村民委員會、居民委員會、高等學(xué)校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會、注冊會計(jì)師協(xié)議等行業(yè)協(xié)會并非傳統(tǒng)概念中的行政主體，但是在上述主體參與公共管理領(lǐng)域事務(wù)日益增多的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)給予足夠重視，將之納入行政訴訟法的調(diào)整范圍。在確定被告資格時(shí)，應(yīng)注意作相關(guān)區(qū)分。
1．關(guān)于法定授權(quán)的情形。1989年行政訴訟法第二十五條第四款規(guī)定：“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。”授權(quán)的依據(jù)僅限于“法律、法規(guī)”。2014年修正行政訴訟法第二條第二款對授權(quán)依據(jù)做了擴(kuò)展，規(guī)定：“前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。”當(dāng)時(shí)修法的主要理由包括三個(gè)方面。①(1)行政訴訟法的調(diào)整范圍對應(yīng)的是公共行政關(guān)系，實(shí)踐中除了行政機(jī)關(guān)以外，其他組織依照法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的也可以作出行政行為，屬于行政訴訟法的調(diào)整范圍。(2)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)以外的社會組織所行類似行政職權(quán)，從性質(zhì)上講并非公共行政，大多數(shù)屬于自治范疇，一般情況下不屬于司法權(quán)的干涉范圍。(3)之所以將規(guī)章授權(quán)的組織亦納入行政訴訟的調(diào)整范疇，是考慮至！I在以簡政放權(quán)為重要內(nèi)容的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大背景下，培養(yǎng)更多的社會組織承擔(dān)公共事務(wù)管理職能是大勢所趨，如果僅限于“法律、法規(guī)”授權(quán)組織，范圍過小，與行政管理的發(fā)展趨勢相背離。《行訴解釋》考慮到實(shí)務(wù)中因高校拒絕頒發(fā)畢業(yè)證和學(xué)位證、“外嫁女”村民待遇、行業(yè)協(xié)會自我管理、查詢公共企事業(yè)單位信息而引起的糾紛大量涌現(xiàn)，會出現(xiàn)行政訴訟和民事訴訟均不立案受理的情行，因而有必要對行政訴訟法進(jìn)一步明確。
2.關(guān)于于行政委托的情形。1989年行政訴訟法第二十五條第四款以及2014年修正行政訴訟法第五款均規(guī)定了對行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的（具體）行政行為起訴，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。《行訴解釋》對行政委托下有關(guān)村民委員會、居民委員會、高等學(xué)校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會、注冊會計(jì)師協(xié)會等行業(yè)協(xié)會是否是適格被告問題，作了相應(yīng)的具體規(guī)定。
條文釋義
本條賦予了村民委員會、居民委員會、高等學(xué)校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會、注冊會計(jì)師協(xié)會等行業(yè)協(xié)會在履行行政管理職責(zé)時(shí)成為行政訴訟被告的資格地位，但對于僅接受行政機(jī)關(guān)委托時(shí)作出的行為仍以委托機(jī)關(guān)為被告。
1.法定授權(quán)下的被告問題。(1)村民委員會或者居民委員會。在特定情形下村民委員會或者居民委員根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)行使行政管理權(quán)限。例如，一些地方，如黑龍江的地方性法規(guī)規(guī)定了村民委員會的職權(quán)包括土地補(bǔ)償費(fèi)的使用、稅費(fèi)收繳、集體財(cái)產(chǎn)的承包租賃經(jīng)營、優(yōu)撫、救災(zāi)救濟(jì)、宅基地審批等行政管理職權(quán)。當(dāng)事人對這些行為不服的，可以將村民委員會作為被告。(2)高等學(xué)校等事業(yè)單位。’根據(jù)高等教育法的規(guī)定，高等學(xué)校是指大學(xué)、獨(dú)立設(shè)置的學(xué)院和高等專科學(xué)校，其中包括高等職業(yè)學(xué)校和成人高等學(xué)校。根據(jù)高等教育法第四十二條的規(guī)定，高等學(xué)校有權(quán)調(diào)查、處理學(xué)術(shù)糾紛，有權(quán)調(diào)查認(rèn)定學(xué)術(shù)不端行為等。