淺議國家賠償法上的追償追責問題
初立秀
2010年5月9日，“殺害”同村人在監獄已服刑多年的河南商丘村民趙作海，因“被害人”趙振晌的突然回家，被宣告無罪釋放。河南省高級人法院召開新聞發布會，向社會通報了趙作海案件的再審情況，撤銷省法院復核裁定和商丘中院判決，宣告趙作海無罪，認定該案系一起錯案。2010年5月17日上午，趙作海領到國家賠償金和困難補助費共計65萬元。網絡媒體爭相報道，一時間把河南省公檢法機關推上了風口浪尖。河南省有關方面把“趙作海案”作為反面典型，要求以此為戒汲取教訓，開展“案件質量回頭看”活動，堅決杜絕和防止類似問題再次發生，同時啟動了相關的責任追究機制。
對于上述案件，媒體關注的焦點通常為冤案是如何形成的，對疑點的挖掘爆料不失為新聞最吸引眼球的素材，這也是傳統刑事法律所研究的范圍；而大眾關心的還在于對冤案的救濟，相較于國家強權的弱勢群體一旦遭遇類似的風險應當如何維護自己的利益，對此新修訂的《國家賠償法》也設定了具體的標準和程序；本文試圖要說明的是對違法違紀公務人員的追償和追責問題，即涉案的公務人員是否應被追償和追責，追償和追責又應該按照什么標準和程序來進行，因為對于該案，僅僅基于法官良心和職業道德的反思是遠遠不夠的。
一、我國追償追責制度的現狀
修改后的《國家賠償法》第十六條規定：(行政)賠償義務機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔部分或者全部賠償費用。對有故意或者重大過失的責任人員，有關機關應當依法給予處分；構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。第三十一條規定，(司法)賠償義務機關賠償后，應當向有下列情形之一的工作人員追償部分或者全部賠償費用：一是刑訊逼供或者以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的；二是違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的；三是在處理案件中有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的。對有上述情形的責任人員，有關機關應當依法給予處分；構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。《國家賠償費用管理條例》第十二條規定：“賠償義務機關應當依照《國家賠償法》第十六條、第三十一條的規定，責令有關工作人員、受委托的組織或者個人承擔或者向有關工作人員追償部分或者全部國家賠償費用。賠償義務機關依照前款規定作出決定后，應當書面通知有關財政部門。有關工作人員、受委托的組織或者個人應當依照財政收入收繳的規定上繳應當承擔或者被迫償的國家賠償費用。”上述法條對國家賠償后追償和追責僅作出了原則性的規定，但由于追償和追責的具體標準、實施主體、操作程序等尚未明確，導致目前賠償義務機關怠于對有故意或重大過失的責任人員實施追償或追責的現象比較普遍。
再來看看具體執行情況。以行政追償為例，根據財政部對我國26個省(市、區)各級財政部門的調查，2002年至2004年，我國向責任人追償賠償費用合計約217萬元，僅占財政部核撥的賠償費用總額的3％。湖南省2002年一2004年核撥賠償費用1109萬元，追償僅29萬元，追償率2．64％。黑龍江省發生61起國家賠償案件中，只有1起得到追償，核撥的447．9萬元賠償費中只追償了9．4萬元，占核撥賠償費用總額的2．1％。北京市2002年一2004年發生國家賠償費用660萬元，追償26．6萬元，占核撥賠償費用總額的4％。①從數據統計的角度來看，大部分地區行政追償的比率極低，追償制度并沒有得到切實的執行，而因國家賠償案件受到追責的情況更是屈指可數。
二、追償追責制度的必要性
