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公安部負(fù)責(zé)人就貫徹執(zhí)行《中華人民共和國出境入境管理法》答記者問

http://www.ykdzzs.com　 2012-6-30 21:45:06　 來源：公安部

　　2012年6月30日，《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡稱《出境入境管理法》）經(jīng)第十一屆全國人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議審議通過，將于2013年7月1日起實(shí)施。日前，記者就貫徹執(zhí)行《出境入境管理法》有關(guān)問題采訪了公安部負(fù)責(zé)人。

　　問：請您談?wù)劄槭裁匆�制定《出境入境管理法》？并請簡要介紹一下《出境入境管理法》的制定過程？

　　答：我國現(xiàn)行的出境入境管理法律法規(guī)主要包括1985年全國人大常委會(huì)制定的《中華人民共和國公民出境入境管理法》和《中華人民共和國外國人入境出境管理法》，1986年國務(wù)院制定的兩部法律的實(shí)施細(xì)則，以及1995年國務(wù)院制定的《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》等。這些法律、行政法規(guī)對規(guī)范出境入境秩序、維護(hù)國家安全、服務(wù)改革開放、方便人員往來、促進(jìn)對外交往發(fā)揮了重要的作用。但是上述法律法規(guī)制定于上世紀(jì)八十年代至九十年代，至今出入境形勢已發(fā)生了巨大變化。1985年出入境人員為4079.6萬人次，其中外國人329.6萬人次，而2011年出入境人員達(dá)4.1億人次，其中外國人5412萬人次，分別增長了9倍和15倍。與快速發(fā)展變化的形勢相比，出入境管理法律法規(guī)在諸多方面不夠適應(yīng)，亟需制定一部新的法律。

　　2003年10月，公安部在應(yīng)十屆全國人大外事委員會(huì)要求匯報(bào)對部分代表議案的意見時(shí)，正式提出了“制定《出境入境管理法》”的建議，得到了外事委的支持。2004年12月，公安部成立了《出境入境管理法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，啟動(dòng)了相關(guān)立法調(diào)研工作。2007年10月，《出境入境管理法（送審稿）》經(jīng)公安部部長辦公會(huì)議審議并原則通過，2008年1月報(bào)送國務(wù)院審議。國務(wù)院法制辦多次征求中央有關(guān)單位和各省、自治區(qū)、直轄市的意見，對草案進(jìn)行了反復(fù)修改。2011年10月8日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過《出境入境管理法（草案）》，10月16日，國務(wù)院將草案提交全國人大常委會(huì)審議。2011年12月26日、2012年4月26日和2012年6月26日，十一屆全國人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議、第二十六次會(huì)議和第二十七次會(huì)議三次審議《出境入境管理法（草案）》。2012年6月30日，十一屆全國人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議通過《出境入境管理法》。歷經(jīng)十年，凝聚許多人心血的《出境入境管理法》終于頒布了。

     　問：《出境入境管理法》的出臺(tái)對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和維護(hù)國家主權(quán)、安全和利益有何重要意義？

　　《出境入境管理法》第一條明確了立法的兩個(gè)目的：一是促進(jìn)對外交往和對外開放，二是維護(hù)國家主權(quán)、安全和社會(huì)秩序，兩者必須兼顧，不可偏廢。

　　《出境入境管理法》為深化對外開放、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造了更好的出入境環(huán)境。與世界主要國家相比，我國公民和外國人出入境活動(dòng)的活躍程度仍然有較大差距。《出境入境管理法》立足于我國作為發(fā)展中國家的基本國情，堅(jiān)決貫徹實(shí)施改革開放的基本國策，將一些被實(shí)踐證明成功的重要改革舉措、國際通行做法上升為法律規(guī)定，并為下一步可能采取的改革措施在法上留下了空間，對于進(jìn)一步便利人員“走出去、請進(jìn)來”，深化國家引智引資戰(zhàn)略將起到重要作用。

