一、臺風“圣帕”之基本概況 2007年第9號熱帶風暴“圣帕”①于8月14日凌晨在 西太平洋東部洋面生成，14日上午加強為臺風，15日下 午加強為超強臺風。18日清晨在臺灣東部地區登陸，19 日2時在福建惠安登陸。接著襲擊了廣東、浙江、江西和 湖南等地。8月20日， “圣帕”減弱為熱帶風暴。臺風 “圣帕”屬于超強臺風，給我國造成了嚴重損失。截至8 月22日17時，9號臺風“圣帕”已造成福建、浙江、江 西、湖南、廣東5省811．7萬人受災，因災死亡39人，失 蹤8人，緊急轉移安置176．4萬人；農作物受災面積 507．9萬畝，其中絕收54．6萬畝；倒塌房屋2．3萬間；因 災直接經濟損失67．1億元②。
二、臺風“圣帕”應對過程之評析 在我國應對臺風所引發的災害--主要是洪水與地質災害--的法律規范與應急預案有《中華人民共和國防洪法》(以下簡稱《防洪法》)、《國家自然災害救助應急預案》、《國家防汛抗旱應急預案》、《國家突發地質災害應急預案》以及各個地方政府根據國家法律和應急預案所制定的防臺與抗臺方面的應急預案。如《國家自然災害救助應急預案》第1條第3款規定：“凡在我國發生的水旱災害，臺風、冰雹、雪、沙塵暴等氣象災害，火山、地震災害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，風暴潮、海嘯等海洋災害，森林草原火災和重大生物災害等自然災害及其他突發公共事件達到啟動條件的，適用于本預案”。又如《國家防汛抗旱應急預案》第1條第3款規定：“本預案適用于全國范圍內突發性水旱災害的預防和應急處置。突發性水旱災害包括：江河洪水、漬澇災害、山洪災害(指由降雨引發的山洪、泥石流、滑坡災害)、臺風暴潮災害、干旱災害、供水危機以及由洪水、風暴潮、地震、恐怖活動等引發的水庫垮壩、堤防決口、水閘倒塌供水水質被侵害等次生衍生災害”。臺風“圣帕”于2007年8月14日生成，到8月20日在我國境內減弱為熱帶風暴，先后經過了我國臺灣、福建、廣東、浙江、江西和湖南等省。在“圣帕”移動過程中，從中央到地方政府根據相關的法律和應急預案等進行了預警和監測、應急響應、積極應對以及恢復與重建這樣一個過程。以下我們主要從主體的角度并結合“圣帕”的發展周期來分析我們政府的響應和應對過程。
(一)中央政府及部門
l·交通部發布預警警報①。8月16日，當臺風“圣帕”逼近臺灣海峽時，交通部突發公共事件應急領導小組辦公室發出。極端天氣預警警報”。該“警報”指出，“圣帕”目前正以每小時10公里至15公里的速度向偏西北方向移動，其強度繼續加強，未來將對福建、廣東、浙江乃至廣西、海南等地的沿海地區水路和公路運輸、生產、作業造成影響。交通部要求受“圣帕，，影響的有關地區交通部門、海上搜救中心、海事、救撈系統密切關注其發展動向，按照“早準備，早檢查，早安排，早落實’’的防抗原則，提早做好防抗準備，做到“寧可防而不來，不可來而不防”。要通過海岸電臺把有關“圣帕”臺風的信息不斷地播發出去，讓所有在“圣帕”影響海域航行的船舶盡早回港避風；要讓受“圣帕”影響的港口做好防抗準備；要讓在海上作業的工程船舶、無動力船舶等盡早拋錨避風；對受“圣帕’’影響海域中的客輪、渡船、危險品船及油輪重點防范，應停航的盡早停航。8月16日下午，福建、浙江、廣東海事局負責人通過視頻向交通部應急辦匯報了防抗“圣帕”的具體措施。
