行政復(fù)議審查

　　一、行政復(fù)議審查方式

根據(jù)行政復(fù)議立法的指導(dǎo)思想，行政復(fù)議機關(guān)在審查被申請人的具體行政行為時，應(yīng)當(dāng)遵循方便當(dāng)事人和體現(xiàn)行政效率的原則。按照這些原則，行政復(fù)議審查不宜照搬司法機關(guān)辦案的那一套煩瑣程序。因此，行政復(fù)議機關(guān)原則上采取書面審查的辦法。但對于書面審查的辦法要作全面的理解，不能對所有的案件都一概只進行書面審查。《行政復(fù)議法實施條例》第三十三條規(guī)定：“行政復(fù)議機構(gòu)認為必要時，可以實地調(diào)查核實證據(jù)；對重大、復(fù)雜的案件，申請人提出要求或者行政復(fù)議機構(gòu)認為必要時，可以采取聽證的方式審理。”

　　二、行政復(fù)議審查程序

1．向被申請人發(fā)送申請書副本，并限期提出答復(fù)意見。復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)在決定受理復(fù)議案件之日起七日內(nèi)將復(fù)議申請書副本發(fā)送被申請人。被申請人也應(yīng)當(dāng)在收到申請書之日起十日內(nèi)，向復(fù)議機關(guān)提交作出具體行政行為的材料或證據(jù)。

2．審閱材料。從復(fù)議實踐看，必須審閱的材料有四項：

　　一是復(fù)議申請書；

　　二是被申請人作出具體行政行為的書面材料；

　　三是被申請人作出具體行政行為所依據(jù)的事實和證據(jù)以及適用法律、法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件；

　　四是被申請人的答復(fù)意見。

3．通知與具體行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織作為第三人參加復(fù)議。

4．調(diào)查取證。有些案件涉及許多法律關(guān)系，僅從現(xiàn)有的材料憑書面審閱很難了解案件的真實案情，所以在認真審閱的基礎(chǔ)上，對疑難問題進一步調(diào)查研究，搜集證據(jù)，也是正確審理復(fù)議案件的關(guān)鍵一環(huán)。

　　三、行政復(fù)議審查內(nèi)容

復(fù)議機關(guān)依法對具體行政行為是否合法和適當(dāng)進行審查。審查具體行政行為是否合法和適當(dāng)，主要從以下幾個方面著手：

1．權(quán)限審查。這是審查行政機關(guān)主體資格是否合法。審查行政機關(guān)主體資格，看其是否是法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的管理某項行政工作的主管機關(guān)；是否有法律、法規(guī)、規(guī)章賦予相應(yīng)的處理權(quán)和處罰權(quán)；行政職權(quán)源于行政授權(quán)的，看其行政授權(quán)是否符合法律法規(guī)規(guī)定的授權(quán)范圍、程序等；行政職權(quán)源于行政委托的，看其委托行使職權(quán)的法律依據(jù)、委托的內(nèi)容、程序是否合法，是否超越了委托權(quán)限等。如果行政機關(guān)超越了自身職權(quán)范圍作出具體行政行為，就是違法。另外，還要審查行政機關(guān)及其工作人員對于國家授予的權(quán)力是否濫用。

2．事實審查。行政機關(guān)應(yīng)根據(jù)合乎法律規(guī)定的客觀情況而作出具體行政行為，不能憑行政機關(guān)或其工作人員的主觀臆定。與事實審查密切相關(guān)的，就是作出具體行政行為的證據(jù)，這是證明行政案件情況的事實。和其他證據(jù)一樣，行政復(fù)議所掌握的證明材料也必須具備證據(jù)的三大特征，即：必須是客觀存在的事實；必須是與案件有關(guān)聯(lián)的事實；必須是依法提取的材料或事實。也就是我們通常所說的“客觀性”、“相關(guān)性”和“合法性”。

3．法律適用審查。這里的法律是指廣義上的法律，它包括法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律的規(guī)定作出具體行政行為。適用法律是否正確是具體行政行為合法的核心。

4．程序?qū)彶椤７ǘǔ绦蚴侵感姓�機關(guān)作出具體行政行為應(yīng)當(dāng)遵守的由法律規(guī)定的行政程序。行政程序一般應(yīng)遵守下列幾項：

