美國一陸地棉補貼案
本案涉及巴西就美國政府對其國內陸地棉等農產品生產、銷售和出口等提供補貼而產生的爭議。美國政府通過法律向陸地棉等農產品提供了六項補貼。在這六項補貼的支持下，雖然世界陸地棉的價格呈下降趨勢，但美國陸地棉的世界占有份額逐年增加。巴西認為，美國對陸地棉的補貼嚴重侵害了巴西在陸地棉領域的利益。雙方爭議主要表現在：美國陸地棉的支付是否構成補貼，該補貼(如果構成的情況下)是否具有專向性，補貼是否存在陸地棉世界價格的嚴重抑制，該價格抑制是否由美國對陸地棉的補貼所導致，以及陸地棉嚴重價格抑制是否嚴重侵害巴西的陸地棉利益。專家組和上訴機構對上述問題逐一進行了分析和認定，認為美國向陸地棉等農產品提供補貼構成《scM協定》第2．1意義上對“某一產業”提供的專向性補貼，該專向性補貼造成了陸地棉世界價格的嚴重抑制和巴西陸地棉產業利益的嚴重侵害，從而裁定美國違反《SCM協定》義務。本案具體分析如下。
為保持和促進美國陸地棉的生產和出口，美國政府先后制定了1996年《聯邦農業改進和改革法》(適用于1996～2002年)和2002年《農業安全和農村投資法》(適用于2002～2007年)。通過這些法律，美國政府向包括陸地棉在內的農產品提供銷售貸款、用戶和出口商銷售支付、生產靈活性合同支付、市場虧損支付、直接支付、反周期支付、農作物保險支付、棉花籽支付等支付。具體內容如下：
銷售貸款項目。對棉花提供的銷售貸款支付始于1986年。在隨后的幾部農業法中(包括《聯邦農業改進和改革法》和《農業安全和農村投資法》)均規定了該類支付且延續至今。美國政府通過該項目對陸地棉生產者提供無追索貸款，貸款價格為每磅0．52美分左右，以陸地棉預期收獲為抵押。這種貸款可彌補生產者的生產成本，使生產者不必一定在收獲時低價出售農產品。在貸款到期時，償還價格是“經調整的世界市場價格”與“原貸款價格加利息”中較低者。
用戶和出口商銷售支付。用戶和出口商銷售支付是自1990年以來專為陸地棉設計的補貼項目，基本功能是補貼較高國內市場價格和較低國際市場價格之間的差價，使美國產陸地棉在國際市場上具有競爭力，同時也可為國內市場所接受。根據2002年《農業安全和農村投資法》，美國產陸地棉的國內用戶和出口商憑購買記錄，在美國輸北歐陸地棉報價連續4周超過北歐價格，而經調整的世界價格不超過銷售貸款價格134％時，可獲得差價補貼。
生產靈活性合同支付。生產靈活性合同支付根據《聯邦農業改進和改革法》設立。1996年至2002年生產者可基于7種農產品(包括陸地棉)的種植面積和產量獲得補貼。美國政府每一財年給棉花劃撥一定的補貼額，據此確定每磅的補貼額。生產者在特定期間種植面積上可選擇種植任何農作物，只是如果種植水果和蔬菜，補貼將全部或部分取消。除此之外，該支付與種植的作物和產量無關。
直接支付。根據《農業安全和農村投資法》，該支付是指2002年至2007年生產者可基于9種農產品(生產靈活性合同支付下的7種加上大豆和油菜籽)的種植面積和產量獲得支付。補貼額與農產品的價格無關，由法律確定為每磅6．67美分。直接支付作為生產靈活性合同支付的延續，但允許生產者選擇計算種植面積的方式，其他限制條件不變。
市場虧損支付。市場虧損支付是在1998年至2001年間，根據單獨立法向生產者提供的臨時緊急和輔助補貼，以彌補低價造成的損失。該支付只適用于根據生產靈活性合同支付接受補貼者。
反周期支付。反周期支付由《農業安全和農村投資法》設立。獲得補貼的種植要求與直接支付相同。補貼額為“有效價格”與每磅72．4美分“目標價格”之間的差額。市場價格與目標價格的差價由直接支付、反周期支付和貸款價格進行彌補。
農作物保險支付。美國政府根據《聯邦作物保險法》，為農產品生產者因自然災害和市場波動造成的收入損失支付保險。部分保險費由聯邦作物保險公司支付。《2000年農業風險保護法》提高了聯邦作物保險公司支付的保險費比例。