2·慰問、詢問災情與做出防抗指示。8月17日，溫家寶總理、回良玉副總理對福建等省防御超強臺風“圣帕’’分別作出重要批示②。8月19日，胡錦濤總書記致電福建省委書記盧某某，詢問臺風“圣帕”登陸后在福建造成的災情。胡錦濤說，我出訪在外，十分關注九號臺風的動向，十分惦記受臺風影響的福建廣大民眾。在聽取了盧某某簡要的工作匯報后，胡錦濤充分肯定了這一段時間福建省委、省政府所做的防災抗災工作，并請盧某某轉達他對福建全省干部民眾、駐閩部隊和武警官兵的親切慰問。胡錦濤指出，未來幾天福建一帶可能還會有強降雨，要繼續保持高度警惕，做好各項應對工作，對發生災情的地方，要迅速組織力量搶險救災，千方百計確保民眾的生命安全，對受災民眾要做好安置工作，切實幫助他們解決遇到的困難①。 8月19日，中共中央政治局委員、國務院副總理回良給浙江省委書記打電話詢問情況，充分肯定浙江防御臺風“圣帕”所做的工作，對下一步的防臺救災工作作出重要指示。回良玉要求，首先要高度重視次生災害的發生，特別是注意水庫的保安問題，因為浙江是一個山區比較多的地方，要防止發生泥石流、滑坡災害；二是要切實做好被轉移群眾的安置，做好有關社會穩定工作；三是轉達中共中央、國務院對在龍卷風中遇難人員的家屬和受傷人員的親切慰問，并切實做好救災工作②。 8月21日，國務院副總理、國家防總總指揮回良玉對湖南省炎陵縣400多人被洪水圍困、洮水水庫施工圍堰出現險情作了重要批示：務必迅速解救被困群眾，高度重視水庫保安和地質災害
的防御工作①。
3．啟動救災應急響應預案②。8月22日16時30分，國家減災委、民政部將針對湖南省的國家四級救災應急響應提升到三級，由民政部黨組成員李某某率領民政部、水利部、農業部、衛生部等部門有關人員組成的國務院工作組趕赴災區，查看災情，慰問災民，指導地方開展抗災救災工作；針對江西災情，國家減災委、民政部緊急啟動國家四級救災應急響應預案，并派出工作組趕赴災區。
(二)地方政府與部門
1．福建省。截至20日18時，臺風“圣帕”已經給福建省造成直接經濟損失19．8億元，9人死亡和11人失蹤。福建省應對“圣帕”的主要措施是：
(1)發布臺風預警③。17日10時許，福建省氣象臺發布了 臺風藍色預警信號。隨著強臺風“圣帕”的步步逼近，福建省氣 象臺于18日11時50分將橙色臺風預警信號升級為紅色④臺風預 警信號。
(2)部署防御工作⑤。福建省委、省政府高度重視防御臺風“圣帕”的工作。16日晚上和17日晚上，福建省防汛抗旱指揮部連續兩天召開緊急電視電話會議，分析通報“圣帕”的發展趨勢及可能對福建省造成的嚴重危害，全面部署防御工作。省委書記盧某某、省長黃某某要求各地各部門要防止麻痹思想，克服僥幸心理，扎實做好防抗超強臺風的各項應急應對工作；密切關注動向，高度重視，按預案要求做好準備。各地要超前部署，超常規部署。按照預案要求，首先做好轉移漁船漁排上的人員，以及轉移危房、低洼地帶、江河水邊、地質災害隱患點、江海堤防保護區內的群眾；各地黨委、政府和防汛部門要深入基層，把握時機、科學組織轉移；市、縣、鄉、村各級干部要始終在崗在位，堅守防災抗災第一線。福建省防汛抗旱指揮部則提出5方面的措施要求④： 第一，實現省、市、縣三級聯動，加大臺風預報密度，及時預報災害性天氣、沿海潮位、江河水位等，適時調度水庫。市、縣氣象部門要分別提前4小時、2小時預報本區域內的災害性天氣。 第二，確保海上防強臺風安全。漁排上的所有人員要在17日晚上6點前全部撤離上岸，確保不漏一人。同時嚴防人員私自回流。 第三，確保陸上防強臺風安全。建設、電力、通信等部門要提前做好高空作業設施的防風安全工作，對高層建筑上的廣告牌，在建工地的塔吊、支架等懸掛物要采取措施，及時加固或拆除。對城區的電力、通訊、供水、供氣、排澇設施要加強檢查，保障正常運轉，必要時采取限電應對；臺風期間要停止舉辦各種學習班，停止暑假學生外出集體活動；交通部門要加強交通管理，必要的時候要實行交通管制，關閉高速公路及危險路段。