　　《出境入境管理法》為維護(hù)國家主權(quán)、安全和利益奠定了更好的管理基礎(chǔ)。當(dāng)前世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢日益加強(qiáng)，國際恐怖主義威脅增加，非傳統(tǒng)領(lǐng)域安全威脅加大，打擊非法移民活動(dòng)任務(wù)加重。大量外國人來華旅游、訪問、從事商務(wù)活動(dòng)，給我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來機(jī)遇的同時(shí)也對社會(huì)管理服務(wù)提出了更高的要求。《出境入境管理法》根據(jù)形勢發(fā)展的需要進(jìn)一步完善了各項(xiàng)管理制度，同時(shí)積極加強(qiáng)部門協(xié)作，建立信息共享平臺(tái)，引入生物識(shí)別技術(shù)，以更為有效地維護(hù)國家利益和出入境秩序。

　　問：《出境入境管理法》對加強(qiáng)和改進(jìn)公安出入境管理工作有何影響？

　　《出境入境管理法》根據(jù)形勢發(fā)展的需要，在管理體制、制度和機(jī)制等方面作了積極的創(chuàng)新和完善，有助于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安機(jī)關(guān)出入境管理工作：

　　一是積極推進(jìn)了公安機(jī)關(guān)出入境管理系統(tǒng)執(zhí)法地位建設(shè)。根據(jù)《出境入境管理法》規(guī)定，縣級以上公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)根據(jù)公安部的委托受理外國人入境、停留居留申請，同時(shí)依法實(shí)施外國人停居留管理，并可實(shí)施警告和5000元以下的罰款處罰，其將成為具有獨(dú)立執(zhí)法主體資格的警種，有助于提高專業(yè)管理水平和執(zhí)法效率。《出境入境管理法》還明確了邊防檢查機(jī)關(guān)由國家設(shè)立的法律地位，規(guī)定了邊防檢查機(jī)關(guān)的基本職權(quán)，賦予了邊防檢查機(jī)關(guān)完整的執(zhí)法辦案權(quán)限，對于加強(qiáng)和改進(jìn)出入境邊防檢查工作具有重要意義。

　　二是進(jìn)一步完善了公安出入境管理執(zhí)法服務(wù)的法律依據(jù)。《出境入境管理法》根據(jù)形勢發(fā)展的需要，構(gòu)建了較為科學(xué)、完整的出入境管理制度體系，較好地解決了原出入境管理法律法規(guī)較為分散、銜接和協(xié)調(diào)配合不夠、部分法律條文沖突以及部分規(guī)定與《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等法律存在矛盾等問題，為確保依法行政奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，《出境入境管理法》還特別注重管理創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新，積極回應(yīng)社會(huì)有關(guān)方面的需求和期待，有效破解當(dāng)前制約公安出入境管理服務(wù)工作的瓶頸性問題。

　　三是對依法行政、規(guī)范執(zhí)法提出了更高的要求。《出境入境管理法》積極適應(yīng)我國法治建設(shè)發(fā)展進(jìn)程，對各類執(zhí)法行為的條件、程序等作了更為嚴(yán)格的規(guī)范。以拘留審查措施為例，《出境入境管理法》明確規(guī)定了適用情形和程序，規(guī)定實(shí)施拘留審查應(yīng)當(dāng)出示拘留審查決定書，并在二十四小時(shí)內(nèi)進(jìn)行詢問；發(fā)現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)拘留審查的，應(yīng)當(dāng)立即解除；需要延長拘留審查期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)上一級地方人民政府公安機(jī)關(guān)或者出入境邊防檢查機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；同時(shí)還明確了不適用拘留審查的具體情形。與原有法律法規(guī)相比，《出境入境管理法》更加強(qiáng)調(diào)對出入境人員權(quán)益的保護(hù)，對公安出入境管理執(zhí)法質(zhì)量和水平提出了更為嚴(yán)格的要求。

     問：請介紹一下《出境入境管理法》的調(diào)整范圍，中國公民往來內(nèi)地與港澳地區(qū)、往來大陸與臺(tái)灣地區(qū)是否適用本法？

　　答：《出境入境管理法》第二條規(guī)定：“中國公民出境入境、外國人入境出境、外國人在中國境內(nèi)停留居留的管理，以及交通運(yùn)輸工具出境入境的邊防檢查，適用本法。”根據(jù)《出境入境管理法》第十條的規(guī)定，中國公民往來內(nèi)地與香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)，中國公民往來大陸與臺(tái)灣地區(qū)，應(yīng)當(dāng)依法申請辦理通行證件，并遵守本法有關(guān)規(guī)定。具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定。

