《公正與效率的法理研究》
二、公正與效率的保障機制
14．司法公正與司法效率的保障機制研究
曾憲義*
公正與效率是市場經濟條件下法律體系的兩大價值目標，同時也是我國司法制度所應追求的兩大價值目標。在新世紀到來之際，最高人民法院肖揚院長明確提出：“人民法院在21世紀的主題就是公正與效率。要把確保司法公正、提高司法效率作為新世紀人民法院工作的出發點和落腳點，作為司法工作的靈魂和生命”。
司法公正與司法效率是相伴相隨的、兩位一體的概念，司法公正本身就含有對司法效率的要求，沒有司法效率，就談不上司法公正；司法不公正，司法效率也無從說起。我們的司法改革，應當緊緊抓住司法公正和司法效率這兩個核心環節，找出兩者的結合點，找出它們賴以實現的各種保障機制。
一、司法觀念的現代化轉變，是司法公正與司法效率的理念保障
司法現代化的第一步，是司法觀念的現代化。目前影響我國司法實現現代化的落后的司法觀念，主要有法律虛無主義的司法觀、政治工具主義的司法觀和程序工具主義的司法觀。
法律虛無主義的根本表現就是不重視法律在司法程序中的支配作用，有法不依，以言廢法，以權壓法，權大于法。在這種司法觀的影響下，憲法所規定的“以事實為根據、以法律為準繩”的司法原則，在相當大的程度上就不能不流于形式。比如說，人民法院受理某些類型的案件，一定要首先取得同級政府的同意，否則不予受理，這就是法律虛無主義的典型表現。法律虛無主義的存在，說明我們的司法機關還缺乏一種法治國家所必需的“法律至上”的觀念，還缺乏一種“獨立審判，只服從法律”的精神。其結果，司法機關必然成為行政機關的附庸。
“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略，必然要求我們摒棄法律虛無主義的司法觀，實行司法法治主義。所謂司法法治主義，就是嚴格依法司法，要求司法機關處理任何案件都必須“一斷于法”，必須依照嚴格的程序和方法解釋法律、適用法律，必須實現司法權的國家統一性。
政治工具主義是一種把司法當作實現一定政治目標的手段或工具的司法觀。它有專政工具論和經濟工具論兩種表現形態。
專政工具論認為司法就是統治階級實行階級專政的工具，是用來維護階級統治和鎮壓敵對階級或敵對分子的“刀把子”。在這種司法觀的影響下，我們的司法機關長期以來存在著一種“治民”心態和行為取向。比如說，長期以來屢禁不止的刑訊逼供問題，司法人員官僚主義的工作作風，司法程序的超職權化模式，刑、民訴訟程序的同構化，以及超期羈押、超期審判等等現象，都與司法的專政工具論有密切關系。
經濟工具論認為司法應當主動為經濟建設服務，司法機關應當主動攬案，“送法下鄉”，擔當起企業、政府法律顧問的角色。這種司法觀就其本質而言仍是司法工具主義的一種反映，它從根本上違背了司法權的自身性質，背離了客觀存在的司法規律，因而也產生了一些副作用。比如說，地方保護主義就與這種司法觀密切有關，地方政府以“司法為經濟建設服務”為名，經常干預司法，也是受了這種司法觀的影響。
無論是專政工具論還是經濟工具論，它們都與我國目前提出的“依法治國”這個大目標相違背，也與我國司法機制的現代化變遷存在矛盾，因而應當摒棄，而代之以人權保障的新型司法觀。
程序工具主義的實際表現是“重實體、輕程序”。這種觀念在我國是根深蒂固的，它認為，實體法是主法，程序法是助法，程序法僅僅是實現實體法的工具和手段。既然程序僅僅是一個工具或手段，那么，這個工具就成為可有可無、可以這樣也可以那樣的任意之物了。正是在這種觀念的影響下，我們的訴訟制度沒有得到應有的尊重，訴訟中違背程序法、規避程序法的現象屢見不鮮。例如，司法實踐中長期存在的“審者不判、判者不審”、“先定后審”這些現象，就是程序工具主義司法觀的一種表現。
