《WTO與司法審查》



第二章 行政權利救濟在WT0協議中的地位與作用

行政權利救濟在WTO的協議中具有什么樣的地位和作用，為什么WTO如此重視行政權利救濟問題，是本章所要回答的主要問題。

一、WTO協議和規則的國際行政法性質

要弄清WTO與行政權利救濟的關系，必須首先認清WTO協議與規則的性質。WTO協議與規則是一個復雜的規范體系。關于其性質問題，仁者見仁，智者見智。從行政法這個視角來看，WTO協議和規則固然包含眾多的民商法及爭訟法的規范，但從總體上來說，這些協議和規則也具有國際行政法的要素。
首先，從WTO的直接目的來看，WTO是通過達成互惠互利的安排，以求大幅度降低貿易關稅及其他貿易障礙，在國際貿易關系中消除歧視待遇，從而建立一個更富活力與持久的、更趨一體化的多邊貿易體制，逐步加快國際貿易自由化的進程。顯然，這一目標必須通過各成員國的立法、執法和司法行為來實現。
其次，從WTO的職責和各成員的義務看，WTO的基本職責是促使協定及各多邊貿易協議的執行、實施與運作，并促進其目標的實現，并要為多邊貿易協議的執行、實施與運作提供制度框架。根據《建立世界貿易組織協定》第16條第4款的規定，每個成員方具有保證其法律、規章與行政程序符合各協議規定的義務。簡單地說，WTO的基本職責在于為各成員方制定統一的國際貿易規則并保障其實施，而各成員方的義務又在于確保自己與貿易有關的行為符合WTO的要求和規定。而成員方的義務的絕大部分要通過政府的行政行為來履行。
第三，從WTO的一些多邊協議和規則的內容來看，WTO及所含的協議和相關法律文件，旨在“為各成員方處理貿易關系提供共同的制度框架”，協議和規則的內容絕大部分是針對各成員方政府的行政行為的，協議和規則的義務主體主要是或首先是各成員方政府，而這些制度框架在各成員方的實現，則有賴于各成員方的政府行為。
第四，從WTO規則和協議的保障機制看，保障機制所要回答的是誰來保證成員方政府公正執行WTO的協議和規則問題。 WTO的保障機制包括各成員方自身的保障機制和WTO本身的保障機制。就成員方自身的保障機制而言，幾乎所有WTO的協議都有關于行政權利救濟的條款，以規范成員方政府的行政行為，如《關貿總協定》、《補貼與反補貼決定》、《反傾銷協定》等都有關于行政權利救濟的規定。WTO本身的保障機制包括爭端解決機制和貿易政策審議機制。根據《關于爭端解決規則與程序的諒解》的規定，爭端解決機制的目的在于“為爭端尋求積極的解決辦法”，在無法找到相互同意的解決辦法時，解決爭端機制的首要目標，通常是求得撤銷成員方政府那些不符合涵蓋協議規定的有關措施，當馬上撤銷該措施不現實可行時，則應訴諸補償的規定。貿易政策審議機制是監督成員方政府立法和政策制定活動的制度。根據烏拉圭回合《埃斯特角城部長宣言》和作為 WTO協定附件3的《貿易政策審議機制》，WTO可以定期對有關成員方的貿易政策和立法及其對多邊貿易體制的影響進行審議并提出相應建議。可見，WTO的爭端解決機制與貿易政策審議機制幾乎全部是針對成員方政府的有關行為的。
綜上所述，WTO的協議和規則具有明顯的國際行政法的特征，而正是因為這個特征，決定了行政權利救濟與WTO的密切聯系。