2000年棉花籽支付。根據《2000年農業風險保護法》，棉花籽支付僅提供給美國產陸地棉棉花籽的加工商和生產商，其目的在于抵消因陸地棉籽價位低而給兩者帶來的損失。
申請方巴西認為，美國向陸地棉提供的這8項支付構成《SCM協定》第3部分的“可訴性補貼”，且嚴重侵害了巴西在陸地棉產業上的利益。2002年9月27日，巴西請求與美國政府進行磋商，磋商未果。2003年2月6日，巴西請求成立專家組。3月18日，爭端解決機構成立專家組。2004年6月18日，專家組提交最終報告，裁定用戶和出口商銷售支付、銷售貸款、市場虧損支付和反周期支付等價格滿足《SCM協定》第6．3(c)條規定的對同一市場同類產品造成嚴重價格抑制后果，從而對巴西的利益造成第5(c)條意義上的“嚴重侵害”。生產機動性合同支付、直接支付和農作物保險支付沒有對巴西的利益造成第5(c)條意義上的“嚴重侵害”。美國和巴西均對專家組報告提起上訴。上訴機構裁定，除了對專家組關于“世界市場份額”的裁定即不支持也不推翻外，維持專家組的其他裁定。
本案的爭議焦點在于：美國向陸地棉提供的補貼是否違反《SCM協定》
第6．3(c)條和第5(c)條的規定；補貼是否違反該協定第6．3(d)條和第5
(c)條的規定；補貼是否違反GATTl994第16．1條的規定。以下分四個部
分闡述各方主張以及專家組的相關分析和裁定。 、
1．關于違反《SCM協定》第6．3(c)條和第5(c)條的爭議
對此，巴西和美國對四個問題產生爭議：(a)認定陸地棉補貼存在是否
需要證明接受方所受補貼的具體數量或份額；(b)美國向陸地棉提供的農
作物保險補貼是否具有專向性；(c)美國向陸地棉提供的補貼是否造成世
界市場陸地棉價格的嚴重抑制，陸地棉價格的嚴重抑制與巴西在陸地棉上
的利益受到嚴重侵害是否存在因果關系；以及(d)在認定嚴重侵害時，滿足
《SCM協定》第6．3(c)條的規定是否就當然認定存在第5(c)條意義上的
“嚴重侵害”。
(1)認定陸地棉補貼存在是否需要證明接受方所受補貼的具體數量或
份額。雙方均同意，用戶和出口者銷售支付、銷售貸款支付、農作物保險支
付和棉花籽支付構成補貼0[1]但是，對于生產機動性合同支付、直接支付、
市場虧損支付和反周期支付給予陸地棉生產商的補貼數量或份額，美國認
為，根據《SCM協定》第1．1條的規定，巴西未能證明這些措施給予陸地棉
生產的補貼數量或份額，未能完成其舉證義務。巴西認為，爭議措施構成
《SCM協定》第1．1(a)(1)(i)條意義上以“贈與”形式對美國陸地棉生產
商、加工商、使用商和出口商的“財政支付”；同時，爭議措施使美國陸地棉
生產商、加工商、使用商和出口商獲得了比市場條件下更大的優勢，構成
《SCM協定》第1．1(b)條意義上的“利益”。因此，爭議措施構成補貼。[2]
專家組指出，《SCM協定》第1條對補貼的定義包括“財政支付”和“利
益”，并未規定對補貼的認定需要證明補貼接受者所受補貼的數量或份
額。[3]本案中，雙方爭議措施均為美國政府機構(CCC或FCIC)以贈款形
式作出，構成《SCM協定》第1．1(a)(1)(i)條意義上的“贈款”形式的財政
資助。這些贈款使接受者獲得了比在市場條件下更優越的地位o[0]綜上，
專家組裁定，《SCM協定》第1條在認定補貼時未規定需要證明補貼接受方
所受補貼的數量或份額。美國所采取的上述爭議措施構成《SCM協定》項
下的“補貼”0(5]
(2)美國向陸地棉提供的農作物保險補貼是否具有專向性。本部分分
析，見第一章關于“補貼產業專向性”部分。
(3)美國向陸地棉提供的補貼是否造成世界市場陸地棉價格的嚴重抑
制?陸地棉價格的嚴重抑制與巴西在陸地棉上的利益受到嚴重侵害是否存
在因果關系?
