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《關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》之精釋

http://www.ykdzzs.com　 2010-12-22 8:51:01　 來源：人民法院報(bào)

《關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》之精釋
 
◇ 趙大光 楊臨萍 王振宇
 
 

  最高人民法院于2010年11月18日發(fā)布了《關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）。為正確理解適用，對其主要內(nèi)容說明如下：

  一、受案范圍

  建設(shè)部《房屋登記辦法》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定了兩類房屋登記行為，一是房屋登記，包括房屋所有權(quán)登記、抵押權(quán)登記、地役權(quán)登記三類權(quán)利登記，以及異議登記、更正登記、預(yù)告登記三類輔助登記。二是相關(guān)行政行為，包括是否準(zhǔn)予查詢、復(fù)制登記資料以及撤銷登記、收繳權(quán)屬證書等行為。兩類行為都符合行政訴訟法關(guān)于受案范圍的規(guī)定，故此《規(guī)定》第一條將兩類行為及相應(yīng)的不作為納入受案范圍。

  關(guān)于房屋登記排除司法審查的問題，司法解釋規(guī)定了三種情形：（1）根據(jù)有權(quán)機(jī)關(guān)法律文書所為的房屋登記。此種登記并非基于登記機(jī)構(gòu)的獨(dú)立意志，此類訴訟既無助于權(quán)利救濟(jì)，又徒增司法負(fù)擔(dān)，故《規(guī)定》第二條第一款予以排除。具體有兩種情形，一是按照具有確權(quán)效果的人民法院判決、仲裁委員會的仲裁書、人民政府的征地決定作出的房屋登記行為。其上位法依據(jù)是物權(quán)法第二十八條規(guī)定。二是根據(jù)人民法院等有權(quán)機(jī)關(guān)作出的協(xié)助執(zhí)行通知書作出的房屋登記行為，登記機(jī)構(gòu)受到有權(quán)機(jī)關(guān)文書效力的拘束。（2）換證、補(bǔ)證及更新登記簿。根據(jù)《辦法》第二十七條規(guī)定，房屋權(quán)屬證書、登記證明破損的，權(quán)利人可以申請換發(fā)。房屋權(quán)屬證書、登記證明遺失、滅失的，可以申請補(bǔ)發(fā)。另外，樣式修改也會帶來更新登記簿的問題。這些行為是否可訴？經(jīng)常產(chǎn)生疑問。按照《規(guī)定》第二條第二款，如果上述行為沒有改變原登記，則系重復(fù)處置，不可訴；反之則可訴。（3）歷史遺留問題。基于法不溯及既往原則，《規(guī)定》第二條第三款規(guī)定，行政訴訟法施行前的房屋登記行為不可訴。

  房屋滅失、房屋登記行為被登記機(jī)構(gòu)改變（包括注銷、變更、撤銷等），以及房屋登記在其他案件中作為定案證據(jù)，是否影響可訴性？我們認(rèn)為，原登記在前兩種情形下仍可能損害利害關(guān)系人，故此應(yīng)當(dāng)給利害關(guān)系人保留救濟(jì)機(jī)會。第三種情形涉及對最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（下稱《若干解釋》）第四十四條第（十）項(xiàng)規(guī)定關(guān)于“訴訟標(biāo)的為生效判決的效力所羈束的行政行為不可訴”的理解問題。我們認(rèn)為，應(yīng)為不羈束，因?yàn)槊袷略V訟的證據(jù)審查與行政訴訟對行政行為的合法性審查并不是一回事。鑒此，《規(guī)定》第三條規(guī)定認(rèn)為上述三種情形并不影響登記的可訴性。

  二、債權(quán)人的原告資格

  債權(quán)人起訴轉(zhuǎn)移登記的資格問題，各地要求明確的呼聲比較強(qiáng)烈。我們認(rèn)為，債權(quán)人一般沒有原告資格，因?yàn)閭鶆?wù)人轉(zhuǎn)讓房屋可獲對價(jià)，對價(jià)仍可還債，并不影響債權(quán)。不過，一概否認(rèn)并不妥當(dāng)。至少以下四種情形應(yīng)予承認(rèn)：

  第一，以房屋為標(biāo)的物的債權(quán)已辦理預(yù)告登記的。買賣雙方辦理預(yù)告登記后，房屋買受人的債權(quán)就由普通債權(quán)變成了優(yōu)先債權(quán)。按照物權(quán)法第二十條第一款，預(yù)告登記后，未經(jīng)預(yù)告登記的權(quán)利人同意，處分該不動產(chǎn)的，不發(fā)生物權(quán)效力。據(jù)此，債務(wù)人再次轉(zhuǎn)讓已作預(yù)告登記的房屋，房屋登記機(jī)構(gòu)不得為其辦理房屋轉(zhuǎn)移登記。如果房屋登記機(jī)構(gòu)予以辦理，則債權(quán)人可以基于預(yù)告登記權(quán)利人的身份提起行政訴訟。