程序工具主義的觀念顯然不符合法治現代化的要求。法治現代化要求司法程序首先實現現代化，要求我們改變“重實體、輕程序”的傳統觀念，承認程序法的獨立價值，將實體與程序并重。我們要弘揚司法優越、程序本位或法律的正當程序的觀念，以程序正義來闡釋和論證實體正義。我們不能將法律僅僅看作是規則，而應當把實現規則的過程也看作法律的一個有機組成部分。實現法治不僅在于法律規則的建設，更重要的在于法律規則的實施，即司法的強化與進步。
二、司法獨立的真正落實是司法公正與司法效率的體制保障
司法獨立是司法權及其運行的內在規定性所要求的一種理性自治狀態，它的核心是司法權的行使過程完全自主，而不受外部因素、特別是政治系統的其他部分的干擾。在司法獨立的憲政體制下，司法機制的功能達到了最大化。在現代各國，一般不存在司法是否獨立的問題，而僅僅涉及司法獨立的程度問題。司法獨立的程度又是由司法權的作用范圍來衡量的。
司法獨立具有三層含義：即，司法權的獨立、法院的獨立以及法官的獨立。司法權獨立必然要求法院獨立，法院獨立發展到一定程度必然體現為法官獨立。沒有法院獨立，就不可能有法官獨立；沒有法官獨立，法院獨立就難以確保。這三層含義上的司法獨立，所需要的保障機制既有密切的聯系，也有相對的獨立性。
司法權獨立的保障機制主要表現在司法權的憲政地位上。一方面，司法權應有獨立的地位，另一方面，這種獨立的地位又表現在對立法權和行政權等政治系統中其他權力的足夠制衡的關系之中。人民法院應當成為人民與立法機關及行政機關的中間機構，監督后二者在其權力范圍內從事活動，這就是說人民法院應當享有憲法解釋權和違憲審查權，擔負起憲法裁決人的角色。如果缺少這個職能，司法權的獨立性就是一句空話，法治目標就很難達成。
法院獨立保障機制的建構，不僅要處理好法院與立法機構的關系，更重要的是處理好司法機構與行政機構的關系。在我國現行憲政結構中，司法與行政是地位平等、相互制約的權力主體。由于權力配置的技術性原因，司法實際上依附于行政，這主要表現在兩個方面：一是，司法機構的人財物等有形資源均由各級行政機關支配和管理。二是，司法區劃與行政區劃完全合一。這兩個方面結合在一起，造成了法院受制于行政的現實，法院不能真正獲得獨立地位。為了使法院擺脫行政的束縛，就必須切斷資源提供者對司法機關的控制力與影響力，改“平行管理”模式為“垂直管理”模式，收回各級行政機關對司法機關人財物的決定權和供應權，改由中央統一管理。同時，將法院的行政管理事務分中央和地方兩級進行管理，省、自治區、直轄市的司法行政管理機關行使對基層人民法院和中級人民法院的司法行政管理權，中央級司法行政管理機關行使對各高級人民法院和最高人民法院的司法行政管理權。
為了有效地克服地方保護主義，僅僅實現了法院獨立還不足夠。因為跨區域的當事人之間發生的社會沖突，如果按照原告就被告或者被告就原告的方法確定管轄法院，將案件置于當事人一邊的所在地進行處理，這難免會發生各種偏頗，案件難以保證獲得公道的處理。為補救此一弊端，有必要將這種跨地域的案件交給當事人共同的上一級人民法院行使管轄權，從而相應地調整級別管轄制度。這在現行訴訟法上并無制度性障礙，但問題是，這樣一種制度設置，必然導致最高人民法院受理大量的一審案件，而最高人民法院對一審案件行使管轄權，又必然會影響審級制度的真正落實。為了克服此一缺陷，就有必要在最高人民法院內部設立兩種類型的審判庭，一是初審庭，二是上訴庭。由初審庭受理一審案件，實行巡回審判，上訴庭對此進行復核。這樣一種設想，需要我們在維持單一制的基礎上，適當吸收聯邦制的因素，形成相對的司法聯邦主義。
