Law-lib.com 2020-7-18 8:23:47 中國證監會
按照全面推進依法治國、加強法治政府建設的要求，為規范證券期貨行政處罰相關執法行為，維護市場秩序，保障相關公民、法人和其他組織的合法權益，根據證券期貨市場監管執法實踐情況，證監會在《行政處罰法》基礎上，結合新《證券法》有關規定，起草了《證券期貨違法行為行政處罰辦法（征求意見稿）》，現向社會公開征求意見。公眾可通過以下途徑和方式提出反饋意見：
1.登陸中華人民共和國司法部 中國政府法制信息網（www.moj.gov.cn、www.chinalaw.gov.cn），進入首頁主菜單的“立法意見征集”欄目提出意見。
2.登陸中國證監會網站（網址：http://www.csrc.gov.cn），進入首頁右側點擊“公開征求意見”欄提出意見。
3.電子郵件：flbpublic@csrc.gov.cn。
4.通訊地址：北京市西城區金融大街19號富凱大廈中國證監會法律部，郵編100033。
5.傳真：010-88061401。
意見反饋截止時間為2020年8月16日。
中國證監會
2020年7月17日
證券期貨違法行為行政處罰辦法（征求意見稿）
第一條 為了規范中國證券監督管理委員會（以下簡稱中國證監會）及其派出機構行政處罰的實施，維護證券期貨市場秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國證券法》《中華人民共和國證券投資基金法》《期貨交易管理條例》等法律、行政法規，制定本辦法。
第二條 公民、法人或者其他組織違反證券期貨法律、法規和規章規定，應當給予行政處罰的，中國證監會及其派出機構依照有關法律、行政法規、部門規章和本辦法規定實施。
第三條 中國證監會及其派出機構實施行政處罰，遵循公開、公平、公正和效率原則，依法、全面、客觀地調查、收集有關證據。
第四條 中國證監會及其派出機構作出的行政處罰決定，應當事實清楚、證據確鑿、依據正確、程序合法、處罰適當。
第五條 中國證監會設立行政處罰委員會，按照規定對調查終結并向其移交的證券期貨違法案件進行審理，提出審理意見，由中國證監會作出行政處罰決定。
中國證監會派出機構，按照規定對證券期貨違法案件實施調查，作出行政處罰決定。
第六條 中國證監會及其派出機構發現公民、法人或者其他組織涉嫌違反證券期貨法律、法規和規章，符合下列條件的，經批準后應當立案調查：
（一）有明確的違法行為主體；
（二）有證明違法事實的證據；
（三）法律、行政法規、中國證監會規章規定有明確的行政處罰法律責任。
第七條 中國證監會及其派出機構通過文字記錄等形式對執法全過程進行記錄。對容易引發爭議的執法過程，按照規定進行音像記錄，被調查的單位和個人不配合的，執法人員可以中止記錄，并進行文字說明。
第八條 中國證監會及其派出機構執法人員必須忠于職守，依法辦事，公正廉潔，不得濫用權力，或者利用職務便利牟取不正當利益；嚴格遵守保密規定，不得泄露案件查辦信息，不得泄露所知悉的國家秘密、商業秘密和個人隱私。
第九條 中國證監會及其派出機構進行案件調查時，執法人員不得少于二人，并應當出示執法證和調查通知書等執法文書。執法人員少于二人或者未出示執法證和調查通知書等執法文書的，被調查的單位和個人有權拒絕。
執法人員原則上應當當面出示執法證和調查通知書等執法文書。對于負有信息披露義務的被調查單位和個人，可將調查通知書等執法文書直接送達。當面出示或直接送達的，執法人員應當在執法文書上簽字或者蓋章，據實填寫日期，并在詢問筆錄、現場筆錄等材料中對出示或送達過程進行記錄。
因被調查的單位和個人拒不見面、下落不明或有其他原因導致當面出示或直接送達確有困難的，執法人員可以依照民事訴訟法的有關規定，采取留置、郵寄、公告等送達方式。
第十條 被調查的單位和個人應當配合調查，如實回答詢問，按要求提供有關文件和資料，不得拒絕、阻礙和隱瞞。
第十一條 中國證監會及其派出機構調查、收集的證據包括：
（一）書證；
（二）物證；
（三）視聽資料；
