完善舉報中心的設想

　正如人們以期待而又熱烈的目光注視著它的問世，并以巨大的熱情支持著它一樣，我們在欣喜中，更多的是冷靜地注視著它的成長，并盡最大努力使之健康地發展。

舉報中心可以視為反貪局的胚胎。完善舉報工作，也是為反貪局的誕生創造條件。在舉報中心迅猛發展的過程中，有兩個問題引起了我的極大關注。一是在舉報機構的建設過程中，存在一種“大廉政舉報”思想；二是在舉報中心的運作過程中，出現嚴重的“消化不良”現象。從我國政治體制整體的角度說，舉報制度是一個廣義的概念。接受舉報的主體既可以是國家權力機關，也可以是國家專門的法律監督機關，還可以是行政監督機關；舉報的對象，既可以是違反政紀、黨紀的行為，也可以是違法犯罪行為。順應黨、政機關廉潔的需要，我國的舉報工作首先在國家專門的法律監督機關——人民檢察院系統取得突破性的進展，全國各級檢察機關紛紛成立國家工作人員職務罪案舉報中心，并已取得初步成效。隨之而來的是，監察系統也紛紛建立舉報中心，一些省份的工商局、稅務局等機關也設立了舉報機構。

舉報機構雨后春筍般地出現，人民群眾在欣喜之余，卻又感覺到有點眼花繚亂，遇到具體的舉報問題時，往往不知向哪一家投訴好，有些干脆寫成文字材料，一式多份，天女散花似的散發出去。而地方黨政領導感覺到各舉報機構之間的關系實難協調。一些領導人出于“省人、省錢”的想法，傾向于將檢察、監察兩家的舉報中心合二為一，還有些甚至設想將紀檢、檢察、監察、工商、稅務等有關的業務機構全部集中起來，成立一個大而全的高度統一的廉政舉報機構。而事實上，有的地方在批準檢察機關成立舉報機構時，在機構的名稱上有意識地省略舉報機構的隸屬關系。因此，各舉報系統的歸屬問題，協調問題，是妨礙舉報制度健康發展的一個大問題。

我們認為，盡管這種做法主觀愿望是為了抓好黨政機關的廉政建設，但解決問題的關鍵并非在合并、統一。成立“大一統”的舉報機構，不僅有悖于社會主義的法制原則，不符合憲法原則，不利于法制的健全，而且混淆了黨紀監督、行政監督和法律監督的職權，不利于發揮各自在廉政建設中的作用，在實踐中會使各機關陷入更加尷尬的境地。根據我國憲法規定，檢察院、政府是國家權力機關產生的兩個平行的不同機構。政府機關行使國家行政管理權力，監察權、工商行政管理權均歸屬于行政管理權，紀委是黨的紀律檢查機關，對于違反黨紀的共產黨員，根據所犯錯誤的性質、程度和本人的態度，按照黨章和黨的《準則》的規定進行處理。而檢察機關則行使國家專門的法律監督權，法律監督權是檢察機關特有的權力，既不能由其他部門行使，也不能由檢察機關與其他部門共同行使。顯而易見，他們職責不同，監督對象的性質、范圍不同，處理問題的依據也不同。“合二為一”、“合諸為一”的觀點，將國家的法律監督權和行政、政黨管理權混為一談，模糊了不同國家機構之間、國家機構和政黨之間的不同點，淡化了它們之間的制約關系，不符合法制建設所必需的“合理制衡”趨向，更不利于民主建設的發展。設立舉報中心的根本目的在于，健全人民檢舉制度，加強民主監督，強化國家的制約機制。如果我們在舉報中心歸屬問題上，不清醒地樹立這種觀念，走“合并”、“統一”的路子，就容易導致新的黨政不分，政“法”不分和黨“法”不分，從而否定了舉報制度的民主進步和法律意義。在舉報實踐中，“合并”、“統一”的做法仍然無法克服不同類型的舉報之間的矛盾。領導關系方面，黨組織領導、行政長官、檢察長官在同一舉報機構兼職，無法依法獨立行使各自獨立的職權，使得這一機構將長期地成為一種臨時的工作機構，不可避免走上聯合辦公一聯合辦案的弊端重重的老路。人民檢察機關是保證國家行政機關廉潔的重要法律監督機構，而把人民檢察機關與行政機關的舉報機構“合二為一”，勢必會失去公民的信任，也會失去存在的意義。工作程序方面，“大而全”的舉報機構，究竟適用查處一般違紀案件的辦案程序，還是適用刑事訴訟程序，或者是遵循一種超脫于現行政策和法律的工作程序，將是無法解決的問題。照此而行，工作程序要么無章可循，要么引起混亂、無所適從，對同一事件、案件表面上各部門都有責任，實際誰也沒有負完全的責任。可見，考慮舉報中心的歸屬問題的著眼點，不應放在“省事”、“大而全”上面，而應當放在有利于民主與法制建設的大方向上。