雙方對同一市場上陸地棉是否存在嚴重價格抑制意見各異。具體分歧
表現為“是否存在陸地棉的同一市場”、“是否存在價格抑制”和“補貼對陸
地棉的價格抑制是否嚴重”，即對《SCM協定》第6．3(c)條“補貼的結果是
在同一市場上……或對同一市場上的同類產品造成了嚴重的價格抑制、跌
價、銷售減少等后果”的法律解釋。
申請方巴西認為，《SCM協定》第6．3(c)條意義上的“價格抑制”是指
下列情形：價格上漲受阻，即如果沒有補貼，則該產品的市場價格會高于現
有價格，或價格因該補貼而下降。美國1999—2002年度對陸地棉提供的補
貼在巴西市場、美國市場和世界市場上(如巴西、非洲和非美國生產者)造
成嚴重的價格抑制。價格抑制“嚴重”的判定應考慮成員陸地棉生產行業
的狀況。對陸地棉產業較脆弱的國家來說，即使是很小的價格抑制也可能
導致“嚴重侵害”后果。美國通過補貼增加了美國陸地棉的出口量。出口
量的增加繼而造成全球相互關聯的陸地棉世界市場價格抑制。無論是單獨
考察美國提供的每一項補貼還是綜合起來考察，該補貼和價格抑制都存在
因果關系。
被申請方美國認為，陸地棉并不存在同一世界市場。《SCM協定》第
6．3(c)條僅要求審查成員的國內市場。具體到本案，國內市場即為巴西和
美國的陸地棉國內市場。由于美國和巴西并不在各自的陸地棉國內市場上
相互競爭，因此，巴西沒能證明存在《SCM協定》第6．3(c)條意義上的“同
一市場上的價格抑制”。嚴重價格抑制，是指對價格的影響必須嚴重而不
是對生產者的直接影響。這種價格抑制只能表現為對巴西產品的影響。對
價格抑制“嚴重”的理解，不能因請求國的不同而不同，因此，巴西經濟發展
狀況與認定“價格抑制嚴重與否”沒有關系。造成1999—2002年度陸地棉
價格急劇下降的因素不是美國的補貼而是其他原因。單獨的任何一項補貼
都不會產生巴西所聲稱的價格抑制。因此，巴西沒能證明美國向陸地棉提
供的補貼與陸地棉世界市場上的價格抑制存在因果關系。
專家組指出，根據《SCM協定》第6．3(c)條的規定，價格抑制需要考察
“價格”。在考察世界市場上是否存在價格抑制前，應首先確定世界市場上
的那個“價格”。“價格”的一般意思是：“購買或售出一樣東西所支出或獲
得的一定數量的金錢或物品”。“價格抑制”是指價格被阻止上升或價格實
際上升但上升幅度少于應上升幅度。根據《SCM協定》第6．3(c)條的規
定，“嚴重”是指價格抑制的程度必須重要、明顯或影響深遠。價格抑制程
度的“嚴重性”可因情況不同而各異，并不僅僅基于某一設定水平。《SCM
協定》第27條為發展中國家設定了包括反補貼紀律方面在內的一些特殊規
定。但是，《SCM協定》第6．3(c)條在評估價格抑制的“嚴重性”上并沒有
為發展中國家提供特殊待遇。根據《SCM協定》第5條和第6．3(c)條的規
定，在認定補貼造成侵害時必須先證明補貼與嚴重價格抑制之間存在因果
關系，但沒有規定必須證明存在精確的因果關系。
本案中，陸地棉的A一指數反映了巴西和美國在陸地棉的報價情況。
有足夠的證據證明，該指數大體反映了世界各國陸地棉市場價格的走向，且
被與陸地棉有關的主體，如種植者、消費者或商人，作為參考。國際棉花咨
詢委員會也將該指數作為國際棉花價格。美國政府自己也將該指數作為陸
