偵控一體化理論與我國警檢關系
近年來，越來越多的學者和司法實務界的同志撰文呼吁改革警檢關系，其中最具代表性的觀點是主張實現警檢關系的一體化。這一理論導向的背是對我國現行警檢關系錯位的深刻反思。
警檢關系是刑事訴訟關系的基本內容，定位準確、線條流暢的警檢關系對于訴訟機制的協調運作具有重要意義。然而，長期以來，我國在配合制約原則指導下構建的檢警配合制約模式，卻導致我國警檢關系的錯位，造成理論和實踐中的一系列司法悖論。基于此，我國有學者提出了以實現檢警一體化來重構我國警檢關系的主張。但是，在倡導檢警一體化論者之中，在具體方案的設計上仍然存在著觀點上的差異，一部分學者主張檢警一體化就是強調檢察院對公安機關在業務上的指揮、監督權；但另一部分學者則走得更遠，認為檢警一體化不僅是指業務上的指揮、監督，而且要求組織關系上的隸屬，具體而言就是要求將刑事警察從公安系統中單列出來，劃歸檢察系統。①也有學者基于折中的立場提出比照走私犯罪偵查局的設立方式來調整刑事警察與檢察院的關系，即將刑事警察改造成為檢察院與公安機關雙重領導。②那么，到底何種改革方案更為可行呢，這就需要我們對警檢關系的具體模式作更進一步的細分與考察。
(一)比較與分析：警檢關系模式的考察
警檢關系是刑事訴訟關系的重要方面，直接影響到訴訟結構的型塑和訴訟目的的實現，因此，不管是大陸法系國家還是英美法系國家對此都十分重視。從各國關于警檢關系的規定來看，雖然各國對警檢關系密切程度的具體要求不同，但不可否認的是，強調警檢關系的緊密性是各國的共識。由于社會價值觀和司法傳統的差異，在具體做法上，大陸法系國家與英美法系國家之間也存在著一些差別。
1．大陸法系國家的警檢關系模式
大陸法系國家普遍實行檢警合一的關系模式。所謂檢警合一，并不是強調檢察院和警察機關在組織上的合二為一，而是意味著檢察院集偵查權和控訴權于一身，檢察院是法定的偵查權主體、形式上的偵查機關；而警察機關作為實質的偵查機關，僅是為幫助檢察院行使偵查權而設的“輔助機關”，警察機關的任務就是協助檢察院偵查犯罪或受檢察院的指揮、命令偵查犯罪。在偵查程序中，承擔控訴職能的檢察院是主導和中心，檢察院不僅可以自行偵查，而且可以命令、指揮警察機關偵查犯罪。
檢警合一型模式實際上是偵查(權)職能與控訴(權)職能的合一，它主要為大陸法系國家所沿用，其建立以下列觀念為前提：一是基于國家主義傳統。認為檢察機關與警察機關都是國家或政府的代表，因此兩者具有同質性和同構性，存在著統一的基礎。二是認為偵查權與控訴權在本質上具有同質性，偵查權是基于更好地行使控訴權的需要而產生的，是為控訴權服務的，偵查不過是控訴的準備階段，因此，偵查權、控訴權應當合一。既然檢察院承擔著控訴職能，當然也就應當行使偵查權，警察機關僅僅是一個輔助檢察院行使偵查權而設的“二線機關”，由此形成了檢警合一的訴訟結構。如在《德國刑事訴訟法》中，警察所起的作用，始終受到限制，僅是一個
檢察院的輔助機構。《德國刑事訴訟法》第163條規定，在偵查刑事犯罪行為范圍內，警察只負擔著輔助檢察院的任，只能作出“不允許延誤”的決定，對自己的偵查結果應當“不遲延地”送交檢察院，由檢察院進行進一步的偵查。德國的檢察機關享有自行偵查權和偵查指揮權，一個案件，檢察機關既可以自行偵查，也可以將案件交付警察機關進行偵查，警察機關在進行偵查時負有迅速向檢察官報告偵查結果的義務。如《德國刑事訴訟法》第161條明確規定：“檢察官可以向一切公共機關收集情報，除了宣誓下的訊問外，可以進行各種偵查，或者交付警察機關及其他人員偵查。警察機關