主張各系統的舉報機構的相對獨立，反對互相混淆，越俎代庖的生硬的“統一”，并非意味著我們對各舉報系統之間的聯系、協調和合理配合有所忽視。相反，我們意識到必須采取有效的措施來解決協調問題。解決矛盾的前提，首先應解決各舉報機構的受理舉報范圍問題。各舉報系統，應當根據法律賦予自身的職能，界定接受舉報的圍，并公布于眾，以盡量減少交叉、重復的舉報。各舉報機構的名稱也盡量反映本身的工作特點，而不應采用那些容易引起公眾誤解的稱謂。例如，檢察機關的舉報中心可采用“職務罪案舉報中心”，監察機關的舉報中心可采用“行政違紀舉報中心”。各舉報系統的工作范圍科學界定并得到公眾了解和熟悉，可以大大地減少舉報內容與舉報接受部門不符的情況。

當然，期望做到完全避免舉報“不對口”的現象是不可能的。一方面，我國人口眾多，文化素質各地各人參差不齊，公民了解政策和法律的程度不一致，必然存在部分文盲，“法盲”也就無法消滅；另一方面，某一事件、某一行為對舉報者來說，可能前因后果都了解，也可能只了解其中一部分，舉報人了解的事實中可能是違法部分、違紀部分，也可能是犯罪部分；再者，一些行為的性質，并非一下子就能夠蓋棺定論，舉報人難免發生認識偏差，從而進行不恰當的舉報；還有部分行為，在違紀、違法和犯罪的構成方面，政策法律界限無法嚴格區分，它的性質既有“交叉”的可能，也有相當時間內無法區分的可能。因此，不管我們主觀愿望如何，“不對口”的舉報現象或多或少將長期存在。

唯一正確可行的辦法，就是通過主觀努力，盡可能減少“不對口”舉報，適宜地移送這類舉報，恰當處理和回復此類舉報。要實現這一目標，關鍵在于搞好各舉報系統之間的協調工作。協調工作固然要接受各級黨委的宏觀領導和指導，但更重要的是在這種領導和指導前提下，各部門之間聯合制定有效的具體協調制度，并上升為國家的法律，由各級人大常委會監督執行。各舉報機構應當設立專門小組或指定專人負責協調的聯絡工作，定期召開聯席會議，協調不成的，報人大常委會作出決定，各部門在必須執行決定的同時，可向上級人大常委會直至全國人大常委會提出異議和理由。

“大廉政舉報中心”思想的出現，使我們擔心有可能使剛剛成立的舉報機構走上歧路。舉報機構作為建立整個懲貪系統機制的一步棋子，也可能由于舉報中心這“一著不慎”，導致整個懲貪系統機制“滿盤皆輸”。我們曾設想迅速成立整個懲貪系統機制，以整個懲貪系統機制的法律監督性質，去固定其組成部分——舉報機構的法律監督性質。