　　(1)登記立案；

　　(2)調(diào)查取證；

　　(3)處理；

　　(4)制作處理決定書；

　　(5)送達。行政機關(guān)違反法定程序的行為也是違法行為，復(fù)議機關(guān)應(yīng)予以糾正。

5．適當(dāng)性審查。具體行政行為既要合法又要合理，這就是行政執(zhí)法的合法性原則和合理性原則。審查具體行政行為的適當(dāng)性，主要是因為從行政自由裁量權(quán)自身的屬性看，存在職權(quán)被濫用的可能。目前，我國的法律法規(guī)對自由裁量權(quán)的內(nèi)容限制較少，行政機關(guān)及其工作人員因各種因素影響，也有不能正確使用自由裁量權(quán)的可能。

　　四、行政復(fù)議審查過程中幾個特殊問題的處理

(一)行政復(fù)議期間具體行政行為的效力問題

按照規(guī)定，復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行。這就是說，公民、法人或者其他組織不服行政機關(guān)作出的具體行政行為，依法申請復(fù)議后，在未經(jīng)復(fù)議機關(guān)撤銷和變更前，要繼續(xù)執(zhí)行這一具體行政行為。但根據(jù)具體行政行為的不同情況，如在有些情況下如果不停止執(zhí)行可能會給行政相對人造成難以彌補的損失，因此有幾種例外情況可以停止具體行政行為的執(zhí)行。

1．被申請人認為需要停止執(zhí)行的。被申請人是具體行政行為的作出者，當(dāng)行政爭議進入到行政復(fù)議程序中時，被申請人認為可以暫時停止該具體行政行為的執(zhí)行，待該行政爭議解決后再執(zhí)行，是完全可以的。被申請人認為需要停止執(zhí)行，可能出于兩種原因：一種是已經(jīng)意識到該具體行政行為違法或不當(dāng)，可能要被復(fù)議機關(guān)撤銷或改變，繼續(xù)執(zhí)行不僅會給申請人造成損失，甚至是無法挽回的損失，而且會造成人力、物力的浪費，一旦被撤銷，還要承擔(dān)行政賠償責(zé)任，所以需要停止執(zhí)行。另一種原因是，對有些具體行政行為暫時停止執(zhí)行并不影響行政機關(guān)行使職權(quán)的連續(xù)性。

2．行政復(fù)議機關(guān)認為需要停止執(zhí)行的。行政復(fù)議機關(guān)作為被申請的具體行政行為的審理機關(guān)，既有權(quán)改變該具體行政行為，又有權(quán)撤銷該具體行政行為。如果認為該具體行政行為停止執(zhí)行并不影響正常的行政管理秩序，為了避免給行政管理相對人造成不必要的損失，行政復(fù)議機關(guān)可以自行決定停止該具體行政行為的執(zhí)行。

3．申請人申請停止執(zhí)行，復(fù)議機關(guān)同意的。申請人在提出復(fù)議申請時或者在復(fù)議案件審理過程中提出停止具體行政行為的執(zhí)行的請求，經(jīng)復(fù)議機關(guān)審查，認為其要求合理，如果不停止執(zhí)行可能會給申請人造成難以彌補的損失的，并且停止執(zhí)行不危害社會公共利益的，可以決定停止執(zhí)行。

4．法律規(guī)定停止執(zhí)行的。不停止執(zhí)行是行政救濟制度中的一項重要原則，只有法律才有權(quán)規(guī)定停止執(zhí)行的事項。

(二)申請人撤回行政復(fù)議申請的問題

申請人申請行政復(fù)議后，在行政復(fù)議機關(guān)作出行政復(fù)議決定前，按照法律規(guī)定的程序，向行政復(fù)議機關(guān)要求撤回自己的行政復(fù)議申請，也是公民、法人或者其他組織行使行政復(fù)議權(quán)的一種方式。撤回行政復(fù)議申請，在實踐中主要有兩種情況：一是申請人主動申請撤回行政復(fù)議申請。即申請人在行政機關(guān)未改變具體行政行為的情況下，主動向行政復(fù)議機關(guān)申請撤回自己的申請。二是申請人被動撤回行政復(fù)議申請。即申請人在行政機關(guān)改變原具體行政行為的情況下，向行政復(fù)議機關(guān)申請撤回自己的申請。

在申請撤回行政復(fù)議申請時，申請人要向行政復(fù)議機關(guān)說明理由，行政復(fù)議機關(guān)則要對申請人的要求和相應(yīng)的理由進行審查，著重審查其是否具備以下幾個條件并根據(jù)具體情況決定準予或者不準予撤回行政復(fù)議申請。

