單一制政體的“利”與“弊”
(一)單一制政體的制度優(yōu)勢
第一，有利于提高中央政府的財政汲取能力，充分實現(xiàn)國家的“后發(fā)優(yōu)勢”。對于廣大的發(fā)展中國家而言，其面臨“資金短缺”、“科技落后”、“人口增長過快”等諸多困境，在稅制選擇上無法繞開“低水平均衡陷阱”——如果我們將財政實踐視為一個全體納稅人的博弈、交易過程，則可以理性地推定：發(fā)展中國家體現(xiàn)納稅人意志的稅負(fù)水平與政府公共服務(wù)供給水平之間將可能會形成一個“低水平均衡”——故而，發(fā)展中國家簡單套用西方發(fā)達(dá)國家的分權(quán)原理，甚至借鑒美國等發(fā)達(dá)的聯(lián)邦制國家建立聯(lián)邦體制，將可能出現(xiàn)“南橘北枳”的效果。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，為了確保國家獨(dú)立和實現(xiàn)現(xiàn)代化，許多發(fā)展中國家(包括亞、非、拉的社會主義和非社會主義國家)都推行了“政府主導(dǎo)型”的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，希望借此建立同發(fā)達(dá)國家類似的工業(yè)體系。為了配合這一國家發(fā)展戰(zhàn)略的實施、調(diào)整與演進(jìn)，財政權(quán)力的適度集中乃是其必要條件。為此，單一制有利于強(qiáng)化中央政府的財政汲取能力，從而支持國家的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)“后發(fā)優(yōu)勢”。
第二，有利于克服“地方保護(hù)主義”傾向，促進(jìn)全國性統(tǒng)一市場的形成。列寧曾經(jīng)深刻地指出：“在全世界上，資本主義徹底戰(zhàn)勝封建主義的時代，是同民族運(yùn)動聯(lián)系在一起的。這種運(yùn)動的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就是：為了使商品生產(chǎn)獲得完全勝利，資產(chǎn)階級必須奪得國內(nèi)市場，必須使操著同一種語言的人所居住的區(qū)域用國家形式統(tǒng)一起來，同時清除阻礙這種語言發(fā)展和阻礙把這種語言用文字固定下來的一切障礙。”④在傳統(tǒng)的單一制模式下，中央政府對于地方主要政府官員擁有任免、監(jiān)督等權(quán)力，但是即使在實行地方自治的條件下，地方法院也不隸屬于地方自治機(jī)構(gòu)，地方政府(地方公共團(tuán)體)沒有獨(dú)立的司法權(quán)。因此，單一制國家大都能夠有效地克服地方政府對本地工商企業(yè)的特殊保護(hù)，維護(hù)統(tǒng)一、公平、自由的市場秩序，提高社會經(jīng)濟(jì)效率。
第三，有利于消除地區(qū)性利益集團(tuán)的消極影響，維護(hù)國家利益與社會利益。聯(lián)邦制意味著“一國國內(nèi)由憲法保障的聯(lián)邦成員之間自治與共治的平衡”，并“為聯(lián)邦成員參與到中央層級的憲法制定、立法(國民院)、聯(lián)邦法規(guī)的行政執(zhí)行等事項的決定過程提供了可能。”①正因為如此，聯(lián)邦制在保障聯(lián)邦成員合法權(quán)益的同時也為其濫用對于聯(lián)邦事務(wù)的參與權(quán)、否決權(quán)大開了“方便之門”。由此，國家利益、民族利益的實現(xiàn)必然受到地區(qū)性利益集團(tuán)的嚴(yán)重“掣肘”，在公民政治素質(zhì)普遍存在嚴(yán)重欠缺的國家更是如此。相反，在單一制國家，如果中央政府的政治領(lǐng)袖擁有前瞻性的政治眼光，則在一定程度上可以克服聯(lián)邦制下的此種制度弊端，較好地維護(hù)國家的根本利益與長遠(yuǎn)利益。
(二)單一制政體的制度缺失