及其他人必須執行檢察官的委托或命令。”在法國，檢察官兼具有司法警察
的職權，并有權指揮司法警察的一切偵查活動。在偵查中，檢察官有權要求
司法警察就一切犯罪提供報告及移送案件，并可受理告發與告訴。對現行犯，如果檢察官在現場，則應當由檢察官執行司法警察之職務，并有權直接調動、指揮警力。《法國刑事訴訟法》第75條規定，司法警官以及司法警官助理在司法警官的監督下，根據共和國檢察官的指示或者以自己的職權，對案件進行預偵。預偵行動受檢察長的監督。而在意大利，初期偵查階段由檢察官領導偵查工作并直接調動司法警察。在偵查人員將初步收集的犯罪材料移送檢察官后由檢察官在犯罪消息簿中予以記載，即開始由檢察官負責領
導司法人員進行正式偵查。日本雖然在“二戰”后通過借鑒美國法重構了本國的刑事程序，但是在偵查程序的設計上并未完全脫離大陸法的影響，仍然實行檢警合一的模式，根據《日本刑事訴訟法》的規定，檢察官與司法警察職員均為偵查機關。檢察官認為必要時，可以自行偵查犯罪。檢察事務官應當在檢察官的指揮下進行偵查，檢察官與司法警察職員關于偵查應當相互協作。關于檢察官對司法警察職員的命令或指揮，法律規定檢察官擁有三種權限。(1)一般命令權。檢察官在管轄區域內，可以就偵查對司法警察職員作出必要的一般指示。在此情形下的指示，應當通過規定為正確實施偵查或其他確保完成公訴的有關必要事項的一般準則而進行，這些準則包括《司法警察職員偵查文件基書式例》、《關于輕微犯罪處分的命令》等。(2)一般指揮權。檢察官在管轄區域內，可以要求協助偵查而對司法警察職員進行必要的一般指揮。例如檢察官可以向司法警察發出“拘留妨礙選舉犯人”這樣的命令。(3)具體指揮權。檢察官在自行偵查的場合有必要時，可以指揮司法警察職員，使其輔助偵查。這就賦予了檢察官對個別案件的偵查指揮權。①根據法律的規定，對于檢察長的指示或指揮司法警察職員必須服從。
2．英美法系國家的警檢關系模式
與大陸法國家不同，英美法系國家在觀念上并不將檢察機關視為國家或
政府之代表，而是將其視為民眾的訴訟代理人，②因此，在觀念上認為檢察
機關與作為政府代表的警察機關具有不同的性質，兩者不存在合一的基礎。
據此，在英美國家，偵查犯罪被認為是警察機關的職權，檢察機關一般不直
接行使偵查權，偵查權與控訴權相對獨立，警察機關與檢察院也相對獨立，
由此形成了一種檢警分立的關系模式。檢警分立模式的典型是英國。在英
國，檢察官只負責提起公訴，對為提起公訴而進行的收集證據活動，即偵
查，檢察官無權進行，偵查是由警察機關負全責的，檢察官只能完全依賴于
警察。
但是這并不意味著英美國家檢察官對警察機關毫無影響力，實際上，英
美國家的檢察機關對警察機關的偵查權仍有相當程度的介入、干預。如在英
國，實踐中，檢察長認為妥當時，有權依照警察機關的聲請，對其提供意
見。在一些重大或疑難案件發生時警察機關應當向公訴機關報告，請求指
示。在英國1995年制定的《犯罪起訴法》規定，為了防止警方對應該起訴
的案件不予提起訴訟，檢察總長可以制定規則，要求該規則所適用的任何警
察部隊的首腦向檢察長提供為該規則所規定的、在該轄區內涉嫌犯下的由規
則確定的罪種下每一罪名的有關情況，以及表明由主要證據可以進行控訴的
有關情況。該規則也可以要求每一個這樣的警察首腦向檢察長提供該檢察長
要求得到的與這些案件或者與他隨時確定的案件種類有關的情況。
尤需注意的是，檢警合一與檢警分立這兩種代表性的警檢關系模式各有
優劣，更多的是各國的文化觀念和司法傳統的反映。對于以英國為代表的檢
警分立模式，我們不能作膚淺的表面認識，認為這種模式就絕對沒有偵控職