  第二，房屋為抵押物且轉(zhuǎn)讓未經(jīng)抵押權(quán)人同意。物權(quán)法第一百九十一條第二款規(guī)定，抵押期間，抵押人未經(jīng)抵押權(quán)人同意，不得轉(zhuǎn)讓抵押財(cái)產(chǎn)，但受讓人代為清償債務(wù)消滅抵押權(quán)的除外。分三種情況。一是轉(zhuǎn)讓經(jīng)抵押權(quán)人同意，同意則意味著放棄提出異議的權(quán)利；二是轉(zhuǎn)讓未經(jīng)抵押權(quán)人同意，但債務(wù)人已經(jīng)代為清償，債權(quán)消滅，抵押權(quán)亦隨之消滅，自然沒有起訴資格；三是轉(zhuǎn)讓未經(jīng)抵押權(quán)人同意，且抵押權(quán)仍然存在。抵押公示的目的當(dāng)中，包括對抵押權(quán)人的保護(hù)，自然有原告資格。

  第三，法院對房屋采取強(qiáng)制措施。需要符合以下兩個(gè)條件：（1）強(qiáng)制措施以保障債權(quán)實(shí)現(xiàn)為目的。如果法院采取強(qiáng)制措施是為了其他利益而非保護(hù)特定債權(quán)，則債權(quán)與房屋并無關(guān)聯(lián)，仍屬于普通債權(quán)，無原告資格。（2）法院已通知房屋登記機(jī)構(gòu)。房屋登記不得對抗司法，但前提是司法的意志先為房屋登記機(jī)構(gòu)所知悉。按照有關(guān)司法解釋規(guī)定，法院對房屋采取強(qiáng)制措施，必須通知房屋登記機(jī)構(gòu)。

  第四，房屋登記機(jī)構(gòu)工作人員與債務(wù)人惡意串通。轉(zhuǎn)讓方是否負(fù)債雖非房屋轉(zhuǎn)移登記需要考慮的法定要件，但房屋登記機(jī)構(gòu)故意侵害債權(quán)卻顯然超出了登記規(guī)則容許的底線。如果登記人員明知債務(wù)人轉(zhuǎn)讓房屋是為了逃債，仍予以辦理，則應(yīng)承認(rèn)債權(quán)人的訴權(quán)。

  需要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，以上四種只是比較常見且有共識的情形，是否還有其他情形，還需要繼續(xù)探索。《規(guī)定》第四條以列舉方式，規(guī)定上述四種情形的債權(quán)人有原告資格，正是基于這樣的考慮。

  三、連續(xù)轉(zhuǎn)移登記案件的起訴與受理

  與房屋連續(xù)轉(zhuǎn)讓相附隨，起訴連續(xù)轉(zhuǎn)移登記的情形時(shí)有發(fā)生，各地法院對此尚無共識。一種意見認(rèn)為法院只能受理起訴第一次轉(zhuǎn)移登記的案件，對于后續(xù)轉(zhuǎn)移登記的起訴，則不宜受理，因?yàn)檫@樣就會損害善意第三人的利益。另一種意見認(rèn)為應(yīng)當(dāng)允許一并起訴，理由是，后續(xù)轉(zhuǎn)移登記的買受人未必都是善意取得，應(yīng)當(dāng)給予利害關(guān)系人以救濟(jì)的機(jī)會。我們傾向于第二種意見，具體有如下三點(diǎn)內(nèi)容：第一，利害關(guān)系人具有起訴第一次轉(zhuǎn)移登記的原告資格，這一點(diǎn)是沒有疑問的。第二，利害關(guān)系人是否具有起訴第二次轉(zhuǎn)移登記的資格，在第一次轉(zhuǎn)移登記的司法審查結(jié)果出來之前是不明確的。如果判決撤銷，則具有起訴第二次登記的資格。反之則沒有。第三，由上述意見可以得出兩個(gè)判斷，一是利害關(guān)系人一并對多次轉(zhuǎn)移登記一并提起訴訟的，法院應(yīng)當(dāng)一并受理，并先審理第一次轉(zhuǎn)移登記。法院判決駁回原告就第一次轉(zhuǎn)移登記提出的訴訟請求，或者確認(rèn)在先轉(zhuǎn)移登記違法（保留登記效果）的，裁定駁回原告對后續(xù)轉(zhuǎn)移登記的起訴；法院判決撤銷第一次轉(zhuǎn)移登記的，則繼續(xù)審理第二次轉(zhuǎn)移登記。依此類推。以上意見最后體現(xiàn)為《規(guī)定》第五條的三款規(guī)定。