國土資源部門要加強地質災害的預測預報，及時發布信息，做好防御工作；旅游部門要加強旅游區的防風防災工作，在臺風來臨之前適時關閉旅游景點，及時疏散旅游人員，保證旅客安全；農業、漁業部門要及時組織群眾搶收成熟的農產品，搶護可能受損的農作物；城市社區要提醒社區居民加強自我防護，減少外出，及時轉移陽臺花盆、雜物等，避免墜落傷人。臺風登陸地區要適時宣布進入緊急防汛期，關閉商店、超市、娛樂場所等公共設。施，減少人員外出，關鍵時候，將實行街上行人管制，停止除了搶險救災之外的一切公共活動。對于有可能造成的停電停水，必須先做好飲水儲備。 第四，確保工程安全。認真做好海岸工程的防風工作，經貿、交通、建設等部門對濱海一線所有在建的港口、碼頭、圍墾工程要全部停止施工，組織人員進行必要的加固和搶護；加強江海堤防、水閘和水庫的巡查、搶護和加固。 第五，做好搶險救災的充分準備。各地要加強搶險救災隊伍的組織和物質、器材的準備。各級各有關部門特別是電力、通訊、供水、供氣、排澇設施要及時集結搶修隊伍，一旦出現險情，迅速組織搶修。各地駐軍、武警、邊防、消防部隊要隨時與防汛部門溝通聯系，集結搶險隊伍，一旦出現險情，迅速展開搶險救災。民政、衛生部門要做好轉移人員的生活保障工作，確保轉移人員有住所、有飯吃、有干凈水喝、有病能得到及時救治。
到17日，福建省各項防抗臺風工作正在有序進行，地方各級防汛指揮長均已到位：教育部門加強對學校的安全檢查，停辦各種補習班；交通部門啟動防臺預案，全面啟動值班制度，實現通信網絡暢通、信息網絡暢通、指揮網絡暢通。港口、碼頭、公路做好防臺各項準備。防臺救災設備、器材、物資、人員調集完畢，準備充分。搶險救災物資的運輸保障工作準備完畢。福州電監辦面對超強臺風，嚴陣以待，部署落實各項措施，對福建省電力公司和沿海各大火力發電廠防臺部署進行跟蹤，收集各單位預案啟動情況。福建省電力公司派出工作組趕赴廈門、漳州等地進行檢查指導，并積極做好搶修物資的準備工作。福建全省沿海各大火力發電廠啟動防臺防汛預案，進行專門部署，對廠房設備進行全面的檢查，落實值班搶修人員，備好防臺防汛物資，取消雙休日，全廠值班①；建設廳則在原定預案的基礎上加大工作力度，超常規運作：一是對已排查出來的危房采取措施，特別是動員組織沿海地區人群聚集的校舍、集體宿舍和低洼地段的危房居住人員疏散撤離；二是加強防澇排澇關鍵部位巡查，對排水泵站、排水井和排水管道等設施明確責任，落實到人；三是在下沉式立交、人行過街地道等處做好安全警示、封閉工作，特別是對低洼地帶的地下室、地下商場及時封閉，撤離群眾，避免造成人員傷亡②；福建省假日辦則要求各成員單位在所管轄的景區、景點、
酒店等旅游和下榻場所的危險地段設立警示牌；對各景區、景點、酒店的游客進行疏導和妥善安置，特別對散客、自駕車游客做好防抗臺風的宣傳工作，及時疏散；同時，及時組織存在危險隱患的景區、景點、酒店的工作人員進行疏散撤離工作，確保自身安全①。
(3)發出防御強臺風第l號指令②。福建省防汛抗旱指揮部于18日上午10時發出第1號指令。該指令要求：港內船只要進一步采取加固措施；天然避風港內的船只應立即向港內港汊等安全處轉移；閩江口至崇武一帶沿海，18日18時之前，150馬力以下船只上的所有人員應全部撤離上岸。根據福建省防汛抗旱辦公室統計，截至17日23時30分，福建全省50402艘出海漁船已全部進港避風，其中60馬力以上漁船10，133艘，已經安全轉移海上作業人員29．82萬人。
(4)發出防御強臺風第3號指令⑧。8月18日下午，福建省防汛抗旱指揮部發出3號防御臺風“圣帕”指令，要求各地、各部門加快人員轉移速度，原定18時前應全部轉移的長樂外文武圍墾保護區內的所有人員、莆田南日島海堤、福州瑯岐島海堤、連江百勝海堤、莆田秀嶼赤岐海堤保護區內低洼地帶的人員，以及全省臨海的危房(含簡易工棚、建筑工地)內人員、沿海造船廠等企業及各類建設工地人員均要比原定時間提前轉移。
