（2013）滬二中行終字第565號
——上海市第二中級人民法院(2014-1-6)
（2013）滬二中行終字第565號
上訴人(原審被告)上海市黃浦區民政局。
法定代表人李峻。
委托代理人陳飛。
委托代理人金纓，上海市金源方程律師事務所律師。
被上訴人(原審原告)蔣桂珍。
委托代理人李小林，上海市廣庭律師事務所律師。
原審第三人上海諾申投資管理有限公司。
法定代表人謝利奎。
委托代理人金青。
上訴人上海市黃浦區民政局(以下簡稱黃浦民政局)因養老機構設置批準決定一案，不服上海市黃浦區人民法院(2013)黃浦行初字第144號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人黃浦民政局的委托代理人陳飛、金纓律師，被上訴人蔣桂珍的委托代理人李小林律師，原審第三人上海諾申投資管理有限公司(以下簡稱諾申公司)的委托代理人金青到庭參加訴訟，本案現已審理終結。
原審法院查明，本市黃浦區復興東及XXX弄系XXX小區(XXX弄為進出住宅樓門牌號)，由3幢29層聯體大樓組成，其中1－5層系商業裙房，六層系設備層(部分面積為游泳池和會所)。蔣桂珍系該小區XXX弄X號XXX室業主。2012年10月23日，諾申公司向黃浦民政局提出申請，擬在新地苑六層設置名為“上海樂居老人公寓”的養老機構，并提交了可行性研究報告及租賃協議、資金證明、房屋土地測繪技術報告書等材料。黃浦民政局收到諾申公司的申請后經審查，于2012年10月31日核發(黃)字2012第001號《上海市養老機構設置批準書》，核準諾申公司在本市黃浦區復興東六層設置“上海樂居老人公寓”，占地面積4312.07平方米，建筑面積2638.79平方米，床位105只，設置期限自2012年10月31日至2013年10月31日。蔣桂珍認為被訴具體行政行為侵犯其合法權益，訴至原審法院，請求撤銷黃浦民政局所作(黃)字2012第001號《上海市養老機構設置批準書》的具體行政行為。
原審法院認為，根據《上海市養老機構管理辦法》的規定，黃浦民政局依法負有管理本轄區內養老機構、負責養老機構設置審批的行政職責。根據相關法律規定，建筑物的使用應當符合建設工程規劃許可證或者房地產權證書載明的用途，不得擅自改變。本案中，諾申公司申請設置養老機構的場所位于新地苑六層，該樓層經規劃審批為小區設備層，現諾申公司在該樓層申請設置養老機構系改變原有規劃核定的房屋使用性質，且未得到相關規劃、房管行政管理部門的批準，黃浦民政局據此作出被訴具體行政行為與法相悖，依法予以撤銷。遂判決：撤銷黃浦民政局于2012年10月31日作出核發(黃)字2012第001號《上海市養老機構設置批準書》的具體行政行為。判決后，黃浦民政局不服，向本院提起上訴。
上訴人黃浦民政局上訴稱：被上訴人蔣桂珍居住的復興東與原審第三人諾申公司申請設置養老機構的復興東六層，分屬不同的門牌，各有獨立的進出通道，蔣桂珍與被訴養老機構設置批準行為之間不具有利害關系，且該批準行為并非設置養老機構終局性文件，對蔣桂珍不產生權利義務的影響，故蔣桂珍不具備原告訴訟主體資格。上訴人所作批準行為是依據《上海市養老機構管理辦法》、《黃浦區養老機構管理辦法》的規定進行了實體審查。諾申公司按照規定提交了相應的申報材料，上訴人經審查認定諾申公司的申請符合上述法律規范的規定。上訴人所作被訴養老機構設置批準行為事實清楚、程序合法、適用法律正確。原審判決所依據的《房屋土地測繪技術報告書》并非法律規范要求上訴人必須審查的文件，且該技術報告加蓋了物業管理公司的印章，諾申公司申請設置養老機構的面積和部位與其提供的房屋資料吻合，諾申公司的選址符合籌建養老機構的條件。原審判決認定事實不清，適用法律錯誤，請求二審法院撤銷原審判決。
被上訴人蔣桂珍辯稱：系爭的大樓是連體建筑，一至六層是裙樓，其中六層為設備層，七層以上是住宅，被上訴人是住宅居民。原審第三人在設備層開辦養老機構，將擠占居民通道、電梯、戶外活動場所等空間，侵犯居民的合法權益，且在設備層動工，將對建筑整體安全造成不利影響，故上訴人所作養老機構設置批準行為與被上訴人具有利害關系，被上訴人有原告訴訟資格。原審第三人擬開辦的養老場所沒有無障礙設施、電梯和獨立出入口，也沒有室外活動場所，上訴人所作批準行為違反《上海市養老機構管理辦法》的規定，應予撤銷。原審判決正確，請求二審法院駁回上訴，維持原判。