能合一的基礎，實際上從英國公訴制度產生的歷史考察，它原本并沒有公訴
制度，而是在受美國影響下建立起來的。在英國，長期以來實行的是以警察
追訴為主的私訴制度，警察不但負責偵查犯罪，而且負責在偵查終結后的起
訴工作，從這個角度說，警察機關集偵查和控訴職能于一身，同樣實現了偵
控職能的合一，只不過在大陸法系國家是偵控職能合于檢察院，而在英國是
偵控職能合于警察機關而已。可見，在英國，同樣存在偵控職能合一的基
礎，英國式的檢警分立模式實際上仍然是一種偵控合一的關系模式，這與我
國的檢警配合制約模式是存在根本區別的。
從上述分析可以看出，不論是大陸法系國家的檢警合一模式還是英美國家的檢警分立模式，其實質都是一種以偵查職能與控訴職能的合一為基礎的關系模式，這是因為控訴(權)職能與偵查(權)職能之間原本就存在著天然的親和性，在訴訟主義的前提下，①偵查的根本目的就是為控訴做準備，失去控訴這一指導和方向，偵查就失去了其存在的價值和意義。在此意義上，控訴(權)職能對偵查(權)職能的指揮、干預是必然的也是必要的。
從現在世界各國檢、警關系的發展趨勢來看，伴隨著兩大法系在各個方
面的相互借鑒、融合，兩大法系的警檢關系模式也開始趨于協調、接近。一
方面，英美法系國家逐漸加強檢察院對警察機關的控制和干預，甚至檢察院
直接行使偵查職能。在這方面，美國是個典型代表。美國雖為英美法系國
家，但在檢察制度的設置上，卻受到大陸法國家特別是法國和荷蘭的影響，
因此在檢察官的權力配置上與英國不同，美國的檢察官有權直接行使偵查
權。在美國，為準備追訴，檢察官有時也需要先為偵查工作，因此，盡管警
察機關是獨立的偵查機關，有權獨立行使偵查權，但檢察官也享有偵查權，
有權自行偵查，而且根據美國學術界的通說，偵查權是檢察官的權利，而不
是義務，檢察官是否親自進行偵查，由檢察官自行決定。一旦檢察官決定親
自進行偵查，其偵查工作并不因此而受到其他偵查機關如警察機關的任何限
制和拘束。②在美國的司法實踐中，在鄉村地區，全部偵查工作之進行，通
常都是由檢察官親自進行。但在都市地區，除了特殊案件之外，檢察官為了
避免麻煩，一般不愿意于案件發生之初就介人麻煩且費時的偵查工作。而只
是在警察的初期偵查工作有不充分的地方時，進行補充偵查。但在特定案件
中，如在有暴力團體或地痞流氓牽涉在內的案件，或者警察人員因受不正當
的利害關系所牽制而不能進行公正的偵查時，如果公眾希望檢察官積極承擔
偵查工作，那么檢察官就會親自承擔起偵查的工作，自行偵查。這主要是因
為，一方面檢察官被視為是民眾代理人，應為民眾謀福利；另一方面，更為
現實的原因是，美國的檢察官是由選舉產生，如果無視民眾的呼聲，將導致
檢察官在競選中失利。為履行偵查職能，有的檢察機構有自己的專門偵查人
員，還有些機構從當地警察機構抽調偵探組成偵查隊伍。
另一方面，大陸法系國家雖然在立法中明確規定檢察院是偵查權主體，
但在實踐中，檢察院的偵查職能也存在一定程度的弱化現象，即檢察機關一
般不直接進行偵查，而是由警察機關承擔主要的偵查工作，檢察機關只是在
警察機關偵查有不充分之處時，進行補充偵查。如在法國，檢察官在實踐中
實際上很少干預司法警察的偵查。而在德國，雖然法律規定，在偵查刑事犯
罪行為的范圍內，警察只負擔著輔助檢察院的責任，只能作出“不允許延
誤”的決定，對自己的偵查結果應當“不遲延地”送交檢察院，由檢察院
進行進一步的偵查。然而實際情況卻是警察常常自主地將偵查程序進行到
底，然后才向檢察院移送偵查結果。而對于檢察院來講，如果沒有足夠的人
員，它也根本不可能執行刑事訴訟法所規定的程序模式。①同樣，在日本，
