家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體存在的問(wèn)題及法律完善

　　(一)家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體存在的問(wèn)題

　　家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體存在的問(wèn)題有：

　　1．農(nóng)民獨(dú)立個(gè)體地位缺失。按照一般理解，凡屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，都有權(quán)依法承包本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。《民法通則》第27條、《土地管理法》第14條和《農(nóng)村土地承包法》第5條也規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，即只要具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格就可承包本村土地。而《農(nóng)村土地承包法》第15條卻規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶_0”即法律只賦予了“農(nóng)戶”作為土地承包方的主體地位。由于農(nóng)戶是群體概念，“農(nóng)民”個(gè)人的主體地位被“農(nóng)戶”取而代之；導(dǎo)致土地權(quán)利主體重疊，直接造成農(nóng)民獨(dú)立個(gè)體地位的缺失。使因生老病死、婚喪嫁娶等原因引發(fā)的農(nóng)民個(gè)體數(shù)量的變化，無(wú)法反映為農(nóng)民承包土地占有量的變化；造成土地實(shí)際占有量隨時(shí)間推移而產(chǎn)生不公。另外，由于實(shí)踐操作中農(nóng)村的農(nóng)用地是按集體成員人數(shù)分配，征地補(bǔ)償中的安置補(bǔ)助費(fèi)是按需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，土地流轉(zhuǎn)收益分配最終也要落實(shí)到承包戶中的農(nóng)民個(gè)人；導(dǎo)致農(nóng)戶與農(nóng)民之間究竟屬于何種關(guān)系呈現(xiàn)復(fù)雜化，農(nóng)戶的籠統(tǒng)性也造成戶內(nèi)成員間利益紛爭(zhēng)迭起。

　　2．土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得途徑違背法理。事實(shí)上，我國(guó)農(nóng)民一詞帶有嚴(yán)重的身份烙印，農(nóng)民不是因其從事農(nóng)業(yè)而是因其出身而獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。我國(guó)《民法通則》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》均規(guī)定集體成員有權(quán)承包集體土地，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)演化為一種身份權(quán)。我國(guó)農(nóng)村土地第一次承包到戶時(shí)，也是以人為基數(shù)不分男女老少和年齡長(zhǎng)幼進(jìn)行平均分配，這就使得農(nóng)戶中的無(wú)民事行為能力人或限制民事行為能力人(以下簡(jiǎn)稱“不完全民事行為能力人”)在土地初始分配時(shí)也實(shí)際獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但依據(jù)民法基本理論可知，民事權(quán)利能力和民事權(quán)利不同，“民事權(quán)利能力，從權(quán)利本位的角度，其原義為能夠持有權(quán)利的可能性，作為確定民事主體資格的依據(jù)。”(11]而“民事權(quán)利是民事主體憑借這種資格從事具體民事活動(dòng)的結(jié)果。一般而言，只有具有民事權(quán)利能力的人，從事了具體的民事活動(dòng)，才能取得具體的民事權(quán)利。”[12]因《農(nóng)村土地承包法》第22條規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是依合同取得的民事權(quán)利。而農(nóng)戶中的不完全民事行為能力人由于無(wú)行為能力，不但無(wú)法自己簽訂合同，也無(wú)法自己履行合同；[·3]在農(nóng)村土地第一輪承包時(shí)直接賦予不完全民事行為能力人實(shí)際的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與法理不符，而二輪土地承包結(jié)束后以穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為由拒絕向新增農(nóng)村人口分配土地也在法理上難以自圓其說(shuō)。