　　問：出入境管理是國家行政管理的重要組成部分，《出境入境管理法》如何處理管理與服務(wù)的關(guān)系？

　　答：《出境入境管理法》在總結(jié)改革開放以來出入境管理服務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明確執(zhí)法理念從強(qiáng)調(diào)管理向服務(wù)和管理并重轉(zhuǎn)變，寓管理于服務(wù)之中。該法第八條規(guī)定：“履行出境入境管理職責(zé)的部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)切實(shí)采取措施，不斷提升服務(wù)和管理水平，公正執(zhí)法，便民高效，維護(hù)安全、便捷的出境入境秩序。”并將“國家保護(hù)中國公民出境入境合法權(quán)益”， “在中國境內(nèi)的外國人的合法權(quán)益受法律保護(hù)”作為出入境管理工作的基本原則，還將中國公民出入境專用通道等便民利民措施上升為法律規(guī)定。

　　問：華僑是重要的出入境群體，《出境入境管理法》對華僑出入境管理有無調(diào)整和改革？

　　答：《出境入境管理法》積極回應(yīng)了廣大華僑的現(xiàn)實(shí)需求，對華僑出入境管理作了兩方面較大的調(diào)整和改革：

　　一是改革了華僑回國定居審批制度。根據(jù)《公民出境入境管理法》及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，華僑在境內(nèi)申請回國定居，向擬定居地的公安機(jī)關(guān)提出申請，由省級公安機(jī)關(guān)核發(fā)回國定居證明。考慮到僑務(wù)部門是華僑事務(wù)的專門管理機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)受理審核華僑回國定居申請，能夠較好地把握僑務(wù)政策，且便于華僑辦理相關(guān)手續(xù)。因此《出入境管理法》規(guī)定： “定居國外的中國公民要求回國定居的，應(yīng)當(dāng)在入境前向中華人民共和國駐外使館、領(lǐng)館或者外交部委托的其他駐外機(jī)構(gòu)提出申請，也可以由本人或者經(jīng)由國內(nèi)親屬向擬定居地的縣級以上地方人民政府僑務(wù)部門提出申請。”

　　二是明確了華僑在國內(nèi)可以憑本人護(hù)照證明其身份。由于華僑在國內(nèi)無戶口和居民身份證，而法律法規(guī)沒有明確華僑在國內(nèi)可以憑本人護(hù)照證明其身份，其在國內(nèi)工作、生活和從事其他活動(dòng)時(shí)受到一定影響。為解決華僑證明身份難的問題，《出境入境管理法》規(guī)定：“定居國外的中國公民在中國境內(nèi)辦理金融、教育、醫(yī)療、交通、電信、社會(huì)保險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)登記等事務(wù)需要提供身份證明的，可以憑本人的護(hù)照證明其身份。”

      　問：隨著國際交往的加強(qiáng)，越來越多的外國人來華，《出境入境管理法》在進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)外國人入出境服務(wù)管理方面有何舉措？

　　答：《出境入境管理法》根據(jù)形勢發(fā)展的需要，從改進(jìn)服務(wù)和加強(qiáng)管理兩方面入手，完善和創(chuàng)新了有關(guān)服務(wù)管理措施。