1．提出撤回行政復(fù)議申請必須是申請行政復(fù)議的公民、法人或者其他組織，包括申請人特別授權(quán)的委托代理人。

2．提出撤回行政復(fù)議申請必須完全出于自愿。不得動員申請人撤回行政復(fù)議申請，更不得強迫申請人撤回行政復(fù)議申請。

3．提出撤回行政復(fù)議申請必須符合法律的規(guī)定。申請人行使行政復(fù)議權(quán)，包括撤回行政復(fù)議申請，都不得影響和損害國家、集體和他人的合法權(quán)益，也不得規(guī)避法律、法規(guī)規(guī)定的責(zé)任或義務(wù)。

4．提出撤回行政復(fù)議申請的時間必須是在行政復(fù)議決定作出以前。申請人提出撤回行政復(fù)議申請，經(jīng)過行政復(fù)議機關(guān)審查，認為同時具備上述四個條件的，應(yīng)當(dāng)決定準予撤回申請；認為不具備或者不完全具備上述四個條件的，則不應(yīng)準予撤回申請。另外，《行政復(fù)議法實施條例》第三十八條規(guī)定，申請人撤回行政復(fù)議申請的，不得再以同一事實和理由提出行政復(fù)議申請。但是，申請人能夠證明撤回行政復(fù)議申請違背其真實意思表示的除外。

(三)行政復(fù)議中止和行政復(fù)議終止

1．行政復(fù)議中止。行政復(fù)議中止是指在行政復(fù)議程序進行中，由于存在或發(fā)生了某種特定原因，而使正在進行的復(fù)議程序暫時停止，待停止的原因消除后，再恢復(fù)復(fù)議程序的一種制度。

《行政復(fù)議法實施條例》第四十一條對行政復(fù)議中止作出了具體規(guī)定，即行政復(fù)議期間有下列情形之一，影響行政復(fù)議案件審理的，行政復(fù)議中止：(1)作為申請人的自然人死亡，其近親屬尚未確定是否參加行政復(fù)議的；(2)作為申請人的自然人喪失參加行政復(fù)議的能力，尚未確定法定代理人參加行政復(fù)議的；(3)作為申請人的法人或者其他組織終止，尚未確定權(quán)利義務(wù)承受人的；(4)作為申請人的自然人下落不明或者被宣告失蹤的；(5)申請人、被申請人因不可抗力，不能參加行政復(fù)議的；(6)案件涉及法律適用問題，需要有權(quán)機關(guān)作出解釋或者確認的；(7)案件審理需要以其他案件的審理結(jié)果為依據(jù)，而其他案件尚未審結(jié)的；(8)其他需要中止行政復(fù)議的情形。

行政復(fù)議中止的原因消除后，應(yīng)當(dāng)及時恢復(fù)行政復(fù)議案件的審理。行政復(fù)議機構(gòu)中止、恢復(fù)行政復(fù)議案件的審理，應(yīng)當(dāng)告知有關(guān)當(dāng)事人。

2．行政復(fù)議終止。行政復(fù)議終止是指在行政復(fù)議過程中，由于存在或發(fā)生了某種特定的原因，使復(fù)議程序無法繼續(xù)進行或繼續(xù)復(fù)議已無意義，從而結(jié)束行政復(fù)議的一種制度。

《行政復(fù)議法實施條例》第四十二條規(guī)定，行政復(fù)議期間有下列情形之一的，行政復(fù)議終止：(1)申請人要求撤回行政復(fù)議申請，行政復(fù)議機構(gòu)準予撤回的；(2)作為申請人的自然人死亡，沒有近親屬或者其近親屬放棄行政復(fù)議權(quán)利的；(3)作為申請人的法人或者其他組織終止，其權(quán)利義務(wù)的承受人放棄行政復(fù)議權(quán)利的；(4)申請人與被申請人依照本條例第四十條的規(guī)定，經(jīng)行政復(fù)議機構(gòu)準許達成和解的；(5)申請人對行政拘留或者限制人身自由的行政強制措施不服申請行政復(fù)議后，因申請人同一違法行為涉嫌犯罪，該行政拘留或者限制人身自由的行政強制措施變更為刑事拘留的。

另外，依照《行政復(fù)議法實施條例》第四十一條第一款第(一)項、第(二)項、第(三)項規(guī)定，滿六十日行政復(fù)議中止的原因仍未消除的，行政復(fù)議終止。