　　3．農(nóng)村新增人口無(wú)地現(xiàn)象嚴(yán)重。由于“農(nóng)民”個(gè)人的主體地位被“農(nóng)戶”吸收，故只要“農(nóng)戶”的數(shù)量不變，土地就不得隨意收回和調(diào)整；導(dǎo)致“農(nóng)民”個(gè)體數(shù)量的增減變化無(wú)法影響農(nóng)戶承包土地的面積變化，使得新增“農(nóng)民”事實(shí)上成為農(nóng)村中的無(wú)地農(nóng)民。而《農(nóng)村土地承包法》第20條規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)期限幾乎是一代人的生活周期，偏偏第27條還規(guī)定了極為苛刻的土地調(diào)整條件，導(dǎo)致農(nóng)村土地幾乎無(wú)法調(diào)整。第31條第1款雖規(guī)定承包人應(yīng)得的承包收益可依照繼承法的規(guī)定予以繼承，但反推可知，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身不可繼承。如此一來(lái)，第二輪土地承包結(jié)束后的農(nóng)村新增人口無(wú)論男女老少，皆不可能再獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，[“]成為農(nóng)村中的無(wú)地農(nóng)民。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“至2004．年底，全國(guó)無(wú)地農(nóng)民約1．45億左右”o[坫]而國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示2004年農(nóng)村人口為75，075萬(wàn)人，這意味著接近1／5的農(nóng)民由于土地承包經(jīng)營(yíng)期限長(zhǎng)期化、土地承包主體固定化和土地調(diào)整條件苛刻化而面臨長(zhǎng)期無(wú)地耕種的困苦局面；法律關(guān)于農(nóng)民享有土地承包權(quán)的規(guī)定對(duì)農(nóng)村新增人口來(lái)講無(wú)異于一紙空文。

　　(二)家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體制度之重構(gòu)

　　家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體制度重構(gòu)方式如下：

　　1．確立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中農(nóng)民個(gè)體的獨(dú)立主體地位。隨著科技進(jìn)步和機(jī)械化水平提高，單個(gè)農(nóng)民對(duì)成片土地經(jīng)營(yíng)的能力逐漸增強(qiáng)，基本具備了廢除家庭成員互助合作生產(chǎn)模式的條件，農(nóng)戶中的單個(gè)成員完全有能力作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體。而且，《民法通則》第27條、《土地管理法》第14條和《農(nóng)村土地承包法》第5條早已規(guī)定集體成員有權(quán)承包集體所有土地，故筆者認(rèn)為在人身越來(lái)越自由、財(cái)產(chǎn)越來(lái)越獨(dú)立的今天，“以家為本”的傳統(tǒng)農(nóng)村權(quán)利模式與“以人為本”的現(xiàn)代人權(quán)基本理念之間已出現(xiàn)較多沖突；農(nóng)戶不應(yīng)該再成為一個(gè)民事主體，而應(yīng)確立農(nóng)民個(gè)體作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利主體的地位，將土地權(quán)利明確分配到農(nóng)民個(gè)人名下。農(nóng)戶作為戶內(nèi)所有成員的集合體，僅可在簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)合同時(shí)作為土地分配單位而非權(quán)利主體；由每戶出一個(gè)代表攜戶內(nèi)成年家庭成員的授權(quán)書(shū)來(lái)簽訂合同，視為戶內(nèi)所有成年家庭成員已經(jīng)協(xié)商一致，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證按戶發(fā)放、按人確權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)上應(yīng)載明農(nóng)戶中每一成員的姓名、性別、年齡、籍貫、承包地面積和四至，將權(quán)利明確到農(nóng)民個(gè)體身上。如此可使農(nóng)民土地權(quán)利明確化。一旦農(nóng)民生老病死、婚喪嫁娶、進(jìn)城打工、落戶或遷移他處，其土地權(quán)利便可隨之或收回或調(diào)整或流轉(zhuǎn)；以保持農(nóng)民土地占有量的動(dòng)態(tài)平衡。同時(shí)，為避免因土地權(quán)利細(xì)化到個(gè)人而造成土地隨之細(xì)化，可規(guī)定土地以條塊繼承；各權(quán)利人按份共有，不得分割土地，只能分割收益。