（四）電子數據；
（五）證人證言；
（六）當事人的陳述；
（七）鑒定意見；
（八）勘驗筆錄、現場筆錄。
證據必須經查證屬實，方可作為認定案件事實的根據。
以非法手段取得的證據，不得作為認定案件事實的根據。
第十二條 書證原則上應當收集原件。收集原件確有困難的，可以收集與原件核對無誤的復印件、影印件或抄錄件。復制件、影印件、抄錄件由證據提供人核對無誤后注明與原件一致，并注明證據出處、提供日期，同時由證據提供人逐頁簽名或者蓋章。提供復印內容較多且連續編碼的，可以在首尾頁及騎縫處簽名、蓋章。
第十三條 物證原則上應當收集原物。收集原物確有困難的，可以收集與原物核對無誤的復制品或者證明該物證的照片、錄像等其他證據。原物為數量較多的種類物的，可以收集其中一部分。收集復制品或者影像資料的，應當在現場筆錄中說明取證情況。
第十四條 視聽資料原則上應當收集有關資料的原始載體。收集原始載體確有困難的，可以收集與原始載體核對無誤的復制件，并在現場筆錄中注明制作方法、制作時間、制作人和證明對象等。聲音資料應當附有該錄音內容的文字記錄。
第十五條 電子數據原則上應當收集有關數據的原始載體。收集電子數據原始載體確有困難的，可以制作復制件，并保證與原始載體的一致性與完整性。電子數據證據應當符合下列要求：
（一）制作現場筆錄，記載取證的參與人員、技術方法、步驟和過程，記錄收集對象的事項名稱、內容、規格、類別以及時間、地點等；具備條件的，可以采取拍照或錄像等方式記錄取證過程；
（二）對網頁、博客、微博、論壇帖子等進行網頁保存、截屏的，應當附有原始電子數據的網頁地址等說明。如有必要，可以采取公證等方式證明電子數據與原始載體的一致性和完整性；
（三）調取的電子數據應當使用光盤或者其他數字存儲介質保存，且至少有一份封存狀態的備份件，并保證封存狀態下的備份件無法增加、刪除、修改；
（四）調取需要通過技術手段恢復或者破解的電子數據的，應當附有恢復或者破解對象、過程、方法和結果的專業說明。
對于電子數據的關鍵內容，如有必要，可以直接打印或者截屏打印，由原始電子數據持有人簽字確認。
第十六條 當事人的陳述、證人證言可以通過詢問筆錄或者書面說明等方式調取，并附相關身份證明文件的復印件。詢問應當分別單獨進行。
書面說明應當由提供人逐頁簽名或者蓋章并注明日期。詢問筆錄應當由被詢問人員及至少兩名調查人員逐頁簽名并注明日期；如有修改，應當由被詢問人簽字確認。
第十七條 對于涉眾型違法行為，在已收集的證據能夠充分證明基本違法事實的前提下，調查人員可以在被調查對象范圍內按一定比例收集和調取書證、證人證言等證據。
第十八條 下列證據材料，經審查符合真實性、合法性及關聯性要求的，可以作為行政處罰的證據：
（一）中國證監會及其派出機構在立案前核查或者監督檢查過程中依法取得的證據材料；
（二）司法機關、紀檢監察機關、其他行政機關等保存、公布、移交的證據材料；
（三）中國證監會及其派出機構通過依法建立的跨境監督管理合作機制獲取的證據材料。
第十九條 中國證監會及其派出機構根據案情需要，可以委托或聘請下列單位和人員提供協助：
（一）委托具有法定鑒定資質的鑒定人對涉案相關事項進行鑒定，鑒定意見應有鑒定人簽名和鑒定機構蓋章；
（二）聘請會計師事務所、資產評估事務所、律師事務所等中介機構以及專家顧問參與辦案；
（三）委托證券期貨交易所、登記結算機構等檢驗、測算相關數據或提供與其職能有關的其他協助并出具報告。
第二十條 中國證監會及其派出機構可以依法要求當事人和與被調查事件有關的單位和個人，在指定的合理期限內，通過紙質、電郵、光盤等指定方式報送與被調查事件有關的文件和資料。
要求有關主體按照前款規定報送文件資料的，應當遵守本辦法第九條等相關規定，并附要求提供的文件材料清單。
第二十一條 中國證監會及其派出機構依法需要采取凍結、查封、扣押、限制證券買賣等措施的，按照有關規定辦理。
第二十二條 中國證監會及其派出機構依法需要采取封存、先行登記保存措施的，應當經單位負責人批準。
