土地登記簿記載的事項錯誤要求予以更正，而是認為系爭宅基地的使用權人應予變更為上訴人，故提出系爭宅基地使用權人變更登記的申請。上訴人認為本案其向被上訴人的土地登記申請名為變更登記實為更正登記，缺乏依據。
《土地登記辦法》第十二條第（三）項規定，申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者在五日內一次告知申請人需要補正的全部內容。由于上訴人提出的變更登記申請不屬于《土地登記辦法》第七條所規定的單方申請事項，被上訴人依據《土地登記辦法》第七條、第九條、第十二條第（三）項等相關規定作出《答復意見》，要求上訴人在規定期限內補充提供材料，在上訴人補充提供上述材料之前，暫不受理上訴人的變更登記申請，并告知上訴人如在規定期限內未能補充提供材料或提供的材料不完整，被上訴人將視為上訴人已放棄本次申請，被上訴人作出《答復意見》的主要證據充分，適用法律正確，執法程序并無不當。至于審理中各方當事人提及的系爭宅基地上房屋由誰出資建造、第三人及王勤系“分戶建房”還是“易地新建”、是否違反“一戶一處宅基地”的規定，有關機關應否注銷系爭宅基地的土地使用權證、目前何人應是系爭宅基地的土地使用權人、系爭宅基地上的房屋權利歸屬爭議問題與本案并非同一法律關系，不屬本案被訴《答復意見》行政行為合法性審查范圍，相關當事人可通過友好協商或依法另行救濟。
綜上所述，原審判決駁回上訴人的訴訟請求并無不當，本院應予維持。上訴人的上訴請求，缺乏事實根據和法律依據，本院不予支持。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
上訴案件受理費人民幣50元，由上訴人王君負擔（已付）。
本判決為終審判決。
審 判 長 李 欣
審 判 員 李思國
代理審判員 王琳娜
二○一三年十二月二十七日
書 記 員 余 鳳
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