以高等學(xué)校為行政訴訟被告的案例如最高人民法院發(fā)布的第9批指導(dǎo)性案例中的“田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)學(xué)位證案”（38號）、“何小強(qiáng)訴華中科技大學(xué)拒絕授予學(xué)位案”（39號）。此外，在社會上影響較大的還有劉某訴北京大學(xué)案：自某訴北京語言大學(xué)信息公開案等。(3)律師協(xié)會。根據(jù)律師法的規(guī)定，律師協(xié)會經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)可以行使行政權(quán)力。組織管理申請律師執(zhí)業(yè)人員的實(shí)習(xí)活動，對實(shí)習(xí)人員進(jìn)行考核，是律師法第四十六條規(guī)定的律師協(xié)會的法定職責(zé)。在楊斌訴廣州市律師協(xié)會不予登記實(shí)習(xí)一案中，廣州鐵路運(yùn)輸中級法院二審裁定認(rèn)為：廣州律師協(xié)會對楊斌實(shí)習(xí)登記申請的處理行為屬于行政訴訟受案范圍，原審廣州市越秀區(qū)法院以不符合行政訴訟受案范圍為由駁回楊斌起訴的裁定適用法律錯(cuò)誤，予以撤銷；根據(jù)廣州地區(qū)行政案件集中管轄的規(guī)定，該案由廣州市鐵路運(yùn)輸?shù)谝环ㄔ豪^續(xù)審理。此外，海口市中級人民法院等法院也作出類似判決，認(rèn)為律師協(xié)會屬于法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。①(4)注冊會計(jì)師協(xié)會。注冊會計(jì)師法第四條規(guī)定，注冊會計(jì)師協(xié)會是由注冊會計(jì)師組成的社會團(tuán)體。第十三條規(guī)定，對于已經(jīng)取得注冊會計(jì)師證書的人員，在完全喪失民事行為能力等情況下，由準(zhǔn)予注冊的注冊會計(jì)師協(xié)會撤銷注冊，收回注冊會計(jì)師證書。也就是說，注冊會計(jì)師協(xié)會在上述情形下行使行政管理職權(quán)，可以作為行政訴訟被告。上述規(guī)定在司法實(shí)踐中已經(jīng)有大量案例。
2．行政委托下的被告問題。權(quán)力轉(zhuǎn)移而責(zé)任歸屬不變是行政委托的內(nèi)在含義。構(gòu)成行政委托，一般應(yīng)滿足三個(gè)要件。一是委托主體是行政機(jī)關(guān)。二是受托主體的范圍不包括行政機(jī)關(guān)，因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)之間的委托更多的是事項(xiàng)委托或者職務(wù)協(xié)助，其與行政委托的法律關(guān)系并不相同。三是委托事項(xiàng)或者委托客體是指涉及行政權(quán)力行使的事項(xiàng)。征地拆遷實(shí)務(wù)中，地方政府與村民委員會之間是否構(gòu)成行政委托關(guān)系，直接決定了相關(guān)糾紛屬于民事侵權(quán)還是行政侵權(quán)性質(zhì)。
實(shí)務(wù)指導(dǎo)
關(guān)于無書面委托情況下如何認(rèn)定被告的問題。行政訴訟法規(guī)定，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的，需要就被訴行政行為、具體被告主體等事項(xiàng)進(jìn)行初步舉證，否則人民法院可以不符合起訴條件為由，裁定不予立案或者駁回起訴。對于征地拆遷中村民委員會代行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制拆除等行為，雖然雙方并未制作行政委托的書面文書，行政相對人可以提交有關(guān)證據(jù)證明被訴強(qiáng)制拆除行為是在當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)決策部署下，由村民委員會組織實(shí)施的事實(shí)。在無證據(jù)證明村民委員會具有實(shí)施強(qiáng)制拆除的法定授權(quán)的情況下，人民法院可以據(jù)此認(rèn)定構(gòu)成行政委托，認(rèn)定當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)為適格被告。
（金誠軒撰寫）
摘自：《[2018年新版]最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用(上下冊)》P144-147頁，人民法院出版社2018年4月出版。內(nèi)容簡介：《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》是在黨的十九大勝利召開之際最高人民法院通過的又一部訴訟法的全面司法解釋，將對保障人民合法權(quán)益、推進(jìn)法治政府建設(shè)、推動行政審判工作健康發(fā)展產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。
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