關于“消化不良”的問題。正如我們批準深圳市作為廣東省檢察機關開展舉報工作的第一個試點時所預想一樣，舉報中心的建立，使檢察機關迅速擺脫了自1987年初撤銷“經打辦”后所出現的案源嚴重不足的困境。深圳市舉報中心成立僅兩個月，就接受476名群眾舉報經濟犯罪和其他利用職務犯罪線索356件。但是，在同樣的時間，只能查處其中21件。檢察機關的懲貪工作迅速由“找米下鍋”轉變為“消化不良”。到1988年12月，廣東全省各級檢察機關舉報中心共受理群眾舉報7000多件。其中屬于信函舉報的5700多件，在信函舉報中，匿名的2700多件，占47％強。在這2700多件匿名舉報中，屬于貪污、受賄、挪用公款的有1200多件，也占47％強。這里頭，尤其引人注目的是：信函舉報貪污，匿名的占45％強；信函舉報受賄、挪用公款，匿名的均占57％強。有人認為匿名是不負責任之舉，也有人認為匿名是一種斗爭策略。我覺得，這種斗爭策略的背后，毫無疑問存在著一種對舉報中心的功能持懷疑和試探的心態。在受理的7000多件舉報中，檢察機關轉其他部門調查4100多件，占58％強；自己調查1400多件，占20％。已立案偵查213件，占15％，其中萬元以上大案97件，起訴60人，為國家挽回經濟損失計人民幣1600多萬元、港幣近500萬元。這組數字，我認為明顯包含著這樣不同而又相關的兩層意思：一是經過檢察機關卓有成效的努力，舉報中心正在顯示其強盛的生命力。二是檢察機關有能力受理大量的舉報，但還沒有能力去調查大量的舉報；檢察機關正在為舉報工作盡心盡力，但檢察機關的舉報工作并沒有盡如人意。事實上已有一些群眾對個別舉機構的工作效率提出了批評。

當時的一位中央主要領導同志曾對舉報工作作過如是批示：“設立舉報電話是一項很重要的措施，但相應的一系列的工作必須跟上去，不然熱鬧一陣又會冷落下去，成為一種形式。此點務請注意!”舉報中心面臨的狀況，不能不令我們注意。

1988年11月底12月初，在全省檢察長工作會議上，我強調說，既然設立了舉報中心，就一定要非常嚴肅、非常認真地對待，我們要把舉報工作提到人民檢舉制度這個高度來抓，要把它作為傾聽人民呼聲、保障人民行使民主權利的一個有效途徑來看待，把它作為人民監督國家機關和國家工作人員的重要手段來看待，持之以恒，堅持下去。目前，迫切需要解決的問題是必須盡快提高舉報工作的效率，做好舉報材料的分流處理工作。而最關鍵的一條是要抓緊查處工作。并將查處的結果適時和適當地向公眾作信息反饋。千萬防止雷聲大，雨點小。只有查處工作搞好了，揭露了貪污賄賂犯罪分子的罪行，使之得到懲罰，并及時把結果反饋給舉報人，取信于民，讓群眾看到懲貪斗爭的實際成效，這樣才能進一步激發人民群眾同犯罪作斗爭的積極性，不斷推動舉報工作的開展。否則，將會斷送舉報工作。

我這樣說并非危言聳聽。盡管舉報工作剛剛起步，就顯示出強大的生命力，但它畢竟是不成熟的新生事物。現在面臨的迫切問題是，由于查處的工作跟不上，舉報線索大量積壓，對舉報人來說，舉報猶如石沉大海，人民群眾被激發起來的舉報熱情必將受到冷遇，舉報中心也就必然被認為是“換湯不換藥，還是信訪老一套”，失去廣大人民群眾的信賴和支持，出現信任危機。失去群眾基礎，也就失去其生存的社會土壤。所以，應該明白，是否失信于民，是關乎舉報中心存亡的大問題，甚至是直接影響到檢察機關懲治貪污賄賂犯罪工作其他改革措施能否順利有效地進行的問題。因此，舉報工作存在著一個如何迅速取信于民的問題，也就是舉報工作如何進一步推進和深化的問題。它能否解決，除社會各界給予更多的理解、支持和幫助外，關鍵的是取決于我們能否抉擇改革的態勢從整體上去提高懲貪工作的效率，尤其是提高查處工作的效率。

這些，都是來自對客觀現實的反映，是正視現實并決心改變現實的思考。舉報中心的建立，不僅僅在于我們已經走上了一條改革的新路，而且在于我們正在集聚成功的經驗，在于我們越來越清醒地看到了面臨的困難和擺脫困境的出路，并以更強烈的改革意識推進和深化懲貪工作。

我清楚地感覺到，一個我們面臨的刻不容緩的工作就是，必須加快整個懲貪系統機制的細節研究工作和出臺前的準備工作，并盡快成立，付諸實施。

我完全相信，廣東省檢察機關能夠在全國檢察機關率先開創舉報工作的歷史，也將能夠率先譜寫懲貪系統機制的新篇章。

　　摘自：肖揚著《反貪報告:共和國第一個反貪污賄賂工作局誕生的前前后后》