二、WTO非常關注行政權利救濟問題

我們說WTO非常關注行政權利救濟問題，可以從以下幾個方面得到印證：
首先，世貿組織的總章程為行政權利救濟制度的建立埋下了伏筆。《建立世界貿易組織的協定》雖然沒有直接要求各成員必須建立行政權利救濟制度，但明確要求各成員必須保證WTO的所有協定和協議在其所管轄的區域內實施，這就為WTO的其他協定和協議規定相應的內容奠定了基礎。
其次，具有基本法性質的《關稅與貿易總協定》(即調整貨物貿易的總協定)、《服務貿易總協定》以及《與貿易有關的知識產權協定》都明確規定了行政權利救濟的內容。《關稅與貿易總協定》第10條第3款第2項規定：“為了能夠特別對有關海關事項的行政行為迅速進行審查和糾正，締約各國應維持或盡快建立司法的、仲裁的或者行政的法庭或程序。法庭和程序應獨立于負責行政實施的機構之外。而它們的決定除規定上訴期間向上級法院或法庭提出上訴之外，應當由這些機構予以執行并作為以后實施的準則。但是，如這些機構的中央主管機關有充分理由認為它們的規定與法律的既定原則有抵觸或者與事實不符，則可以采取步驟使這個問題由另一程序加以審查。”該條款第3項規定：“如果本協議簽訂之日締約國領土內已實施的，事實上能夠對行政行為提供客觀公正的審查，即使這個程序不是全部或者正式地獨立于負責行政實施的機構之外，本款第二項的規定并不要求取消它或替換它實施這種程序。締約國如被請求，應向締約國全體提供有關這種程序的詳盡資料，以便締約國全體決定這種程序是否符合本項規定的要求。”朋匠務貿易總協定》第6條第2款規定：
“(a)每個成員應維持或按照實際可能盡快地建立司法、仲裁或行政法庭或程序，在受影響的服務提供者的請求下，對影響服務貿易的行政決定作出迅速審查，并在請求被證明合理時，該成員應確保這些程序實際上會作出客觀和公正的審議。
(b)(a)項的規定不能解釋為要求一成員建立與其憲法結構或法律制度的性質不一致的法庭或程序。”
《與貿易有關的知識產權協議》第41條第4款規定：“訴訟當事人應有機會要求司法當局對行政終局決定進行審議，并在遵守一成員有關案件重要性的法律中有關司法管轄權規定的前提下，有機會要求至少對司法初審判決的法律方面進行審議，然而，對刑事案件中的無罪判決各成員不應有義務提供審議機會。”該協議第32條規定：“對任何有關撤銷或取消一項專利的決定，應提供機會進行司法審議。對專利權的決定，提交司法審查。”
再次，WTO協議的某些附件或次一級的協議反復強調行政權利救濟問題，并對行政權利救濟的體制、程序和實體判決甚至某些細節做出明確規定。如《反傾銷協議》(即《關于履行1994年關稅與貿易總協定第6條的協議》)第13條規定：“司法審議各成員的國內立法包括有關反傾銷措施的規定，根據本協議第 11條的規定，對最終裁決和復審決定的行政行為可特別要求司法仲裁或者行政法庭或者通過訴訟程序，迅速進行審議，該法庭或訴訟程序應完全獨立于負責做出該裁決或復審決定的當局。”《補貼與反補貼措施協議》第23條規定：“司法審議成員的國內立法中包括有反補貼措施規定的，應維持司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，以便對與仲裁有關的行政行為，盡快實行審議或對第21條意義上的裁定復議進行迅速的審議，此類法庭或程序應獨立于負責有關裁定和復議的調查當局，并向參與該行政程序和直接地或個別地受到該行政行為影響的所有利害有關方提供申請審議的機會。”《海關估價協議》(即《關于履行1994年關稅與貿易總協定第7條的協議》)第11條規定：“1．各成員在確定海關估價方面的立法，應規定進口商或其他交納關稅的人有權起訴，而不受處罰。2．不受處罰的最初起訴可以是向海關系統內的某一部門或某一獨立的機構提起的，但各成員的立法應規定可向司法部門起訴而不受處罰的權利。3．對起訴作出的決定應通知起訴人，并且此項決定的理由應以書面形式提供。同時應通知起訴人有進一步起訴的權利。”《裝船前檢驗協議》第4條規定：“各成員應鼓勵裝運前檢驗機構和出口商共同商議雙方之間的爭議。然而，在按照第2條第21款的規定提出申訴后的兩個工作日內，任何一方都可將爭議提交一個獨立的審議機構。”《政府采購協議》第6條第5款規定：各實體“應制定為聽取和審查采購過程任一階段產生的申訴程序，以保證最大限度地、公正而迅速地解決各供應者和有關實體在本協議發生的爭端。”第7條第3款規定：“每一締約方應對任一其他締約方提出的關于影響本協議實施的任一問題的申訴，應給予同情的考慮并提供充分的磋商機會。”
最后，為了促使各成員建立完善有效的行政權利救濟制度， WTO采取了一系列的制度化措施。一是行政權利救濟機構獨立性的審議機制，即如果其他成員認為某一成員的行政權利救濟機制不具有獨立性或不能客觀、公正地作出裁判，可以提交WTO的有關機構進行評議。二是貿易政策審查機制，即定期對各成員的貿易政策進行審查和評議。三是建立了貿易爭端解決機制，即成立專家組和上訴工作組依照法定程序解決成員政府之間的貿易爭端。四是不受國際法上通用的“窮盡當地救濟原則”的束縛，實際上工作組可以自行決定對貿易爭端案件的管轄。