司法實踐中，檢察官一般以兩種方式行使偵查權，一是對警察偵查終結后
“送檢”的案件進行補充偵查。理論上認為，檢察官的補偵與警察偵查不
同，在警察實施的偵查階段，因為事實關系尚未查清，所以進行的是事實
性、技術性以及有目的性的偵查，而檢察階段的補充偵查，是以警察偵查為
前提的法律性的、規范性的、規制性的偵查；另外，除對司法警察移送案件
作補充偵查外，檢察官還包括檢察官發現、直接受理的案件(檢察官直接
受理控告、檢舉案件)的偵查。檢察官發現、直接受理的案件必須獨自偵
查。但實際上，檢察官直接受理的案件受到嚴格限制，在日本，檢察官處理
的案件中，移送案件占99．7％，直接受理的案件僅有0．3％。直接受理的案
件多是重大、復雜的案件。②檢察院偵查職能的弱化使得檢察機關的偵查權
退化為一般情況下備而不用的“第二次權利”，而檢察機關也屬于“第二次
偵查機關”。
由此我們可以得出以下幾點結論：第一，由于偵控職能之間的天然親和
性，偵控職能合一是偵、控職能配置的基本規律。據此，檢警一體化應當是
警檢關系的理想模式，雖然各國基于不同的社會文化背景和司法傳統對檢警
一體化程度的具體要求有所差別，但警察機關與檢察機關的緊密合作仍是各
國構建檢、警關系的基石，也是警檢關系發展的趨勢。第二，檢警一體化僅
僅指業務關系的一體化，而不包括組織隸屬關系的一體化。因此，我國學者
主張將刑事警察從公安系統中剝離出來，劃歸檢察系統隸屬的觀點，是找不
到可供借鑒的立法例的。第三，從警檢關系發展的趨勢來看，檢警一體化的
形式化趨勢在加強，即檢察院作為形式上的偵查權主體，一般不直接進行偵
查，而是由作為實質偵查權主體的警察機關承擔主要的偵查工作；檢察院的
偵查權更多的表現為一種補充性權利，即檢察機關只是在警察機關偵查有不
充分之處時，進行補充偵查。這就提示了我們，在實施檢警一體化改革時，
應當注意對警檢關系“一體化”程度的具體把握，不能如有的學者所主張
的，實行檢警一體化就意味著偵查工作完全由檢察院大包大攬。
(二)檢警一體化：我國警檢關系的重構
如前所述，我國現行的檢、警關系是一種配合制約型關系模式，這種關系模式的設定明顯違背了檢、警緊密化的做法，其錯位必將引發“檢警沖突”。當前，我國“檢警沖突”的焦點是公安機關的獨立性過大，檢察機關缺乏相應的制約手段和機制，從而導致檢控能力的減弱，因此，我國目前亟待解決也是急需加強的是檢察院對偵查的監督、控制能力。對此，筆者認為應當順應刑事訴訟自身的客觀規律，在認真借鑒國外處理警檢關系的經驗基礎上，以檢警一體化為基本思路對我國的警檢關系予以改造和重塑，具體而言：
一是應當強化檢察院的偵查權。健全刑事訴訟法關于檢察機關立案管轄權的規定，檢察院不僅可以就瀆職等國家工作人員的犯罪進行立案偵查，對于其他犯罪，如果檢察院指令公安機關立案，公安機關不予立案的，檢察院可以自行立案偵查；對于一些重大、疑難的案件，如果檢察院認為由自己立案更為合適的，也可以由自己直接立案偵查。這樣就可以防止出現公安機關對一些案件拒不立案偵查，而檢察院卻束手無策的情況。
但是，需要注意的是，賦予檢察院偵查權應注意“度”的把握問題。前面已經指出，檢警一體化雖然意味著檢察院可以行使偵查權，但并不意味著檢察院對偵查大包大攬，在各國刑事司法實踐中，檢察院始終都是一種“第二次偵查機關”，檢察院的偵查權更多的是一種補充偵查權；從檢察院本身的資源和力量來看，它也不可能承擔起主要的偵查任務，設立警察機關的主要目的就是彌補檢察院在這方面的不足。吸取這一經驗，我國檢察機關的偵查權在實踐中也應當作為一種補充性權力加以利用。