  四、民行交叉及其處理

  原告起訴房屋登記行為時(shí)，如果對作為基礎(chǔ)關(guān)系的轉(zhuǎn)讓合同、婚姻、共有、繼承等民事行為提出異議，法院如何處理？我們認(rèn)為，由于基礎(chǔ)關(guān)系的定性決定著房屋登記行為的存廢，在基礎(chǔ)關(guān)系存在爭議時(shí)，處理行政爭議的時(shí)機(jī)可能不成熟。因此，恰當(dāng)?shù)奶幚硎歉嬷��?dāng)事人先解決民事爭議，行政案件暫不立案，但解決民事爭議的時(shí)間不應(yīng)計(jì)算在行政訴訟起訴期限內(nèi)。如果行政訴訟已經(jīng)受理，怎么辦？在民事案件處理期間，應(yīng)當(dāng)裁定中止訴訟。《規(guī)定》按照上述思路寫出了第八條規(guī)定。

  五、復(fù)印件、影印件的可采性

  在房屋登記當(dāng)中，有些登記材料如身份證、戶籍證明、戶口本、護(hù)照、結(jié)婚證、營業(yè)執(zhí)照等，房屋登記機(jī)構(gòu)只能在核對原件后收取復(fù)印件、影印件。法院如何看待這些證據(jù)的證明力？是否應(yīng)當(dāng)要求房屋登記機(jī)構(gòu)提供原件加以核對？有兩種不同意見。一種意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由被告提供原件進(jìn)行核對；被告無法提供原件的，法院可以調(diào)取；復(fù)印件、影印件與原件不一致或者原件無法取得且被告不能提供其他證據(jù)證明的，法院對該復(fù)印件、影印件的證明效力不予認(rèn)可。另一種意見認(rèn)為，若原件由被告保管的，應(yīng)當(dāng)由被告提供原件進(jìn)行核對；被告非自身的原因而不能提供原件的，應(yīng)提交經(jīng)核對原件的復(fù)印件并作出說明。原告如果仍不認(rèn)可，則應(yīng)提供相應(yīng)的證據(jù)。《規(guī)定》第九條采納了第二種意見。主要理由是：第一，被告不具有舉證能力，由于原件由申請人自己保管，房屋登記機(jī)構(gòu)只能提供檔案中保存的復(fù)印件，若當(dāng)事人無法聯(lián)系到、拒不提供或本來就存在弄虛作假的情況，則房屋登記機(jī)構(gòu)沒有途徑找到原件，在此情況下，要求房屋登記機(jī)構(gòu)不提供原件就不對復(fù)印件的證據(jù)效力采信是不合適的。第二，法律要求房屋登記機(jī)構(gòu)在接收復(fù)印件時(shí)進(jìn)行核對，如果不給予其信任，這一制度就難以為繼，因此，在一般情況下，應(yīng)當(dāng)推定被告留存的復(fù)印件與原件一致。第三，原告要推翻法律推定，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。

  六、判決

  房屋登記行為合法時(shí)如何判決？按照行政訴訟法第五十四條第（一）項(xiàng)規(guī)定，具體行政行為合法的，應(yīng)當(dāng)判決維持。我們認(rèn)為，考慮到房屋登記案件的特殊性，不宜判決維持，駁回訴訟請求更為適宜。因?yàn)榉ㄔ旱膶彶閷?shí)際上是復(fù)審，而不是代替行政機(jī)關(guān)作出正確的行為。法院認(rèn)為被訴登記行為合法意味著兩點(diǎn)，一是房屋登記機(jī)構(gòu)的審核達(dá)到了合理審慎的程度。二是現(xiàn)有證據(jù)可以支持登記結(jié)果，但是不能排除將來有新的證據(jù)可以推翻這一結(jié)果。在登記行為未涉訴的情況下，如果當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)登記結(jié)果錯(cuò)誤，可以持有關(guān)證據(jù)向房屋登記機(jī)構(gòu)申請更正。但是在登記案件中，如果法院判決維持，按照司法優(yōu)越原則，房屋登記機(jī)構(gòu)不能作出與此相矛盾的行為，即便登記結(jié)果錯(cuò)誤，亦無更正空間。據(jù)此，《規(guī)定》第十條明確規(guī)定房屋登記行為合法的，一律判決駁回原告的訴訟請求。

  對違法的房屋登記行為可否作出部分撤銷判決？我們認(rèn)為，以下兩種情況可以適用部分撤銷：一是登記存在多個(gè)權(quán)利主體，其中部分主體權(quán)利基礎(chǔ)喪失，可以撤銷部分主體的房屋登記。二是房屋可分，其中房屋的登記違法的，可以判決撤銷該部分房屋的登記行為。鑒此，《規(guī)定》第十一條第一款規(guī)定體現(xiàn)了上述思想。