三、WTO及其成員關注行政權利救濟的原因

在世貿組織的框架中，無論是WTO還是其成員，都非常重視各成員的行政權利救濟制度的建立和完善。
WTO之所以關注行政權利救濟問題，主要是因為以下原因：
首先，行政權利救濟制度是實現國際貿易的自由化和公平競爭的重要保障。WTO的基本宗旨可以概括為“貿易自由”和“公平競爭”。無論是公平競爭還是貿易自由，最大的危險不是某一個貿易商的行為，而是各成員政府的行為。正因為如此， WTO的協議主要以政府的行為作為規范對象。之所以將政府的行為作為規范的重點，一個重要的原因就在于危害國際貿易自由化和公平競爭的主要力量來自于各成員方的政府。而行政權利救濟制度是監督各成員方政府行為的重要措施。
其次，行政權利救濟制度是迫使各成員方政府遵守WTO協議和規則的重要保障。WTO協議規定各成員方必須保證WTO協議在所管轄的區域內得到統一的實施，而要保證各成員方確實遵守WTO的協議和規則，沒有一種強有力的機制是不行的。而行政權利救濟制度就是一種很重要的監督機制。
最后，行政權利救濟制度是降低解決國際貿易政策爭端成本的一種重要機制。為了保障WTO協議和規則的實現，WTO建立了兩個機制：一個是貿易政策的審議機制，一個是爭端的解決機制。事實上，前一個機制是有年限限制的，二年、四年、六年或者更長一些時間，其監督不具有經常性和連續性；而貿易爭端的解決機制雖然具有經常性和連續性，但效率不高。從1995年到2001年年底，據一些專家統計，已經受案215件，事實上結案的只有50件，可見結案率不高，周期也比較長。如果完全依賴這樣一個機制來解決所有的貿易爭端，最終會使WTO疲于奔命。事實上，它不可能解決那么多的國際貿易爭端。因此，必須寄希望于各成員方自己的救濟機制，通過各成員方自己對爭端的解決，來達到保障WTO規則和協議得到普遍實施的目的。
各成員方之所以也關注與WTO有關的行政權利救濟制度，主要是基于以下原因：
一是為了增加國際貿易商的安全感，改善其投資環境。對于一個外商和一個投資者來說，最關注的一個是效益，另一個就是投資的安全。可以說，行政權利救濟制度是保證其投資安全的一個最重要方面。對于外商來說，他不一定害怕一個平等主體對他的權利的侵害，他最擔心、最害怕的是國家和政府對他采取的措施。如果某個政府對他采取了措施影響了他的權利，他不能提起訴訟，沒有一個獨立的裁判機關來作出裁判，這是對他最大的威脅。顯然，一個國家如果注意完善這種救濟制度，就有了良好的投資環境，也就可以給國際貿易商一種安全感。
二是為了確保貿易政策在國內得到統一實施，減少不必要的麻煩。如果一個成員沒有理順國際貿易與國內貿易之間的關系，沒有處理好中央和地方之間的矛盾，或不注意國內貿易政策的統一，就會常常因為地方的局部利益而使整個中央政府卷入一場不應當卷入的糾紛中。可見，為了確保成員的貿易政策在國內得到統一實施，需要建立行政監督機制來減少不必要的摩擦和麻煩。
三是利用行政權利救濟制度可以檢討自身貿易政策中可能出現的缺陷。行政權利救濟制度是一種重要的反饋機制。有了這個機制，當事人可以隨時對政府的國際貿易政策提出異議，政府可以據此調整相關的貿易政策，可以修改有關的法律規范，從而避免自己在國際上處于不利地位。
四是利用行政權利救濟制度，為調整國內產業結構和貿易政策贏得時間。如果成員方自己沒有行政權利救濟機制，或者行政權利救濟機制被認為沒有價值或不可能實現公正裁決，一旦國際貿易商或外商認為政府或其他行政機關的行為侵犯其權利，或認為政府的貿易政策與WTO的協議和規則相沖突，他就可能直接通過本國的政府提請WTO的爭端解決機制加以解決，這樣，政府就會在非常短的時間內被迫調整貿易政策或承擔相應責任。如果該成員建立有完善的爭端解決機制，有一個可以信賴的行政權利救濟制度，當事人就可以在成員方管轄的區域內尋求救濟，這樣，一方面可以減少或避免國際貿易商直接對貿易政策提出挑戰，因而也可以減少或避免形成政府間的貿易戰，另一方面也可以為政府調整貿易政策和產業結構贏得時間。
五是建立良好的行政權利救濟制度，可以在一定程度上維護國家的法制形象。不管勝負如何，一個國家如果動輒被推上 WTO的被告席，總不是一件好事，總會在一定程度上影響自己的形象和信譽。所以，各成員總希望盡可能地把爭議解決在其所管轄的區域內，避免爭議的國際化。
從以上的分析可以看出，在應對人世的問題上，建立完善的行政權利救濟機制、擴大行政訴訟的受案范圍，不僅是必要的，而且是明智的。