(5)發送預警短信①。為讓廣大群眾在第一時間了解超強臺風“圣帕，，的動向，配合各地防災抗災，從17日開始，福建省氣象臺先后十余次制作臺風預警公益短信，及時向全省手機和小靈通用戶發送。據不完全統計，截至18日8時，已經發送防超強臺風“圣帕”公益短信1，023．8萬條。
(6)發出嚴防圣帕帶來暴雨洪水泥石流的第4號指令②。由于臺風tt圣帕’’挾強風勁雨登陸福建，福建省防汛指揮部于19日9時40分發出第4號防臺指令，要求全省上下不可掉以輕心，不可思想麻痹，不可松懈，進一步做好防御暴雨洪水工作。指令提出四項要求：一是各地駐鄉進村干部不能撤，地質災害點和易滑坡地帶等危險點的監測人員不能撤，堤壩水庫巡查人員不能撤。二是各地在加強對地質災害點、低洼地帶、河邊、山邊危房等危險區域的監測巡查過程中，對有危險的人員要繼續組織轉移。三是加強水庫的優化調度和巡查，對有險情的水庫和堤防工程組織力量抓緊排除。四是對已轉移的群眾，各地要做好安置工作，沒有經過鑒定的房屋不準回住，以確保群眾人身安全。
(7)采取應急措施，確保所有臺輪安全避風③。受超強臺風“圣帕”的影響，18艘在臺灣海峽作業的漁船和進行小額貿易的臺輪從17日下午開始，陸續涌進福建省漳州市東山港臺輪碼頭避風。這是東山港臺輪碼頭有史以來停靠輪船最多的一次。由于港池較小，平時最多同時停靠3艘船作業。按照慣例，為了防止碰撞，在大風環境中船必須離港，不能停靠碼頭，但周邊又無安全錨地。18艘臺輪難住了港務工作人員。東山縣政府獲悉后，立即召集港務、邊防、海洋與漁業局、臺輪船長、東發公司等進行協商，最后研究出一套應急方案，調集大量的大型泡沫墊把整個碼頭和船體都包起來，18艘船緊緊靠在一起，前后用纜繩加固，每條船增加2個錨錠。港務和邊防派人24小時監護，確保所有臺輪安全避風，并為73名臺輪船員安排了食宿。
(8)做好安置100萬人次左右轉移群眾的物質保障準備。8月21日上午，在福建省人民政府新聞辦公室舉行的新聞發布會上，福建省民政廳新聞發言人、救災救濟處處長溫某某介紹，在防御“圣帕”過程中，福建省充分準備，民政部門做好了100萬人次左右轉移群眾的安置準備。在救災資金預備上，福建全省各級政府用于民政應急資金達到1．2億元，其中省級預備金和可用于救災資金達5，000萬元。在居住方面，福建省各地部署救災帳篷3．5萬頂，可以臨時安置轉移群眾50萬人，各地中小學校舍、公共用房等避難場所也可以臨時安置群眾50萬人。在飲食方面，福建省民政系統與廠家、商家協議保障大米2，500噸，聯系方便面5萬箱、餅干3萬箱，可保證由政府保障的50萬人次受災群眾的三天維持量；與廠家協議供貨礦泉水10萬箱。在被服方面，全省民政系統準備了各類衣物10萬件，救災棉被12萬床。
(9)災后重建①。8月23日，“圣帕”臺風離開福建。福建省各地正加緊災后重建，向災民理賠及發放政府補助工作。福建省是全國首個為農村農房投保的省份，所有的參保費用均由政府出資，不讓農民投入一分錢。2006年省政府出資3，500萬元，為全省663萬戶農村住戶實行住房保險，保險額度達到335億元。“圣帕”臺風共造成福建全省67個縣(市、區)222．72萬人受災，死亡18人，失蹤5人，房屋倒塌7，300間。根據自然災害造成的損失情況，福建省每問民房倒塌的賠償額度為600元，每戶最高賠償額度為5，000元。與此同時，福建省還將對受災群眾給予政府政策性補助。按此標準，每戶倒房農民將根據受災程度的不同，獲得l萬元左右的補助金。另外，福建省農業、林業等部門還將對受災農民的農作物、樹木和漁業養殖等損失進行補助。
其它個各省的應對措施略
摘自：戚建剛 楊小敏《從災難中學習:突發事件應對案例評析》