對法官的獨立，同樣要建立完善的保障機制。這個保障機制主要體現在如下制度的設置和完善之中：1．嚴格的法官錄用制度。法官錄用的方式無非有三：一是立法機關選舉決定，二是公民直接選舉，三是由行政機關任命。在我國，目前宜采用行政機關提名立法機關決定的選任模式。立法應明確規定法官被提名及被錄用的條件，例如，年齡界限、最低學歷、司法考試、一定的法律經歷等。2．法官職務保障制度，具體包括法官無故不得更換制、法官專職制、法官的司法豁免制。法官無故不得更換制，實際上就是法官終生任職制，或者起碼確定一個較高年齡段的離退休制度。這對保證司法的穩定性和法官公正不阿的優秀品格，無疑是最好的措施。3．法官待遇保障制，主要包括法官高薪制和退休保障制。只有對法官實行高薪制，才能養成法官廉潔的司法品質，才能有足夠的底氣抵御外來的影響和干預。4．法官自由心證制度。這是法官獨立的心理保障和內在保障，目的在于減少對法官進行干預的外在借口。
法官獨立還要求廢除法院管理的行政化制度，使法官真正實現相互之間以及上下級之間的獨立，消除法官的身份制和單位制。這就要求將法院的整體職能進行恰當分化，將行使審判權的司法人員和不行使審判權的行政管理人員分離開來。行使審判權的司法人員在法律地位上應當是平等的，而不應當按照行政級別人為地將法官分為三六九等。否則，法官的獨立地位就得不到保證。 ，
廣義上的保障機制還包括對法官、法院和司法權的制約機制。健全完善的司法制約機制，是保障機制得以發揮實效的重要環節。司法制約制度一般包括分權制衡制度、司法公開制度、輿論監督制度、法官懲戒制度以及違法審判責任追究制度等等。
三、訴訟制度的現代化改造，是司法公正與司法效率的程序保障
程序對當事人而言是訴訟權利的保障和展開，對裁判者而言則是其司法行為客觀化和理性化的保證和體現。在確保司法公正的制度體系中，程序公正是一個不可缺少的方面。為了實現程序公正，必須建立以下保障機制：
1．司法的中立性是司法公正的基本保障。司法中立性原則是程序正義的核心內容和支柱性原則。我國古代就有所謂“兩造具備師聽五辭”的訴訟格局安排。法官的中立性需要有三項制度性標準作為保障：第一，任何人不得成為自我案件的判斷者。第二，裁判者與裁判結果之間不存在任何私人的利害關系。第三，在抗辯過程中，法官不得偏袒其中任何一方當事人。如法官不得單獨接觸一方當事人，雙方當事人在訴訟程序中應有同等的辯論機會，任何主張和判斷都必須以事實為根據、以法律為準繩進行嚴格的理由論證，同一條件下不允許出現不同的結果，都是中立原則所要求的。這就要求有一系列制度保證中立原則的貫徹。如，法官的資格認定制度、人身保障制度、回避制度以及公開聽證制度等等，同時還要加強法官的職業道德教育。
2．訴訟程序的公開化，是司法公正的民主機制。公開審判是現代司法民主性的體現，只有實現了公開審判，才能使法院的司法過程與司法結果獲得正當性，才能使人民群眾信任法院判決確實表達了法律的規定。公開審判也是建立科學合理的司法監督機制所必然要求的。司法的公開化包括司法過程的公開化、司法主體的公開化以及司法結果的公開化三方面內容，同時，現代意義上的司法公開不僅要求有形的公開，而且還要求法官的心證公開。司法公開原則應當是貫徹始終的，法院的案卷材料應當方便當事人及其訴訟代理人查閱。
3．訴訟模式的對抗化，是程序公正的結構保障。我國傳統的訴訟模式為職權制，但是職權制模式過分擴大了法院的職權，當事人的訴訟權利未得到充分保障。這不僅影響了訴訟公正，而且還降低了訴訟效率。審判方式改革提出了改變職權制模式實行對抗制審判的要求。在這樣的訴訟模式中，法官需要保持一定程度上的被動性，適當抑制司法能動主義。但法官的被動性不意味著法官的絕對消極性，法官還必須能夠在保證中立性的基礎上，恰當地行使訴訟指揮權和闡明權，確保當事人能夠充分有效地行使訴訟權利，使當事人能夠真切地感受到訴訟程序的公正性。同時，為了提高訴訟效率，訴訟程序還必須實行集中審判原則，將訴訟程序分為訴答、審前和庭審三大階段，明確各個階段的中心任務，敦促當事人在不同的訴訟階段及時行使相應的訴訟權利，否則，若無正當事由，逾期未行使的訴訟權利即失去了再次行使的機會。