地棉的世界價格、世界價格水平的指示器和世界市場上陸地棉價格競爭程
度的尺度。基于此，A一指數反映了世界市場陸地棉的世界價格，足以作為
專家組分析美國對陸地棉的補貼是否存在《SCM協定》第6．3(c)條意義上
的“同一世界市場的價格抑制”的依據。
評估同一世界市場上陸地棉的價格是否受到抑制應考慮以下相關因
素：(1)世界陸地棉市場上美國陸地棉產量和出口的占有量；(2)陸地棉的
一般價格趨勢；(3)美國對陸地棉補貼的性質，特別是這些補貼的性質是否
具有價格抑制效果。在1999～2002年度，美國是世界上第二大陸地棉生產
國。其產量大約占世界總產量的l／5。同時，在此期間，美國是世界上陸地
棉最大的出口國。其出口量逐年增加。1999年的出口量占世界總量的23．
5％，2000年占24．5％，2001年占37．3％，2002年占39．9％。相比而言，I司
時期巴西陸地棉的世界產量份額大約占3．8％一5％，而其出口額從未超過
世界出口總額的2．4％。由此，美國陸地棉的狀況對陸地棉的市場價格會
產生相當大的影響。美國承認，最近幾年，陸地棉的價格一直非常低，甚至
存在價格急劇下跌的情況。A一指數顯示，從1996至2002年陸地棉的價
格總體上看成下降趨勢。從2002年之今，價格出現上升趨勢。雖然該價格
趨勢與認定價格是否受抑制有關，但從其本身不能得出陸地棉價格受到抑
制的結論，還需考察美國對陸地棉不提供補貼的情況下，陸地棉價格是否可
能高于該價格。
美國向陸地棉提供的補貼從性質上講可分為兩類：價格基于補貼和非
價格基于補貼。價格基于補貼包括用戶和出口商銷售支付、銷售貸款、市場
虧損支付、反周期支付等四種補貼。2002FSRI．。法第1201節強制性規定：當
滿足設定的市場條件時，該貸款支付項目必須得到實施。有證據表明該貸
款支付數量很大。由此，銷售貸款項目可以刺激陸地棉的生產和出口，從而
導致陸地棉的世界價格較低。根據2002FSRI。法，用戶和出口商銷售支付
屬于強制性支付。該項目通過向陸地棉出口商和用戶提供大量支付刺激了
陸地棉的生產和出口并導致陸地棉世界價格偏低。市場虧損支付和反周期
支付補貼是在陸地棉價格低的情況下提供的。這就可以證明陸地棉生產者
接受該補貼與生產陸地棉存在密切關系。非價格基于補貼包括生產機動性
合同支付和直接支付。這種補貼的給予與價格沒有關系。同時，該類補貼
旨在維持陸地棉生產者的收入。這使得該類補貼與陸地棉世界價格的變化
之間的關系弱化。同時，巴西沒能從該類補貼的結構、設計和運作上證明其
與價格抑制存在足夠的因果關系。因此，在對《SCM協定》第6．3(c)條中
“價格抑制”進行分析時，專家組拒絕將該類補貼及其影響與價格基于補貼
的影響綜合在一起進行認定。綜上，專家組裁定，陸地棉的價格發生了
《SCM協定》第6．3(c)條意義上的“同一世界市場上的價格抑制”。
考慮1999—2002年度美國陸地棉生產和出口的相對數量，世界市場上
陸地棉價格的一般趨勢和本案中補貼的強制性，特別是價格基于補貼以及
補貼的巨大數量，專家組認為，在同一世界市場上存在《SCM：協定》第6．3
(c)條中陸地棉價格抑制的“嚴重性”。
盡管《SCM協定》沒有要求必須注明精確的因果關系，但專家組仍要求