二是加強檢察院對公安機關立案的控制權。公安機關立案之后，應當將相關情況向檢察院作出報告；公安機關立案后又撤銷的，或者檢察院指令公安機關立案，公安機關立案后又撤銷的，都必須經過檢察院批準或者決定，對于檢察院的決定，公安機關不得提出異議(如提請復議、復核等)。
三是確立檢察院的偵查指揮權。即檢察院在進行偵查時，不管是自偵還是補偵，有權調動公安機關的刑事警察協助偵查，刑事警察有義務接受檢察院的指令協助檢察院偵查犯罪。公安機關應當按照檢察院的指示、命令收集、調查證據。
但是，確立偵查指揮權涉及檢察院與公安機關的組織隸屬關系問題。我國有學者主張將刑事警察從公安編制中剝離出來劃歸檢察院系統，認為只有這樣，檢察院才能真正指揮、控制警察機關，才是真正意義上的檢警一體化。但是，這種觀點是值得商榷的，檢警一體化，指的是檢察院對警察機關在業務上的指揮、監督關系，而不是兩者在組織上的隸屬關系。從國外的做法來看，雖然認為警察機關是檢察院的“輔助機關”，但這是指業務關系而言，在組織隸屬上，警察機關也是獨立的，因此，主張檢警一體化是組織上的隸屬關系的觀點是不成立的。
但是從另一個角度來說，確立檢察院的偵查指揮權又確實需要賦予檢察
院得以控制警察機關的相應手段，單憑法律的一紙規定，實不足以使警察機
關聽命于檢察院。從國外來看，對此有兩種做法：一是由法律明確規定檢察
院對警察有提請懲戒或罷免權。如《日本刑事訴訟法》第194條規定，檢
察總長、高等檢察廳長或地方檢察廳長，在司法警察職員沒有正當理由而不
服從檢察官的指示或指揮的場合，認為必要時，對身為警察官的司法警察職
員可以向國家公安委員會或都道府縣公安委員會，對警察官以外的司法警察
職員可以向對該司法警察職員擁有懲戒或者罷免權限的人，提出懲罰或罷免
的追訴。國家公安委員會、都道府縣公安委員會或者對警察官以外的司法警
察職員有懲戒或罷免權限的人，認為檢察院的追訴有理由時，應當依照有關
法律的規定，對受到追訴的人進行懲戒或者罷免。前蘇聯《檢察院法》第
29條規定，如果偵查人員和調查人員在辦案中違法，則停止他們對案件進
一步調查和偵查。檢察長依照刑事訴訟法規定的程序，在提起刑事訴訟和偵
查過程中向調查機關、偵查機關發出指示，有關機關必須執行。二是采取一
些訴訟上的權益手段來對警察行為進行控制。如在荷蘭，“公訴服務的成員
依其在公訴服務上的壟斷，成為刑事公訴體系中的重要的議程安排者，這一
點是英國皇家公訴服務做不到的。荷蘭警方據以工作的法律框架使其在犯罪
調查過程中處于公訴人的司法監督之下，公訴人工作的一部分即是對警方進
行監督。公訴人能夠并且事實上也給警方發放一般的調查指導意見。在個案中他們能夠指導警方從事特殊的訊問并謀求特殊的證據。雖然并無直接機制促進實施這種指導，公訴人也可以運用非常簡單的權益手段來達到目的，如拒絕提供公訴服務和在警方調查工作的質量難以令人滿意時公開宣稱警方行為的不力”。①從措施本身來看，前一種有制度保障，而后一種依靠權益手段(主要是司法慣例)，可能誘發進一步的“檢警沖突”，從我國實際情況來看，借鑒前一種更為合適，即檢察院并不介入刑事警察的日常行政管理，而只是在刑事警察不服從指揮時，擁有一定的處罰權。另外，在刑事警察的升遷方面，公安機關應當聽取檢察機關的意見。而不宜采用變更刑事警察組織隸屬關系的方式加以控制。其實，只要能夠確立這一控制機制，也就沒有必要如有的學者所言，仿照走私犯罪偵查局的模式對刑事警察機關實行雙重領導，②而完全可以在維持現行檢、警組織體制不變的大框架內重塑我國警檢關系。
摘自：謝佑平著《刑事程序法哲學》