4．按照直接審判原則的要求，改造審判委員會制度和請示匯報制度。直接審判原則要求審者和判者具有統一性。但是，作為審判組織之一的審判委員會討論和決定案件恰好就違反了這項基本的程序原則，造成了審者不判、判者不審、審判不公開、庭審流于形式和司法神秘主義等諸多流弊，因而引起了人們對其審判職能正當性與合理性的質疑，引起了人們對司法的不滿。我們不同意取消論的觀點，但認為，對審判委員會制度進行理性改造是一個必然選擇。對審判委員會的改造應當分兩步走。第一步；按專業原則和職業主義的要求，將統一的審判委員會改造成專業性的審判委員會，如分別建立民事審判委員會、商事審判委員會、刑事審判委員會、行政審判委員會等等。第二步，按直接審理主義的要求，要求審判委員會直接審理案件，克服審與判的脫節，從而使之成為類似于大合議庭形式的審判組織。根據國際通例，各級法院院長、庭長都應作為法官，直接開庭審理案件。同時，為了執行《法院組織法》賦予給審判委員會的其他職能，各法院還可以保留現行的審判委員會制度。
請示匯報制度同樣也違背了直接審理原則，也有著與審判委員會制度同樣的缺陷。它有兩種具體表現形式：一是向院、庭長的請示匯報制；二是向上級法院的請示匯報制。向院、庭長的請示匯報制實際上是司法身份制的體現，是行政職能和司法職能相混合的一個產物。這既于法無據，也影響法官獨立辦案的積極性，應予制止。向上級法院的請示匯報制也沒有法律根據，它的消極后果主要是影響了審級制度的貫徹，損害了當事人所享有的正當的審級利益，因而也應取消。
5．審級制度的多元化，是司法公正的層次保障。訴訟案件，的性質和難易程度是不同的，這要求在審級制度上也不能一刀切，而應當實行多元化的審級制度。對于一般的案件，應以實行二審終審制為原則。對于簡單的民事案件，僅需要一審即可終審。對于一些有重大影響、涉及法律基本原則解釋的案件，應當有條件地實行三審終審制。足夠的審級制度，不僅有利于克服地方保護主義，容易使當事人感受到司法程序的公正性，使他們服判息訴，減少訴累，可以充分發揮審級制度的監督作用，減少錯誤的裁判，同時也有利于判例制度的建立，統一全國的司法解釋和法律適用。
6．裁判文書的說理性，是確保司法公正的邏輯保障。裁判文書的改革一直是西方國家尤其是大陸法系國家司法制度改革的重要組成部分。它既是司法獨立的體現，也是司法制約的體現。裁判文書應包括六個方面的內容：即對案件所經程序的敘述、對當事人提交證據和所持論點的概述、對案件事實的陳述、所適用的法律規則、支持判決的理由以及法院的最后判決結論。裁判文書的制作應遵循全面、客觀、說理的原則，裁判文書應當及時作出和下達，同時應當公開，保證當事人的裁判知情權。裁判文書的現代化是司法現代化的應有之義，只有真正實現了現代化改造的裁判文書，才能成為司法公正的保證書。
7．程序的多元化，是確保司法公正的選擇機制。按照不同的案件性質，建立不同的司法程序，也即實現司法程序的多元化。司法程序的多元化，源于社會沖突的多樣化。社會沖突的多樣化首先將司法程序分為刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟三大領域。在這三大領域中，又有不同的程序設置。比如，在民事訴訟中，司法程序首先有訴訟程序和非訟程序的分野。訴訟程序又有普通程序和簡易程序之別，同時也有裁判程序和調解程序之分。但司法實踐表明，這些程序還不能完全適應解決各類民事案件的需要，因而需要加強訴訟程序的多元化建設。比如，建立小標的額程序，實行一審終審。同時，我們應在法院內部建立非訴訟方式解決糾紛的系統工程，強化預防糾紛發生的法律機制。