第一，中央政府在財政分權(quán)上的主導(dǎo)地位可能會在人民之間造成不合理的“區(qū)別對待”，釀成民眾對于國家的“合法性”認(rèn)同危機(jī)。正如馬斯格雷夫所言：“受益歸宿的空間范圍是我們在公共產(chǎn)品討論中已提及的關(guān)鍵特征……適用于公共部門的配置理論以使我們得出這樣的結(jié)論，即必須提供公共服務(wù)，而且應(yīng)該根據(jù)受益區(qū)域居民的偏好分?jǐn)偣卜⻊?wù)成本。而且，如果需要采用政治程序來確保偏好的體現(xiàn)，那就意味著，特定的服務(wù)須由這一地區(qū)的居民投票并由他們支付費(fèi)用。”“每一轄區(qū)應(yīng)當(dāng)在其管轄范圍內(nèi)提供服務(wù)，并使這些服務(wù)受益不斷增長，而且只應(yīng)運(yùn)用會使這些服務(wù)成本內(nèi)在化的財政來源。因此，受益范圍在空間上受到限制的特點(diǎn)就要求財政結(jié)構(gòu)由多級行政單位所組成。”(爹從社會公平的角度而言，一個國家的稅收等公共負(fù)擔(dān)，如果是為了維護(hù)全體公民的利益而產(chǎn)生，則需要在全國范圍內(nèi)均衡攤派，如果公共支出的受益者乃是某一特定區(qū)域的民眾，則應(yīng)該由其自身承擔(dān)主要的費(fèi)用。此即公法上的“公共負(fù)擔(dān)均等原則”，它是經(jīng)濟(jì)學(xué)上“公平”、“效率”等理念之體現(xiàn)。在單一制模式下，國家為了實現(xiàn)“追趕型”發(fā)展，提高公共資金的使用效率，在集中財政資源之后將其投入生產(chǎn)效率較高的部門或者地區(qū)，勢必在政策上對公民實行區(qū)別對待。如果此種發(fā)展戰(zhàn)略沒有獲得成功或者收效甚微，國家則難以對稅負(fù)上承受不利影響的公民實行有效補(bǔ)償。長此以往，則民眾對于國家的合法性認(rèn)同將可能被削弱。
第二，中央政府囿于信息劣勢，難以提高地方公共服務(wù)的效率。黃仁宇先生在評價中國明代的財政制度時指出：“在落后的情況下，上層制定的財政方案無法與下層的具體情況相適應(yīng)，中央集權(quán)的愿望超出了當(dāng)時的政府實現(xiàn)這種愿望的技術(shù)手段。作為其結(jié)果，帝國的法律必須進(jìn)行調(diào)整，地方上進(jìn)行改動與變通成為必要。確實，在王朝后期，這種對規(guī)定程序的背離成為一種通行的做法，對法律的普遍濫用則在所難免。”①對于一個幅員遼闊、人口眾多的大國而言，地理上的距離或許可以通過現(xiàn)代交通技術(shù)、通信技術(shù)加以克服，但是現(xiàn)代社會中政府面對著許多紛繁復(fù)雜而需要快速處理的公共事務(wù)，中央政府在信息采集、溝通、處理等方面必然難以適應(yīng)。尤其是，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)要素的頻繁流動將使得亟須政府處理的公共信息呈幾何級數(shù)增長，任何一個大國的中央政府均難以擁有如此強(qiáng)大的公共信息處理和應(yīng)對能力。在此種情形下，如果維持高度集權(quán)的單一制模式，則國家法律與中央政令在實際執(zhí)行的過程中必然被地方政府予以變通處理，甚至被“虛化”。而且，當(dāng)公共事務(wù)的決策主體、責(zé)任承擔(dān)主體與執(zhí)行主體之間的物理空間過于遙遠(yuǎn)時，地方政府名義上是中央政府在地方的“代理人”，實際上卻可能會基于組織成員的利益驅(qū)動而僭越自身的法律定位，而其違法行為往往難以得到有效的監(jiān)控。如此，則所謂“上有政策，下有對策”，必將成為國家法制生活中的一種常態(tài)，國家法制生活中的“代理人危機(jī)”成為單一制模式下難以治愈的“痼疾”，公共資金的使用效率、公共物品之滿足民眾消費(fèi)偏好、符合社會需求而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)“效率”、社會“效益”就會在這一過程中大量淪失。