　　在改進(jìn)服務(wù)方面，一是為實(shí)施人才簽證制度提供了法律依據(jù)。《出境入境管理法》規(guī)定，對因工作、學(xué)習(xí)、探親、旅游、商務(wù)活動(dòng)、人才引進(jìn)等非外交、公務(wù)事由入境的外國人，簽發(fā)相應(yīng)類別的普通簽證，為我國實(shí)施人才簽證提供了依據(jù)。二是擴(kuò)大了過境免簽適用范圍。《出境入境管理法》還將外國人24小時(shí)過境免簽政策從空港口岸擴(kuò)大至海、陸、空口岸，并授權(quán)國務(wù)院可以批準(zhǔn)特定地區(qū)過境免簽時(shí)間超過24小時(shí)，以促進(jìn)國際航空樞紐港建設(shè)和郵輪經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，吸引更多外國人來華旅游、商務(wù)。三是完善了臨時(shí)入境制度。基于國際公約、慣例和人道主義考慮，《出境入境管理法》完善了臨時(shí)入境制度，規(guī)定外國船員及其隨行家屬登陸港口所在城市、免簽過境人員需要離開口岸和外國人因不可抗力或者其他緊急原因需要入境的，可以申請臨時(shí)入境。四為符合條件的外國人才、投資者等提供停留居留便利。《出境入境管理法》規(guī)定，符合國家規(guī)定的人才、投資者或者出于人道等原因確需由停留變更為居留的外國人，可以申請居留證件；規(guī)定了普通簽證、停留居留證件換發(fā)、補(bǔ)發(fā)的情形，為給符合條件的外國人提供停留居留便利提供了法律授權(quán)。五是進(jìn)一步完善了中國“綠卡”制度。《出境入境管理法》規(guī)定，對中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出突出貢獻(xiàn)或者符合其他在中國境內(nèi)永久居留條件的外國人，經(jīng)本人申請和公安部批準(zhǔn)，取得永久居留資格，為逐步放寬“綠卡”申請條件留下空間，有助于促進(jìn)引智引資工作。

　　在加強(qiáng)管理方面，一是進(jìn)一步完善了外國人簽證簽發(fā)制度。《出境入境管理法》規(guī)定出具邀請函件的單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對邀請真實(shí)性負(fù)責(zé)的義務(wù)和法律責(zé)任，以規(guī)范邀請行為；對口岸簽證的簽發(fā)情形、程序和口岸簽證停留期限等作了必要規(guī)范；還明確了不予簽發(fā)簽證的情形，為簽證機(jī)關(guān)行使國家主權(quán)提供了制度保證。二是進(jìn)一步完善了外國人停留居留管理制度。《出境入境管理法》區(qū)分了停留和居留的界限，規(guī)定外國人持簽證或者停留證件的最長停留期限不得超過180天，外國人工作類居留證件和非工作類居留證件的有效期最短分別為90日和180日，最長為5年；對延長簽證停留期限作了規(guī)范，即累計(jì)不得超過簽證原注明的停留期限;規(guī)定了外國人在中國境內(nèi)不得從事與停留居留事由不相符的活動(dòng)，并應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的停留居留期限屆滿前離境的基本義務(wù)；增加了制定外國人在中國工作指導(dǎo)目錄和外國留學(xué)生勤工助學(xué)管理制度的規(guī)定，進(jìn)一步完善了外國人在華工作管理。三是加大了防范和打擊“三非”（非法入境、非法居留和非法就業(yè)）外國人的力度。《出境入境管理法》明確了外國人非法就業(yè)的具體情形，力求解決非法就業(yè)認(rèn)定難的問題；規(guī)定聘用外國人工作或者招收外國留學(xué)生的單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向所在地公安機(jī)關(guān)報(bào)告有關(guān)信息，公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)外國人有非法入境、非法居留、非法就業(yè)情形的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向所在地公安機(jī)關(guān)報(bào)告，借助社會(huì)力量加強(qiáng)外國人管理工作；進(jìn)一步加大了對“三非”外國人和相關(guān)責(zé)任人員的處罰力度，例如將外國人非法就業(yè)罰款處罰由1000元以下提高到5000元以上2萬元以下，以切實(shí)發(fā)揮懲戒和警示作用。四是進(jìn)一步完善了不準(zhǔn)外國人入境出境制度。對入境后可能從事與簽證種類不符的活動(dòng)的外國人，參照國際通行作法，規(guī)定不準(zhǔn)其入境；針對近年來外籍企業(yè)主拖欠勞動(dòng)者勞動(dòng)報(bào)酬出境逃避責(zé)任的問題，規(guī)定國務(wù)院有關(guān)部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定其不準(zhǔn)出境。

      問：《出境入境管理法》在防范和查處各類違反出入境管理行為方面有何規(guī)定？

　　答：《出境入境管理法》進(jìn)一步完善了出入境強(qiáng)制措施和法律責(zé)任規(guī)定，有助于規(guī)范執(zhí)法行為，防范和查處各類違反出入境管理行為，維護(hù)出入境秩序。