追償追責制度的設立，有利于增強公務人員的責任感。公務人員執行職務行使權力是受國家委托，國家應當對公務人員的違法行為承擔風險責任，而公務人員在執行職務行使權力時，應對可能造成的損害極盡注意的義務，若違反職務上的義務，理應承擔責任。①如果完全由國家承擔責任公務人員得不到應有的懲罰與追究，結果可能放縱有過錯的公務人員，僅僅加強職業道德教育是不夠的，必須要建立一定的懲戒制度來約束公務人員的行為。這也與“國家監督說”②的觀點吻合，這種觀點認為國家追償追責的本質是一種國家監督權，對于具有故意或重大過失的公務人員進行追償追責的目的在于嚴肅法紀、整頓隊伍，使國家機器正常運轉，實現國家正常秩序。
追償追責制度的落實，有利于公平正義理念的實現。公務人員出于故意或重大過失行使職權給他人合法權益造成了損害，賠償責任僅由國家來承擔，不符合依法行政理念。國家先行賠償雖然合理但并不代表對違法公務人員的免責，國家承擔賠償責任后向符合法定條件的相關人員追償追責符合“有權必有責、用權受監督、違法要擔責”的法理，其實質是責任的回歸和公平正義的再現。這與追償權中“代位責任說”③的觀點相一致，此觀點來源于國家侵權賠償中的個人責任論，即國家的行為應推定為完全合法，侵權行為出自個人應認定為個人責任，由公務人員自己承擔賠償責任，國家向受害人給予賠償實質上是“代替”侵權人進行賠償，國家應當向侵權人進行追償。
這里需要明確的是，追償和追責是兩種獨立存在的責任形式，不能互相替代或豁免。追償責任在法律上不具備民事責任的性質，也不是行政處分，而是一種獨立的責任，④是國家公務人員應當承擔的一種經濟責任。因此追償權的行使并不妨礙國家對于公務人員以違反職務為由，追究其他責任。⑤同理，也不能因為公務人員承擔了相關紀律責任或者刑事責任，而一律對其實行追償責任上的豁免，二者的界限不能被混淆。
此外，追償追責制度還能在一定程度上減輕國家財政負擔，同時保障受害人的受損權益得到及時賠償。具體到人民法院的工作來說，堅持依法追償、依法追責，才能真正發揮追償追責制度對于預防錯案、減少錯案、杜絕錯案的作用。“經濟追償、行政問責和刑事追責是約束、追究和制裁違法違紀工作人員的重要措施，不能束之高閣，棄之不用。人民法院履行賠償義務后，對負有責任的審判、執行人員，必須依法追償。對違反黨紀政紀的人員，必須依紀進行處分。對因貪贓枉法、瀆職失職造成冤假錯案，構成犯罪的，必須依法追究刑事責任”。①
三、追償追責的構成要件
根據《國家賠償法》第十六條、第三十一條的規定，我國國家賠償中的追償追責必須具備兩個條件：一是必須在賠償義務機關已經履行了賠償義務之后才能行使追償追責。在賠償義務機關向受害人賠償之前，追償追責權是不存在的，換言之，追償追責的時間應為賠償義務機關向賠償請求人賠償之后；二是責任人員對于損害行為的發生具有故意、重大過失或者法定情節。“故意”不難理解，借鑒刑法學上對這個概念的解釋也是比較容易操作的，至于“重大過失”如何界定，有的專家學者是這樣解釋的：公務人員不但沒有達到其身份或職務上的特殊要求，而且未能預見和避免普通人均能預見或避免的事情，即沒有達到法律對一個公民的起碼要求。②此外鑒于刑事案件本身具有客觀復雜性，即使執法人員極盡注意義務，仍難免發生對事實認定的錯誤或對法律適用的不當造成錯誤刑事追究，我國《國家賠償法》還借鑒國外的立法經驗，將刑事追償追責的范圍限制在三種法定情節。③
很多國家對于追償權的行使都規定了法定期限。如《意大利司法官責任法》規定：“根據判決或庭外協議向受害人進行補償之后，國家必須在一年之內向違法的司法關提起索賠之訴。”④《奧地利國家賠償法》第六條規定：“國家追償權自官署向受害人表示承認或自有損害賠償義務的判決確定時六個月消滅時效。”我國臺灣地區“賠償法”第八條也規定了求償權自支付賠償金或回復原狀之日起，因兩年間不行使而消減。⑤我國《國家賠償法》中尚未有追償時效的任何規定，筆者認為規定一個適當的追償時效是十分必要的。一來可以督促賠償義務機關積極行使追償權，讓追償制度落到實處，二來也可以使被追償的公務人員在時期上具有可預見性，減少不必要的精神負擔。
四、追償追責制度的行使
關于追償追責的行使，《國家賠償法》中并沒有具體規定，針對我國國家追償追責制度的現狀，筆者認為，至少應在如下幾個方面進行理論上的探討和實踐中的摸索。
(一)明確追償追責的主體