確定該協定第6．3條意義上的嚴重價格抑制是因為補貼的影響。這就有必
要考察美國提供的補貼對嚴重價格抑制是否存在因果關系。專家組認為，
基于以下四個理由可以認定美國向陸地棉提供的補貼與嚴重價格抑制之間
存在因果關系：(1)美國陸地棉在世界陸地棉世界市場上具有相當大的影
響；(2)美國提供的補貼性質，特別是價格基于補貼足夠造成世界市場上陸
地棉的價格抑制；(3)1999—2002年度，世界市場上陸地棉的價格抑制與美
國的陸地棉補貼和美國出口的增加在時間上存在可辨的巧合；(4)自1997
年起，從經濟角度來看，如果沒有美國補貼的存在，美國生產陸地棉的總成
本與銷售陸地棉的所得收入將使陸地棉生產者無力繼續從事該行業。美國
補貼的作用在于，即使在陸地棉價格較低的情況下也能有利潤可賺。對于
美國提出的影響陸地棉價格的其他因素，專家組認為，即便美國提出的那些
因素在一定程度上可能壓低或抑制1999—2002年度陸地棉的價格，但美國
提供的強制性價格基于補貼與嚴重價格抑制之間的因果關系不會因此而削
弱。
綜上所述，專家組裁定，美國提供的基于補貼的強制性價格(用戶和出
口商銷售支付、銷售貸款、市場虧損支付、反周期支付等四種補貼)和嚴重
價格抑制之間存在因果關系。但是，對非價格基于補貼(生產機動性合同
支付、直接支付和農作物保險支付)，巴西沒能證明該類補貼與價格抑制之
間存在因果關系。
(4)在認定嚴重侵害時，滿足《SCM協定》第6．3(c)條的規定是否就當
然認定存在第5(c)條意義上的“嚴重侵害”?
巴西認為，只要認定補貼構成《SCM協定》第6．3(c)條意義上的“補
貼”，且其結果是對同一市場上的同類產品造成了嚴重的價格抑制后果”．
就可以認定存在該協定第5(c)條意義上的“嚴重侵害”，而無需對此提供
任何證據。
美國認為，(SCM協定》第6．3條的用語為：“如存在以下一種或幾種情
況”。條文使用了“可能”(may)一詞，表明即使滿足第6．3條所列舉的一
種或多種情況，也不必然產生該協定第5(c)條意義上的“嚴重侵害”。因
此，證明美國提供的補貼滿足該協定第6．3條的規定之外，巴西還必須證明
美國提供的補貼造成的“侵害”，且侵害具有“嚴重性”。
專家組指出，從《scM協定》第6．3條本身來看，“may”一詞的一般意義
指“司能(possible)或允許(pennission)或有機會(opportunity)”。即在滿足該
協定第6·3條規定的一種或多種后果的情況下，有可能或允許或有機會被認
定該協定第5(c)條意義上的“嚴重侵害”。從第6．3條的上下文看，協定第
6·2條似乎暗含：第6．3條規定的補貼后果在認定第5(c)條意義上的“嚴重侵害”時不僅是必要條件而且是充分條件。從《scM協定》第27．8條規定來看，很明顯，侵害的發生與否須通過該協定第6．3—6．8條的規定來認定。因此，在證明“嚴重侵害”時，第6．3—6．8條的規定具有決定性作用。除此之外，第27·8條沒有規定任何其他額外條件。換句話說，在滿足該協定第6．3條規定的任一后果后，即可認定存在“嚴重侵害”。從《scM協定》第6．3條的制定過程來看，“may”一詞的用意在于表示該條規定的幾種后果。它起例示作用而沒用窮盡。它與“shall”--i~aqN。