(四)關(guān)于對規(guī)范性文件合法性的審查處理問題

1．行政復(fù)議機關(guān)在受理公民、法人或者其他組織依法提出的行政復(fù)議申請后，應(yīng)當(dāng)首先對申請人要求審查的國務(wù)院部門或者地方行政機關(guān)的規(guī)章以外的規(guī)定是否合法進行審查。經(jīng)審查認為不合法的，要區(qū)別以下兩種情況進行處理：一是本機關(guān)有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)依法處理。這里所講的本機關(guān)有權(quán)處理，是指行政復(fù)議機關(guān)可以直接予以撤銷、改變或者責(zé)令改正的情況。二是本機關(guān)無權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機關(guān)處理。這里所講的無權(quán)處理，是指依法應(yīng)當(dāng)由上級行政機關(guān)或者其他行政機關(guān)決定撤銷、改變或者責(zé)令改正的情況。主要適用的對象是由行政復(fù)議機關(guān)的上級行政機關(guān)制定的規(guī)章以外的各類規(guī)定，也包括行政復(fù)議機關(guān)沒有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、指導(dǎo)權(quán)的其他行政機關(guān)制定的規(guī)章以外的各類規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)認為這些規(guī)定不合法的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送制定機關(guān)的直接上一級行政機關(guān)作出處理。對行政復(fù)議機關(guān)報送處理的有關(guān)規(guī)定負有處理職權(quán)的行政機關(guān)，應(yīng)當(dāng)在接到報送材料之日起的六十日內(nèi)依法作出處理，并將處理結(jié)果告知行政復(fù)議機關(guān)。

2．對于行政復(fù)議機關(guān)自己發(fā)現(xiàn)被申請人作出的具體行政行為的依據(jù)不合法的，可以根據(jù)以下不同情況歸結(jié)為三類處理方式：一是被申請人的具體行政行為是依據(jù)行政復(fù)議機關(guān)或者行政復(fù)議機關(guān)的下級行政機關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件作出的。這種情況屬于行政復(fù)議機關(guān)“有權(quán)處理”的情況，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)在發(fā)現(xiàn)不合法情形之日起三十日內(nèi)決定撤銷、改變或責(zé)令改正該規(guī)范性文件。二是被申請人的具體行政行為是依據(jù)行政復(fù)議機關(guān)的上級行政機關(guān)或者行政復(fù)議機關(guān)不享有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、指導(dǎo)權(quán)的其他行政機關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件作出的。這種情況屬于行政復(fù)議機關(guān)“無權(quán)處理”的情況，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)在發(fā)現(xiàn)不合法情形之日起七日內(nèi)報送有權(quán)處理的上級行政機關(guān)依法處理。比如，對于省政府的規(guī)章不合法的，報送國務(wù)院予以撤銷、改變或者責(zé)令改正。三是被申請人的具體行政行為是依據(jù)國家權(quán)力機關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件作出的。這種情況同樣屬于行政復(fù)議機關(guān)“無權(quán)處理”的情況，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)在發(fā)現(xiàn)不合法情形之日起七日內(nèi)轉(zhuǎn)送有處理權(quán)的國家權(quán)力機關(guān)處理。對于后兩種情況，由于涉及的規(guī)范性文件的范圍比較大，審查處理的情況也相應(yīng)更為復(fù)雜，特別是國家權(quán)力機關(guān)的議事制度有其特殊性，不好規(guī)定有權(quán)處理的國家機關(guān)對有關(guān)規(guī)范性文件在多少時間內(nèi)作出處理。因此，行政復(fù)議法沒有明確這些國家機關(guān)處理行政復(fù)議機關(guān)報送處理的規(guī)范性文件的期限。

(五)行政復(fù)議的和解與調(diào)解

1．行政復(fù)議和解。《行政復(fù)議法實施條例》第四十條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請行政復(fù)議，申請人與被申請人在行政復(fù)議決定作出前自愿達成和解的，應(yīng)當(dāng)向行政復(fù)議機構(gòu)提交書面和解協(xié)議；和解內(nèi)容不損害社會公共利益和他人合法權(quán)益的，行政復(fù)議機構(gòu)應(yīng)當(dāng)準許。”

對于和解達成協(xié)議的，行政復(fù)議機構(gòu)可作出準許的決定，終結(jié)案件，或由申請人撤回申請，終止案件。

2．行政復(fù)議調(diào)解。《行政復(fù)議法實施條例》第五十條規(guī)定，有下列情形之一的，行政復(fù)議機關(guān)可以按照自愿、合法的原則進行調(diào)解：(1)公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請行政復(fù)議的；(2)當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。

當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達成協(xié)議的，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)制作行政復(fù)議調(diào)解書。調(diào)解書應(yīng)當(dāng)載明行政復(fù)議請求、事實、理由和調(diào)查結(jié)果，并加蓋行政復(fù)議機關(guān)印章。行政復(fù)議調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字，即具有法律效力。調(diào)解未達成協(xié)議或者調(diào)解書生效前一方反悔的，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時作出行政復(fù)議決定。

摘自：高存山著《新編行政執(zhí)法人員公共法律知識教程》