8．案件管理的流程化，是確保司法公正和司法效率的運行機制。高效率的案件流程管理，要求實行繁簡分流、立審分離、預審和庭審的分離、審監分離、審執分離等等制度；要求充分重視審前準備程序，做好審前程序和庭審程序的交接工作，做到審判組織的隨機確定，強調審判的不間斷進行，盡量達到當庭裁判。
當然，我們在強調程序重要性的同時，也不可從一個極端滑向另一個極端，程序的公正性并不等于程序的繁瑣性，更不能與程序的形式主義、庭審的儀式主義和司法的表面主義劃等號，法院應當在訴訟程序的全部過程，監督當事人及其他訴訟參與者恰當地、善意地、誠信地行使訴訟權利，避免程序浪費和程序被濫用。
四、證據制度的科學建構是司法公正與司法效率的理性保障
我國《憲法》以及三大訴訟法均明文規定，人民法院審理案件，必須以事實為根據，以法律為準繩。這里所謂“以事實為根據”，實際上就是以證據為根據。以證據為根據對案件作出裁判，就是證據裁判主義。證據的收集和利用，構成了司法程序的實質內容。
一個具有科學性和生命力的證據制度，必然是以公正和效率為主要價值目標的證據制度。為達此目的，我國的證據制度應當明確以下事項：
1．確立以保障當事人訴權為中心的證據立法模式。我國長期以來將訴訟法主要看作是一部審判法，證據制度的內容基本上都是從法院如何行使審判權的角度加以規定的，當事人在證據領域中的訴訟權利并不充分。目前進行的審判方式改革，要求我們調整證據制度的規范本位，將當事人及其訴訟代理人的證據權利放在本位的意義上予以規范，確保當事人收集證據、提供證據、對證據進行質證的權利。法院在證據制度體系中僅處在次要的位置。
2．建立系統的證據規則。證據規則是用來調整證據的法律資格以及證明價值的規范，其特點是可操作性強、內容明確肯定、可以鑒別衡量。證據規則既包括證據能力的判斷規則，也包括證明價值的衡量規則；既有收集調查證據的規則，也有舉證、質證和認證規則。在種種的證據規則中，我們尤其要強調傳聞證據規則和非法證據排除規則。建立了傳聞證據規則，就要求證人必須出庭作證，否則，其證詞不能作為認定案件事實的根據。建立了非法證據排除規則，要求公權力機關在收集證據過程中，充分注意按程序辦事，注意保障人權，注意尊重他人的人格和尊嚴。這是文明司法的必然要求。
3．建立和健全當事人及其訴訟代理人調查收集證據的程序。完善審前程序，將以法院調查取證為主要內容的審前程序改為由當事人及其訴訟代理人收集、調查證據的審前程序。調查收集證據的權利及其程序保障應當與舉證責任的主體歸屬相對稱。在法院全面查證的訴訟模式改為當事人舉證責任訴訟模式后，證據制度應當充實和細化當事人收集調查證據的權利和相關程序，這就有必要重塑審前程序的內容。
4．建立證據開示和證據交換制度。建立證據交換制度，使雙方當事人在庭審前便知悉相對方所擁有的各項證據和事實觀點，有針對性地進行訴訟中的攻擊和防御，做到公平的訴訟競爭，防止突襲制勝。
5．摒棄證據隨時提出主義，推行舉證時限制度。目前，我國訴訟制度實行證據隨時提出主義，在這種訴訟原則的調整下；當事人往往將證據的提供時機作為一項主要的訴訟策略來利用；經常出現的情形是，當事人對于他所擁有的證據，往往審前不舉庭審舉、一審不舉二審舉，甚至二審不舉再審舉，這就產生了訴訟遲延、證據突襲、反復開庭等諸多弊端。其結果，這不僅對司法公正的實現有害，尤其他還嚴重地影響了司法效率。舉證時限：制度的確立可以有效地克服此弊。按照舉證時限制度，當事人必須在特定的訴訟階段提供證據，否則，如果沒有正當的理由，遲延提供的證據法院不予采納。這就是所謂的證據失效，即，遲來的證據非證據。
6．恰當地分配舉證責任。舉證責任的分配是證據制度的核心內容，它直接關系到當事人雙方在訴訟中的證明活動以及證明不能時勝敗后果的確定，因而應當通過證據規則明確舉證責任的分配原則以及倒置情形。在特殊情況下，如果確有必要賦予法官決定舉證責任歸屬的自由裁量權，則也應設定正當的程序，確保該項權利的正確行使。