遇有緊急情況，需要立即采取上述措施的，調查人員應當在二十四小時內向單位負責人報告，并補辦批準手續。單位負責人認為不應當采取的，應當立即解除。
第二十三條 采取封存、先行登記保存措施的，應當當場清點，出具決定書或通知書，開列清單并制作現場筆錄。
對于封存、先行登記保存的證據，中國證監會及其派出機構可以自行或采取委托第三方等其他適當方式保管，當事人和有關人員不得隱藏、轉移、變賣或者毀損。
第二十四條 對于先行登記保存的證據，應當在七日內采取下列措施：
（一）根據情況及時采取記錄、復制、拍照、錄像、提取電子數據等證據保全措施；
（二）需要檢查、檢驗、鑒定、評估的，送交檢查、檢驗、鑒定、評估；
（三）依據有關法律、行政法規可以采取查封、扣押、封存等措施的，作出查封、扣押、封存等決定；
（四）違法事實不成立，或者違法事實成立但依法不應予以查封、扣押、封存的，決定解除先行登記保存措施。
第二十五條 調查人員按照《行政強制法》及本辦法有關規定制作現場筆錄的，應當載明時間、地點和事件等內容，并由調查人員和當事人等在場有關人員簽名或者蓋章。
當事人或者有關人員拒絕或不能在現場筆錄、詢問筆錄、證據材料上簽名、蓋章的，調查人員應當在現場筆錄、詢問筆錄、證據材料上說明或以錄音錄像等形式加以證明。必要時，調查人員可以請無利害關系第三方作為見證人簽名。
第二十六條 中國證監會及其派出機構實施行政處罰過程中，有下列情況之一的，可以依法通知出境入境管理機關阻止相關人員出境：
（一）相關人員涉嫌違法行為情節嚴重、影響惡劣，或存在本辦法第三十五條規定的行為等，出境后可能對行政處罰的實施產生較大不利影響的；
（二）相關人員涉嫌構成犯罪，可能承擔刑事責任的；
（三）中國證監會及其派出機構認定的需要阻止出境的其他必要情況。
經調查、審理，被限制出境人員不屬于違法人員或違法單位責任人員，或有符合規定的其他情況的，應當按規定解除限制。
第二十七條 案件調查終結，中國證監會及其派出機構根據案件情況，分別按照下列規定處理：
（一）認為應當給予行政處罰的，按規定啟動審理程序；
（二）發現涉嫌構成犯罪，依法需要追究刑事責任的，按規定移送司法機關；
（三）存在違法事實不成立或無法證明，違法情節輕微、依法可以不予行政處罰，追究法律責任依據不足，涉嫌違法主體滅失，違法行為超出處罰時效等情形的，按規定予以結案。
需要采取監督管理措施的，可以在根據前款規定處理的同時，一并或單獨啟動相關程序。
第二十八條 按照本辦法第二十七條第二項規定將案件移送司法機關后，行政處罰程序原則上應當中止，待刑事程序結束后，再決定是否繼續，但是需要穩定和明確市場預期、恢復市場秩序、保護投資者合法權益的除外。
第二十九條 中國證監會及其派出機構啟動審理程序的，依法從調查程序、違法行為定性、違法事實認定、證據采信、處罰種類與幅度等方面，對案件進行全面審理。
審理終結后，中國證監會及其派出機構根據案件情況，認為應當給予行政處罰的，經單位負責人批準后作出處罰決定。認為需作其他處理的，按照本辦法第二十七條、第二十八條等有關規定辦理。
第三十條 行政處罰決定作出前，中國證監會及其派出機構應當向當事人送達行政處罰事先告知書，載明下列內容:
（一）擬作出行政處罰的事實、理由和依據；
（二）擬作出的行政處罰決定；
（三）當事人依法享有陳述和申辯的權利；
（四）符合《中國證券監督管理委員會行政處罰聽證規則》所規定條件的，當事人享有要求舉行聽證的權利。
當事人要求陳述和申辯的，應當在行政處罰事先告知書送達后十五日內提出申辯意見。
當事人要求舉行聽證的,按照規定辦理。
行政處罰事先告知書的送達，依照民事訴訟法的有關規定辦理。
第三十一條 中國證監會及其派出機構對已經送達的行政處罰事先告知書認定的主要事實、理由、依據或者擬處罰決定作出調整的，應當重新向當事人送達行政處罰事先告知書，但根據當事人的陳述申辯意見，作出對當事人有利變更的除外。
第三十二條 當事人收到行政處罰事先告知書后，可以申請查閱涉及本人行政處罰事項的證據，但涉及國家秘密、他人的商業秘密和個人隱私的內容除外。