  房屋登記在訴訟前或者訴訟中已被房屋登記機(jī)構(gòu)撤銷或者注銷，其可訴性不受影響，但是如何判決有必要加以明確。按照《若干解釋》第五十七條第二款規(guī)定第（二）項(xiàng)規(guī)定，“被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的”，法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)登記行為違法。此種情形下，房屋登記的效力在確認(rèn)違法之前即已被消滅。《規(guī)定》按照這樣的考慮寫出了第十一條第二款規(guī)定。

  現(xiàn)有司法解釋只規(guī)定基于保護(hù)公共利益而確認(rèn)被訴行為違法而保留效果，除此未規(guī)定其他情形。我們認(rèn)為，為了與物權(quán)法上善意取得制度相銜接，有必要增加一種情形，即房屋已為第三人善意取得的，即便登記行為違法，亦不應(yīng)撤銷。當(dāng)然，如果違法可以補(bǔ)救，法院應(yīng)當(dāng)判決房屋登記機(jī)構(gòu)采取補(bǔ)救措施。鑒此，《規(guī)定》第十一條第三款規(guī)定增加了基于保護(hù)善意第三人而判決確認(rèn)被訴房屋登記行為違法而保留登記效果的情形。

  七、混合過錯(cuò)情形下的行政賠償

  混合侵權(quán)當(dāng)中，房屋登記機(jī)構(gòu)與第三人并無通謀，登記人員的主觀狀態(tài)是過失，第三人的主觀狀態(tài)可能是故意或過失。典型情況是，第三人造假不足以亂真，但其利用登記人員的疏忽大意，最終達(dá)到了欺詐目的。此類情形，房屋登記機(jī)構(gòu)如何擔(dān)責(zé)？這個(gè)問題的爭議很大。我們認(rèn)為，應(yīng)以承擔(dān)中間性質(zhì)的按份責(zé)任為宜。為什么是中間責(zé)任？因?yàn)榈谌�人利用房屋登記機(jī)構(gòu)的失誤為自己牟利，房屋登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任是拜第三人所賜，故房屋登記機(jī)構(gòu)對原告所承擔(dān)的賠償責(zé)任，最終應(yīng)由第三人買單。為什么要按份？因?yàn)檫^失在性質(zhì)上有輕重之分，在損害原因力上有大小之分，按照公平原則，其與賠償責(zé)任份額之間應(yīng)為正比關(guān)系。

  調(diào)研中有人提出，房屋登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)按份責(zé)任不符合物權(quán)法第二十一條規(guī)定。按照該條規(guī)定，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)無過錯(cuò)責(zé)任或者結(jié)果責(zé)任，即只要登記結(jié)果錯(cuò)誤，房屋登記機(jī)構(gòu)就應(yīng)全部賠償，然后再追償。在物權(quán)法公布時(shí)，這種觀點(diǎn)較為流行，但隨著物權(quán)法的實(shí)施，過錯(cuò)推定責(zé)任漸漸成為實(shí)務(wù)當(dāng)中起支配作用的標(biāo)準(zhǔn)。我們經(jīng)研究認(rèn)為，在關(guān)于賠償責(zé)任承擔(dān)的諸多方案當(dāng)中，過錯(cuò)推定責(zé)任最具合理性，而且從法律解釋上也可以得到論證。物權(quán)法二十一條規(guī)定第一款規(guī)定：“當(dāng)事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。”其中的“給他人造成損害”通常都意味著房屋登記已經(jīng)完成，已經(jīng)完成的房屋登記當(dāng)然也是錯(cuò)誤的，但是按照該款規(guī)定，首先應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人承擔(dān)民事賠償責(zé)任。如果對于登記錯(cuò)誤，登記機(jī)構(gòu)也有錯(cuò)誤怎么辦？這個(gè)問題由第二款作出回答。所以，聯(lián)系上下文，該條第二款規(guī)定的“登記錯(cuò)誤”應(yīng)當(dāng)是指房屋登記機(jī)構(gòu)辦理登記過程中所犯的錯(cuò)誤，這種錯(cuò)誤就是未盡到法定的審核職責(zé)，具體說就是登記機(jī)構(gòu)的審核未達(dá)到物權(quán)法第十二條規(guī)定的審核標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，如果第三人提供虛假材料申請登記，登記機(jī)構(gòu)已盡審核職責(zé)仍無法發(fā)現(xiàn)的，則應(yīng)由第三人承擔(dān)民事賠償責(zé)任，而不能再要求房屋登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。鑒此，《規(guī)定》第十二條規(guī)定明確揭示了登記賠償?shù)倪^錯(cuò)責(zé)任原則。

  （作者單位：最高人民法院）

 

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