原審第三人諾申公司述稱：同意上訴人的意見。原審第三人向上訴人申請批準設置養老機構，符合法律法規的規定，且該養老機構場所與居民住宅各有不同的出入口，不會對被上訴人等居民產生影響。請求二審法院依法判決。
本院經審理查明，原審認定事實由上訴人、被上訴人提供的(黃)字2012第001號《上海市養老機構設置批準書》、滬房地南字(2000)第009792號上海市房地產權證、黃房管信[2012]01727號來信書面答復、六層(設備層)平面圖、六層簡體梁配筋圖及連梁、暗柱布置圖，申請書、企業法人營業執照及稅務登記證、上海樂居老年公寓可行性報告和章程、租房協議、滬房地市字(2000)第002295號上海市房地產權證、房屋土地測繪技術報告書、資金證明、總體建筑設計方案圖紙、上海市社會福利機構設置申請表、上海市黃浦區民辦非企業單位名稱核準通知書等證據證明，本院予以確認。
本院認為：根據《上海市養老機構管理辦法》第六條、第十條的規定，上訴人黃浦民政局具有作出本案系爭養老機構設置審批決定的職權。本案爭議焦點在于上訴人向原審第三人諾申公司核發(黃)字2012第001號《上海市養老機構設置批準書》的行為是否符合法律規定。原審第三人設置養老機構，應符合相關法律法規的規定，而不僅限于《上海市養老機構管理辦法》、《黃浦區養老機構管理辦法》的規定。《物業管理條例》第五十條規定：“物業管理區域內按照規劃建設的公共建筑和共用設施，不得改變用途。業主依法確需改變公共建筑和共用設施用途的，應當在依法辦理有關手續后告知物業服務企業；物業服務企業確需改變公共建筑和共用設施用途的，應當提請業主大會討論決定同意后，由業主依法辦理有關手續。”《上海市住宅物業管理規定》第五十條規定，業主、使用人應當遵守國家和本市的規定以及臨時管理規約、管理規約，按照房屋安全使用規定使用物業；禁止損壞或者擅自占用、移裝共用設施設備。第五十二條規定，業主、使用人應當按照規劃行政管理部門批準或者房地產權證書載明的用途使用物業，不得擅自改變物業使用性質。本案中，原審第三人擬開辦養老機構的所在地本市復興東六層，系大樓設備層，屬于公用設施，明顯不具備設置養老機構的條件。且原審第三人在該處設置養老機構，屬于改變物業使用性質，亦未取得規劃或房屋管理部門的批準。上訴人在審批原審第三人設置養老機構的申請時，未嚴格審查養老機構的設置地點是否符合設置條件和物業使用性質，依法應予撤銷。
關于上訴人認為被上訴人蔣桂珍不具有原告訴訟主體資格的問題，本院認為，復興東及701弄均屬新地苑小區，由三幢29層聯體大樓組成，其中一至五層為商業裙房，六層為設備層，蔣桂珍系該小區復興東業主。現原審第三人向上訴人申請將大樓六層設置為養老機構，上訴人所作養老機構設置批準行為與包括被上訴人在內的住宅居民具有利害關系，被上訴人向原審法院起訴具有原告訴訟主體資格。關于上訴人認為養老機構設置批準行為系過程性行政行為，未對被上訴人合法權益產生影響的問題，本院認為，被訴養老機構設置批準行政行為一經作出，即具有法律效力，對相關當事人產生權利義務影響。被上訴人認為該行政行為侵害其合法權益，遂提起行政訴訟，并無不當。原審法院受理后，依法對被訴行政行為進行合法性審查，亦無不妥。綜上，上訴人的上訴請求及理由缺乏事實證據和法律依據，本院不予支持。原審判決正確。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項的規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
上訴案件受理費人民幣50元，由上訴人上海市黃浦區民政局負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 姚倩蕓
代理審判員 崔勝東
代理審判員 沈亦平
二○一四年一月六日
書 記 員 韓 瑱
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