第三十三條 中國證監會及其派出機構作出行政處罰決定的，應當在七日內依照民事訴訟法的有關規定，將行政處罰決定書依法送達當事人，并按照政府信息公開的規定予以公開。
第三十四條 當事人申請行政和解的，按照有關規定辦理。
第三十五條 被調查的單位和個人違反本辦法第十條規定，存在下列情形的，中國證監會及其派出機構可以按照《證券法》第二百一十八條進行處罰，并由公安機關依法給予治安管理處罰：
（一）毆打、圍攻、推搡、抓撓、威脅、侮辱、謾罵調查人員的；
（二）限制調查人員人身自由的；
（三）搶奪、毀損執法裝備及調查人員個人物品的；
（四）搶奪、毀損、偽造、隱藏證據材料的；
（五）不按要求報送文件資料，且無正當理由的；
（六）轉移、變賣、毀損、隱藏被依法凍結、查封、扣押、封存的資金或涉案財產的；
（七）躲避推脫、拒不接受、無故離開等不配合調查人員詢問，或在詢問時故意提供虛假陳述、謊報案情的；
（八）其他不履行配合義務的情形。
第三十六條 本辦法所稱派出機構，是指中國證監會派駐各省、自治區、直轄市和計劃單列市監管局。
中國證監會稽查總隊、證券監管專員辦事處根據職責或授權負責對證券期貨違法行為進行立案調查的，依照本辦法執行。
第三十七條 行政處罰相關信息記入證券期貨市場誠信檔案數據庫。
第三十八條 對當事人采取證券、期貨市場禁入措施的，實施程序參照本辦法的規定執行。
第三十九條 本辦法自 年 月 日起施行。
《證券期貨違法行為行政處罰辦法（征求意見稿）》的起草說明
行政處罰是行政機關有效實施行政管理、保障法律法規貫徹施行的重要手段。按照全面推進依法治國、加強法治政府建設的要求，為規范證券期貨行政處罰相關執法行為，維護市場秩序，保障相關公民、法人和其他組織的合法權益，根據證券期貨市場監管執法實踐情況，證監會在《行政處罰法》基礎上，結合新《證券法》有關規定，起草了《證券期貨違法行為行政處罰辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《處罰辦法》）。現將有關情況說明如下：
一、《處罰辦法》的起草背景
對違反證券期貨法律法規的行為進行行政處罰，是證監會的重要法定職責，是維護市場秩序、懲治違法活動、保護投資者合法權益的重要手段。黨的十八大以來，黨中央全面推進全面依法治國，深化行政執法體制改革，建立權責統一、權威高效的行政執法體制；完善行政執法程序，堅持嚴格規范文明執法。中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》，對深入推進依法行政、加快建設法治政府，提出了主要任務和具體措施。2019年12月28日，第十三屆全國人大常委會第十五次會議審議通過了修訂后的《證券法》，新《證券法》加大了對行政違法行為的懲處力度，完善了監管執法方式、手段和措施。為貫徹落實黨中央的重大決策部署，進一步完善資本市場法律制度體系建設，規范執法行為，有必要制定《處罰辦法》。
一是進一步完善資本市場法律制度體系建設的需要。一直以來，證監會高度重視資本市場法制體系建設，特別是在規范自身監管活動方面，制定了不少規章制度，其中，關于行政許可、市場禁入、查封凍結、現場檢查等，均有相關規章規范性文件統一規范。在行政處罰方面，證監會雖然出臺了不少規范性文件，但層級效力較低且比較分散，有必要制定統一的行政處罰規范，進一步完善證券期貨監管執法的法制體系。
二是解決實踐突出問題，規范執法行為，防范執法風險的需要。資本市場違法違規案件敏感復雜，涉眾性強，涉及利益大，社會公眾、市場各方高度關注。總體來看，近年來，證券監管執法總體水平在不斷提高，但執法實踐中也出現了一些新問題。有必要制定《處罰辦法》進一步規范執法行為，防范執法風險。
三是貫徹落實依法行政要求，促進嚴格、規范、公正、文明執法的需要。《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》對證監會全面推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度等依法行政作出了具體部署，提出了明確要求。有必要制定《處罰辦法》，聚焦行政處罰的源頭、過程、結果等關鍵環節，進一步促進嚴格、規范、公正、文明執法。