第三，地方民眾喪失了地方公共事務(wù)的財政主導(dǎo)權(quán)，不利于培養(yǎng)地方民眾的公民能力，不利于遏制地方政府浪費(fèi)公共資金等違法、違紀(jì)現(xiàn)象。葛克昌教授指出：“如以民主原則而言，以人性尊嚴(yán)與個人基本價值為中心之民主理念，要求越與人民鄰近事務(wù)，應(yīng)盡可能由其自我實現(xiàn)、為自我決定……個人為發(fā)展自己人格，就自己居住區(qū)域，有權(quán)參與與自己關(guān)系密切之公共事務(wù)，并就其自我決定，自負(fù)其責(zé)。”②在傳統(tǒng)的單一制模式下，地方政府的行政首腦之人事任免、公共政策之權(quán)衡決策，甚至公共支出的項目、額度等，均受制于其上級政府直至中央政府，地方民眾勢必喪失對地方公共事務(wù)的決策主導(dǎo)權(quán)，公民的政治、行政參與能力難以得到有效提高，地方政府濫用權(quán)力，浪費(fèi)公共資財?shù)男袨閮A向亦難以得到有效遏制。在信息不足的情況下，中央政府一般通過“權(quán)力下放”來縮短“權(quán)力之柄”，但是權(quán)力的轉(zhuǎn)移卻沒有導(dǎo)致責(zé)任的轉(zhuǎn)移，中央政府依然要對地方政府的行為承擔(dān)最終的責(zé)任；盡管中政府也可以采取自上而下的監(jiān)督遏制地方政府的濫權(quán)行為，卻同樣會遇到信息采集、傳遞、交流的困難而難以受到實效。更何況，在承擔(dān)執(zhí)行國家法律和中央政令等職能上，中央政府對于地方政府有很深的依賴性；即使它試圖重新建立自己的直轄機(jī)構(gòu)，基于同樣的理由這些直轄機(jī)構(gòu)不久將出現(xiàn)同樣的問題。漢代的“州”(刺史)、唐代的“道”和宋代的“路”，開始時都是中央政府派駐地方的監(jiān)察官員或者監(jiān)察區(qū)，但是不久就成為新的次中央一級行政區(qū)劃，正是基于此種原因。①于是，在不危及統(tǒng)治秩序的條件下，中央政府就會與地方政府達(dá)成一定程度的“合謀”——中央政府以不嚴(yán)格追究地方政府的違法責(zé)任為條件換取其遵從度的提高，甚至以追究其違法責(zé)任的形式迫使它們與中央政府保持政治上的一致。如此，地方政府的公共支出水平將難以得到有效遏制，地方負(fù)債日益增長或?qū)⒊蔀閭鹘y(tǒng)單一制模式下的流弊，并最終導(dǎo)致國家的主權(quán)債務(wù)危機(jī)。
瑞士學(xué)者弗萊納指出：“它們(指單一制國家，本書作者注)的地方分權(quán)沒有任何憲法上的影響力，限于立法或僅僅是行政的分權(quán)，且隨時可因立法機(jī)構(gòu)的簡單多數(shù)而改變，得不到憲法的保障……另外，單一制的集權(quán)政府體制很難從在地理上或社會上被邊緣化的那一部分人那里取得完全的合法性。”“實行自治的小的領(lǐng)土單位在其選民的直接掌控下，較之對聯(lián)邦官僚，人民對近在身邊的當(dāng)局更能輕松地作出回應(yīng)。他們更密切地參與實行地方分權(quán)的過程。如果聯(lián)邦單位自主決定稅收，他們則可控制所供養(yǎng)的當(dāng)局的行為……最后，分權(quán)自治的聯(lián)邦成員通過其治理創(chuàng)新而得到的經(jīng)驗和知識，可為聯(lián)邦的決策過程提供借鑒，對其發(fā)生影響。”②弗萊納從制度比較中較為科學(xué)地揭示了單一制的制度缺失，但是其觀點(diǎn)或許還存在一定的主觀誤解——事實上，在當(dāng)今時代，隨著地方自治理念的普及，傳統(tǒng)的單一制國家如法國正在由“權(quán)力下放”走向“憲政分權(quán)”，地方自治制度正在逐漸得到憲法的確認(rèn)和保障，較好地兼顧了國家利益與地方民眾利益。在中國，中央政府授權(quán)某些地方政府做“改革試驗”，其治理創(chuàng)新中所得到的經(jīng)驗和知識，為中央政府首肯之后，不僅可以作為中央政府的決策依據(jù)，更可為其他地方政府提供重要參考。這說明，單一制與聯(lián)邦制一樣仍然具有較為旺盛的生命力，它還存在相當(dāng)大的自我完善、自我發(fā)展空間。
摘自：周剛志著《財政分權(quán)的憲政原理:政府間財政關(guān)系之憲法比較研究 》