7．正確處理當事人舉證和人民法院查證的關系。舉證責任是當事人的訴訟責任，法院不負擔任何舉證責任。但是，在當事人舉證確有困難的情況下，法院應當根據當事人的申請進行職權查證。法院依職權查證的范圍必須明確規定，法院查證應當根據當事人的申請而啟動，不應依職權主動進行。法院調查收集證據的主體和審理案件的主體應當分離。法院調查收集的證據也應當交由當事人當庭質證。
8．完善質證程序。沒有經過質證的證據不得作為法院認定案件事實的根據。質證程序的建立，不僅是落實公開原則的需要，而且也是將對抗制的因素引入訴訟模式的一個契機。
9．建立法官公開心證制度。據此，審理案件的法官應當在不同的訴訟階段，以適當的方式向當事人公開其對證據問題的心證，做到當庭認證，使當事人有的放矢地從事證明活動。而這是司法獲得當事人理解和信任的一個重要保障。
10．科學理解客觀真實和法律真實的辯證關系。客觀真實是指導我國司法制度和司法程序建構的一個哲學指導思想，也是法院行使審判權所應達到的總體目標。但客觀真實不宜成為法院處理個案的最低限度的證明標準。成為法院認定案件事實的基礎應當是法律真實。客觀真實是訴訟理念，法律真實才是裁判標準，因而法律真實是一個相對性的真實，是一個與證明標準相聯系的概念。強調法律真實，必然強調程序正義，必然強調當事人作為訴訟主體的主導地位，強調三大訴訟證明標準的區別。三大訴訟實行不同的證明標準，是世界各國司法制度的通例，這是由案件不同的性質和不同的訴訟原則所決定的，也是訴訟效率和訴訟經濟價值所必然地要求的。
五、監督體系的完善是保障司法公正與司法效率的配套機制
司法權的良性運作機制，不僅取決于司法獨立的體制性保障，而且還需要伴之以有效的司法監督機制。司法監督的目的是控制司法獨立的任性擴張，防止司法專橫或司法專制主義的出現。司法獨立與司法監督是實現司法公正的兩個同樣重要的保障機制，它們之間的關系猶如車之兩輪、鳥之兩翼，是缺一不可的。
目前我國現行憲政體制下的司法監督機制尚處在發育和構建過程之中，還沒有達到成熟的地步。其中有許多問題還需要進行理論探討和實踐摸索。現實制度及其運作狀況表明，我國目前的司法監督機制有兩大類型：一類是司法權的內在監督機制，另一類是司法權的外在監督機制。司法權的內在監督機制，如審級監督、申訴監督、審判監督、審判組織的多數人監督等等，從本質上說，乃是蘊含在司法權運行過程中的監督機制，是司法權自身邏輯和自身分化的監督，屬于司法權整體概念的組成部分，因而它們無論如何設計也不會威脅司法權的獨立性。嚴格意義上的司法監督指的是司法權的外在監督機制。司法權的外在監督機制有獨立于司法權的權力或權利來源。基于權力的司法監督主要有政黨對司法的監督、權力機關對司法的監督、檢察機關對司法的監督等等，基于權利的司法監督主要指社會輿論和大眾傳媒的監督。以上種種的監督構成了對司法權的監督體系，這種監督體系是否臻于完善、是否運轉靈敏、是否真正發揮實效，是檢驗我國司法機制能否實現司法公正與司法效率的一個重要指標。
1．權力機關的司法監督應當規范化。根據我國憲法規定，人民法院應當對國家權力機關負責并接受它的監督。這是作為我國根本政治制度的人民代表大會制度的一個重要內容。但是，“審議工作報告”這種監督形式的合法性和有效性還值得商榷。因為：第一，它缺乏憲法上的根據。現行《憲法》第128條僅規定人民法院對人民代表大會及其常務委員會負責，并沒有規定“并向它們報告工作”。我們可以將這一規定與《憲法》第92條的規定作一比較。《憲法》第92條規定：“國務院對全國人民代表大會負責并報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作”。憲法上的這兩種規定顯然是有區別的。如果要求人民法院也向人民代表大會匯報工作，豈不將它與行政機關同視?而如果這樣理解，勢必與憲法的：這種差別性規定不相吻合。