　　2．明確成員權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三者的權(quán)利主體。只有明確權(quán)利的保障對(duì)象，才能明確權(quán)利的應(yīng)然歸屬。在農(nóng)民的各種權(quán)利中，成員權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三者截然不同。成員權(quán)屬于身份權(quán)，重在保護(hù)農(nóng)民的基礎(chǔ)權(quán)利和生存權(quán)。故只要具備集體組織成員身份，無(wú)論是否實(shí)際獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，都有權(quán)獲得集體的土地收益以保障其生存。另外從《物權(quán)法》第59條規(guī)定也可看出，成員是集體土地的所有者；故由土地所有權(quán)衍生的土地收益權(quán)自然也應(yīng)歸每個(gè)集體成員所有。農(nóng)戶中的不完全民事行為能力人可以基于自己的成員身份不去實(shí)際承包經(jīng)營(yíng)土地而直接獲得土地收益權(quán)，這也反映了農(nóng)村土地明顯的福利性質(zhì)。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)和民事權(quán)利，重在保護(hù)農(nóng)民的生存權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)；其權(quán)利取得的基本前提是具有成員權(quán)，取得依據(jù)是土地承包經(jīng)營(yíng)合同的簽訂和履行，具有身份屬性；故主體應(yīng)限定為具有完全民事行為能力的成年農(nóng)民。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則單純表現(xiàn)為一種民事權(quán)利，重在保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)。根據(jù)《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》可知，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)至任何有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力人員和單位之手，故土地經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)身份屬性，可以自由流轉(zhuǎn)。故筆者認(rèn)為應(yīng)明確成員權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三者的權(quán)利主體，規(guī)定成員權(quán)由所有集體成員(包括新生子女)享有；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由具有完全民事行為能力的成年農(nóng)民(農(nóng)村中事實(shí)上的勞動(dòng)力)享有；而經(jīng)營(yíng)權(quán)則由中國(guó)公民、法人和其他組織享有。

　　3．完善農(nóng)村土地調(diào)整制度。《農(nóng)村土地承包法》第26條第3款規(guī)定承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，發(fā)包方可以收回其承包地。但事實(shí)上承包方是一個(gè)群體組織，而人員流動(dòng)多以單個(gè)成員為主；故強(qiáng)求承包方全家都遷入設(shè)區(qū)的市后方能收回土地顯得過(guò)于呆板。同時(shí)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口就可以收回土地，而《農(nóng)村土地承包法》第41條卻規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓前提是承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源；同樣都是退出集體土地承包關(guān)系，標(biāo)準(zhǔn)卻不一致，損害了法律的權(quán)威。故筆者認(rèn)為只需承包土地的單個(gè)農(nóng)民遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為城市戶口并有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來(lái)源時(shí)，即可收回該單個(gè)農(nóng)民的承包地。《農(nóng)村土地承包法》第27條規(guī)定調(diào)整承包地須經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，筆者認(rèn)為土地系農(nóng)民集體所有，調(diào)整辦法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2／3以上成員或者2／3以上村民代表的同意即可，無(wú)需國(guó)家公權(quán)力過(guò)多介入。《農(nóng)村土地承包法》第30條規(guī)定婦女結(jié)婚在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。但現(xiàn)實(shí)中婦女多“從夫居”，即使在夫家沒(méi)有獲得承包地，也多因娘家距離較遠(yuǎn)不便回村耕種。故筆者認(rèn)為各村應(yīng)依據(jù)人口變動(dòng)預(yù)測(cè)情況預(yù)留出部分機(jī)動(dòng)地，對(duì)遷入遷出農(nóng)民的土地進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。非機(jī)動(dòng)地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定不變，機(jī)動(dòng)地則專(zhuān)門(mén)針對(duì)婚嫁女子、孤寡老人、新增子女等實(shí)行10—20年的承包期限。[16]

　　摘自：劉云生著《中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)法研究(第4卷)/中國(guó)房地產(chǎn)法律實(shí)務(wù)研究論壇》