如果采用“shall’，(必須)一詞，則表明第6·3條規定的導致侵害發生的情況已經窮盡。因此，這里的”may”府該是“可以”的意思。綜上，(SCM協定》第6．3條允許專家組在滿足該條設定的一種或多種后果的情況下，“可以”認定嚴重侵害的存在。從第6．3條的條文規定中無法得出這樣的結論：申請方在證明了該條規定的一種后果后仍需單獨證明侵害具有“嚴重性”。綜上，認定第6．3條規定的后果發生，就足夠做出該協定第5(c)條意義上的“嚴重侵害”的存在。
本案中，前述部分已經認定美國向陸地棉提供的補貼造成嚴重價格抑制。同時，巴西既證明了巴西陸地棉價格的變動與A一指數的變動存在密切聯系，也證明了巴西陸地棉國內和出口市場上，巴西的陸地棉生產者因價格抑制而減少對陸地棉的生產和投資。
基于此，專家組裁定，滿足《scM協定》第6．3(c)條的規定就可以認定存在第5(c)條意義上的“嚴重侵害”。
2·關于違反《scM協定》第6．3(d)條和第5(c)條規定的爭議
巴西和美國的爭議焦點在于對《scM協定》第6．3(d)條中“世界市場份額”的解釋。巴西認為，該處的“世界市場份額”，是指“世界市場上的出El份額”。美INCA為，“世界市場份額”具體到本案是指包括陸地棉生產國的自身消費在內的所有陸地棉消費額。專家組認為，《SCM協定》第6．3(d)條規定的“世界市場份額”是指補貼提供國占有的世界市場份額。專家組指出，巴西提供的證據和論證都是建立在其對“世界市場份額”的錯誤法律解釋之上，因此，巴西就美國向陸地棉提供補貼違反《SCM協定》第6·4(d)條和第5(C)條規定的指控沒有形成初步證據。
3．關于違反GATTl994第16．1條的爭議
專家組認為，在第一部分中已經認定美國向陸地棉提供的基于補貼的fffgi}j2~．T{{SCM協定》第5(c)條和第6．3(c)條的規定，在此，沒有必要額外審查是否構成GATTl994第16．1條意義上的“嚴重侵害”。
4．關于美國的陸地棉補貼構成《SCM協定》第5(c)條腳注13I’]嚴重侵害“威脅”的爭議
巴西認為，美國將在2003--2007年度提供的補貼(用戶和出口商銷售支付、銷售貸款、生產機動性合同支付、市場虧損支付、直接支付、反周期支付、農作物保險支付、2000年棉花籽支付和規定上述支付的相關法律和法規)會對巴西的陸地棉造成((SCM協定》第5(c)條、第6．3(c)條和第6．3(d)條意義上的嚴重侵害威脅。專家組認為，在可訴性補貼的“現實侵害”部分，美國向陸地棉提供的補貼已經被裁定違反《scM協定》的規定。美國有義務改變本案中的補貼措施。在這種情況下，沒有必要再對巴西就本案中可訴性補貼會在2003—2007年度造成嚴重侵害“威脅”的指控進行裁定。
本案的借鑒意義在于，本案專家組的法律分析可以看出，在認定美國陸地棉補貼是否屬于可訴性補貼時，專家組的分析沿著以下的思路：(1)美國對陸地棉的支付措施是否構成補貼?(2)該補貼是否具有專向性?(3)補貼是否存在同一市場上陸地棉價格的嚴重抑制?(4)美國對陸地棉補貼的效果是什么?(5)該效果是否導致陸地棉價格的嚴重抑制和該嚴重抑制是否對巴西的陸地棉利益造成嚴重侵害?這種思路對我國可訴性反補貼的應對具有很大的借鑒意義。
摘自：黃東黎著《世界貿易組織補貼規則的條約解釋》