第二，這種監督機制的后果形式并不明確，而且也難以明確。如果將匯報工作作為一種監督形式，那么，立法上必定要明確如果所報告的工作沒有獲得通過，將產生什么樣的法律后果。對于這種責任機制，法律上并無規定。如果缺乏責任機制，這種監督形式的有效性就要打上問號。如果要通過立法確立某種責任機制，這種責任機制又如何表現呢?有一種觀點認為，法院院長應當引咎辭職。這一觀點也有欠妥之處。因為我國《憲法》和《法院組織法》都沒有規定法院院長負責制，也沒有規定上級法院對下級法院的領導權，“工作報告”的合法依據本來就不足，要院長在報告未通過的情況下引咎辭職，更加違背了權力與責任相統一的原則。而如果要實行院長負責制，則從根本上違背了司法權的運作規律，也與我們目前強調的法院獨立與法官獨立并重的發展走勢相沖突。
鑒于人民法院向人民代表大會“匯報工作”已成為憲法慣例，目前尚可保留此一做法。但是應當取消人民代表對工作報告的表決程序。因為如果表決的結果未能通過，法律責任無法兌現，這樣對人大的權威和法院的權威乃是兩敗俱傷。如果表決的結果以微弱多數通過，則也影響法院的司法權威。法院的工作可能因此而有所改進，但是如果不將表決的結果外化，此一效果同樣可以達到。所以，我們的意見是，人民法院向人民代表大會匯報工作后，由人民代表研究其中的內容，繼而向人民法院提出相應的決議案或者改進意見，也可以通過立法從宏觀上調整人民法院的工作。這樣的監督機制，一方面可以將立法權保持在司法權運作過程之外，防止立法權和司法權混同起來，另一方面又可以最大限度地發揮權力機關對司法機關的監督作用。
權力機關對司法機關的監督除“匯報工作”這一形式外，還有這樣幾種形式：對司法解釋的合憲性和合法性的審查；對司法官員的選擇、任免、彈劾；聽證會、專題匯報、質詢；檢查評議人民法院的工作；處理人民群眾對人民法院和法官的檢舉、控告和申訴等等。對于這些監督形式，有必要制定專門的《監督法》予以規范。
人民代表大會對司法機關的個案監督權，應當限于督辦或提出建議的層面，而不應成為一個凌駕于司法權之上的對個案的處置權或糾正權。否則就會混淆國家職能的分工，司法獨立就會失去保障。人大代表是人民的代表，而不是個別人的代言人，更不是個案中的代理人，人大代表對個案行使監督權必須通過人民代表大會的常規組織，由該組織按照法定的程序進行。
2．檢察機關的司法監督應當保持理性。我國憲法規定，人民檢察院是國家的法律監督機關，同時又規定人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權。這樣，檢察機關便同時享有了三重職能：一是對刑事案件的偵察權，二是對執法和司法活動的監督權，三是對刑事案件的公訴權。檢察機關同時享有這三種權能，與權力制衡的原則又如何協調呢?值得探討。
我國三大訴訟法都規定，人民檢察院有權對人民法院的審判活動進行法律監督。其具體方式主要是對人民法院的生效裁判提起抗訴，從而引起再審程序的發生。但是這種依職權主動進行監督的方式，在民事訴訟中，存在著理論上的障礙和實際操作上的困難。因為民事訴訟涉及的是私權紛爭，當事人對爭議標的具有處分權，在裁判生效后，如果當事人雙方對此服判息訴，不再對生效裁判持有異議，人民檢察院就沒有必要按照“有錯必糾”原則提起抗訴。當然，如果當事人對生效裁判存有異議而提出再審申請，而這種申請權又沒有獲得人民法院的認可，人民檢察院即可根據當事人的申訴提起抗訴。在這種情況下，人民檢察院的檢察監督權對確保當事人行使訴權，保障司法公正、抑制司法腐敗顯然是有意義的。
*中國人民大學法學院院長、教授、博士生導師