從《國家賠償法》的現行規定來看，追償的主體不難確定。我國遵循的是“誰侵權、誰賠償、誰追償”的原則，即侵權機關、賠償義務機關與追償機關是三合一的。但是這種做法也是有缺陷的，由于賠償義務機關往往與其公務人員之間存在著唇齒相依的關系，導致追償程序難以啟動。有觀點認為，我國的財政機關是國家賠償費用的管理者，在撥付了國家賠償費用之后，再向有故意或重大過失的公務人員追償部分或者全部賠償費用也就是其職責所在，至少應當向賠償義務機關施加壓力，促使其啟動追償程序。①這也不失為一個有效的手段選擇。
追責的主體在《國家賠償法》的定位為“有關機關”，為進一步完善內設機構協調運轉的機制，這里需加以明確。具體到法院系統來說，筆者在對目前執法過錯責任追究工作進行調研時發現，各級法院的做法一般是由執法過錯責任追究工作的工作機構(如賠償委員會辦公室、紀檢監察部門)或審判監督部門負責收集、審查、移送違法審判線索，由審委會對是否違法審判作出定性，紀檢監察部門對已確定執法過錯的責任人進行調查處理。筆者認為可以借鑒這種工作思路，將“有關機關”明確為各級法院的紀檢監察部門，但應當由賠償委員會提供追責建議，并協助審委會進行差錯和責任分析。因為“經過理賠或裁決，賠償委員會通過辦案了解審判、執行人員是否具有故意或重大過失通常比較清楚，由賠償委員會提出追償建議、進行差錯和責任分析，更有利于節省成本”①。需要注意的是，追償、追責建議不等于追償追責決定，決定是否追償追責的權力在賠償義務機關自身。
(二)被追償追責人的認定
如果責任人員是單獨的一個人，那么此人無疑應被認定為被追償追責人。但如果一個錯案是由一個集體組織來決定的，即審委會、檢委會經過討論形成決定的，該如何認定被追償追責人呢?事實上這種集體討論的案件出現錯誤時的責任追究往往不了了之，由于穿上了審委會或檢委會決定的合法外衣，承辦人即使做出了損害行為，也很難對其進行問責。筆者認為，在這里應區分幾種情形進行認定：一是審委會或檢委會的決定是正確的，而具體執行人沒有嚴格遵照執行造成損害的，應由具體執行人來承擔責任，具體執行人應被認定為被追償追責人。二是檢委會或審委會的決定錯誤時，具體執行人不應被追償追責。因為根據我國現行的《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》都規定審委會、檢委會的決定應當被執行，司法實踐中也并無不執行決定的情況，所以對于集體作出的錯誤決定，具體執行人即使執行了也不應被追償追責。此時的被追償追責任人總的原則應確定為檢委會委員或審委會委員，但應有幾種例外：集體形成決定時持反對意見的委員不在此之列；故意違反法律規定或者歪曲事實、曲解法律導致決定錯誤的，由導致錯誤決定的人員承擔責任；主持人違反民主集中制原則導致集體決定錯誤的，由主持人承擔責任。
(三)統一追償追責的標準
根據《國家賠償法》的規定，國家追償的標準是“部分或者全部賠償費用”，即便是《國家賠償費用管理條例》也沒有對追償標準進行細化，仍然是對《國家賠償法》所宣稱的“部分或者全部賠償費用”的簡單重復，如果追償在實踐中缺乏統一的標準，就很難體現追償的公平性。借鑒國外的有關做法，并參考有關學者設定的模式②，筆者認為應區分故意和重大過失的情形對追償比例確定絕對標準，并設立上下限：一是對有故意的責任人員，應追償100％賠償費用，但最高不超過該責任人員24個月的工資收入總額；二是對有重大過失的責任人員，應追償70％賠償費用，但賠償費用低于公務人員3個月工資收入總額的，則追償100％賠償費用，最高不得超過該責任人員12個月的工資收入總額；三是對多人追償的，應按照上述標準分別追償，但追償總額不得超過賠償費用總額。
目前追責的依據也仍需不斷完善。具體到法院系統來說，1998年試行的《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》沒有對涉及國家賠償的案件做出具體規定，十幾年來未組織修改或做補充規定，明顯地落后于形勢發展的需要，不利于全國法院從根本上解決統一執行追責問題。2009年印發的《人民法院工作人員處分條例》第二章第二節違法辦案紀律的行為和第六節失職行為的內容中對刑事賠償的幾種法定情形也并不能完全涵蓋，因此，在重新設計、建構人民法院執法過錯責任追究制度時，應在借鑒各級法院工作經驗的基礎上，對涉及國家賠償案件的追責情形進行統一明確的規范。
(作者單位：最高人民法院監察室)
摘自：最高院賠償委等 編 《國家賠償辦案指南(2011年第2輯總第2輯)》