二、《處罰辦法》的起草思路及主要內容
《處罰辦法》堅持問題導向，適應實踐需要，定位于程序規范，具體落實《行政處罰法》《證券法》等相關法律規定，進一步完善行政處罰程序，嚴格行政執法責任，更好地保障嚴格、規范、公正、文明執法。《處罰辦法》共三十九條，對行政處罰工作的立案、調查、審理、決定等各主要環節進行了規定。主要內容如下：
（一）規定立案程序、調查權限
立案是執法鏈條的關鍵環節，很大程度上決定了案件查處的方向和結果。《行政處罰法（修訂草案）》規定，行政處罰的立案依據應當公開，行政機關認為符合立案標準的，應當立案。根據《行政處罰法（修訂草案）》立法精神和內容，《處罰辦法》對立案作出規定，規定發現違法線索的，符合有明確的違法行為主體、有證明違法事實的證據、有明確的行政處罰法律責任等條件的，經批準后應當立案調查。（第六條）同時，為保障行政處罰工作依法順利開展，結合新《證券法》規定，進一步明確細化了執法權限和措施，包括凍結、查封、扣押、封存、限制出境、限制交易、要求有關主體報送文件資料等措施的實施，以及不配合調查的情形及后果。（第二十條至第二十六條、第三十五條）
（二）規范調查取證行為
調查取證直接關系案件處理結果，是行政處罰的關鍵。《處罰辦法》結合相關法律規定和執法實踐，對取證要求、調查措施作了明確規定：一是進一步明確物證、書證、當事人陳述、電子數據等主要證據類型的調查取證標準和要求，規范案件調查取證工作。（第十一條至第十九條）二是規定三種特殊情形下的證據轉換：證監會及其派出機構在立案前核查或者監督檢查過程中依法取得的證據材料；司法機關和其他行政機關保存、公布、移送的證據材料；通過依法建立的跨境監督管理合作機制獲取的證據材料，經審查認定其真實性、合法性及關聯性后，可以作為行政處罰的證據。（第十八條）四是根據案情需要，規定可以委托鑒定、聘請專業中介機構以及專家顧問參與辦案，委托證券期貨交易所、登記結算機構等檢驗、測算相關數據或提供與其職能有關的其他協助并出具報告。（第十九條）
（三）完善查審機制
《處罰辦法》進一步優化查審流程，探索多樣化、差異化的查審模式，分類分層予以不同處理，提升案件查處效率。一是證監會層面，設立行政處罰委員會。對于重大案件，堅持查審分離模式，調查終結、建議行政處罰的，移送行政處罰委員會進行審理，行政處罰委員會提出審理意見，報證監會負責人批準作出處罰決定。二是派出機構層面，案件調查終結、建議給予行政處罰的，由派出機構法制處室或法制小組審理，提出審理意見，報派出機構負責人批準作出處罰決定。（第五條、第二十七條、第二十九條）
（四）明確行刑銜接程序
證券行政執法與刑事司法的有機銜接，是確保證券執法有效性的重要條件。《處罰辦法》結合執法實際，規定了“直接刑事移送”、“先處罰后刑事移送”、“處罰、刑事移送并行”等三種模式。（第二十七條、第二十八條、第二十九條）
（五）落實執法公示和執法全過程記錄制度
《處罰辦法》規定，通過文字記錄等形式對執法全過程進行記錄，對容易引發爭議的執法過程進行音像記錄；同時規定，行政處罰決定按照政府信息公開的規定予以公開，落實執法全過程記錄和執法公示制度。（第七條、第三十三條）
（六）加強對當事人的權利保障和對執法人員的監督
《處罰辦法》規定行政處罰決定作出前，應當已向當事人送達行政處罰事先告知書，并明確事先告知書中應當載明的內容，明確規定對當事人的陳述申辯、聽證、閱卷等權利予以保障。（第三十條至第三十三條）《處罰辦法》規定執法人員基本行為規范，要求必須忠于職守，依法辦事，公正廉潔，不得濫用權力，或利用職務便利牟取不正當利益，嚴格遵守保密規定。（第三條、第四條、第八條、第九條）
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