　　一是構(gòu)建了較為完整的出入境強(qiáng)制措施體系，包括繼續(xù)盤問、拘留審查、限制活動(dòng)范圍、傳喚、遣送出境等措施，以滿足執(zhí)法工作的需要。對待遣羈押制度和羈押場所作了規(guī)定，為外國人遣返機(jī)構(gòu)建設(shè)提供了法律依據(jù)。對于各類出入境證件的宣布作廢、無效和注銷、收繳作了統(tǒng)一規(guī)定。

　　二是進(jìn)一步完善了相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定。為維護(hù)正常出境入境秩序，《出境入境管理法》根據(jù)實(shí)際工作情況，補(bǔ)充了一些必要的罰則規(guī)定，如增加了為外國人出具虛假邀請函件或其他申請材料的罰則，以有效應(yīng)對新出現(xiàn)的違法行為；根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，適當(dāng)提高了處罰幅度，有的還增設(shè)了拘留處罰；根據(jù)出入境管理執(zhí)法實(shí)際，進(jìn)一步完善了當(dāng)場處罰和當(dāng)場收繳制度，以提高執(zhí)法效率。

　　問：大家都比較關(guān)心將人體生物識(shí)別技術(shù)引入出境入境管理，《出境入境管理法》在這方面有明確規(guī)定嗎？

　　答：采集、存儲(chǔ)出境入境人員指紋等人體生物信息，在出入境管理時(shí)進(jìn)行比對，可以有效甄別出境入境人員身份，對加強(qiáng)出境入境管理、保障國家安全具有積極意義，同時(shí)有助于提高口岸通關(guān)效率，便利人員出入境。將人體生物識(shí)別技術(shù)引入出境入境管理也符合國際通行作法，目前，歐盟各成員國、俄羅斯、新加坡、泰國等國家和地區(qū)都已在電子護(hù)照中存儲(chǔ)指紋信息，英國、美國、日本、韓國等多個(gè)國家已經(jīng)簽發(fā)含有指紋信息的生物簽證或者在入境檢查時(shí)采集外國人指紋。2005年開始，公安機(jī)關(guān)在出入境人員自愿的前提下采集其指紋信息，實(shí)現(xiàn)自助辦理出入境邊防檢查手續(xù)，得到了社會(huì)積極反響，目前自愿備案指紋信息的出入境旅客數(shù)量已達(dá)400多萬。《出境入境管理法》規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，公安部、外交部根據(jù)出境入境管理的需要，可以對留存出境入境人員的指紋等人體生物識(shí)別信息作出規(guī)定，確保指紋信息存儲(chǔ)、使用安全，對公民個(gè)人信息予以保密。

      問：出入境管理涉及多個(gè)部門，《出境入境管理法》在加強(qiáng)部門協(xié)作方面有規(guī)定嗎？

　　答：出入境管理工作涉及面廣，需要多個(gè)部門協(xié)作配合。2007年，公安部商外交部、教育部等16個(gè)部門成立了外國人管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制，2011年，公安部、外交部等20個(gè)部門建立了境外來華人員服務(wù)管理工作機(jī)制，加強(qiáng)了部門間協(xié)作配合。為進(jìn)一步強(qiáng)化部門協(xié)作，《出境入境管理法》第四條第四款規(guī)定：“公安部、外交部在出境入境事務(wù)管理中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通配合，并與國務(wù)院有關(guān)部門密切合作，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任。”第五條規(guī)定：“國家建立統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)有關(guān)管理部門信息共享。”為下一步整合信息資源，形成管理合力提供了法律依據(jù)。

　　問：作為執(zhí)行《出境入境管理法》的主要職能部門，公安機(jī)關(guān)如何做好相關(guān)工作，確保《出境入境管理法》2013年7月1日順利施行？

　　答：根據(jù)法律法規(guī)，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)出入境管理有關(guān)工作，依法實(shí)施公民出境入境管理和外國人入境、停留、居留管理，并負(fù)責(zé)出入境邊防檢查工作。為確保《出境入境管理法》順利施行，將做好以下工作：

　　一是認(rèn)真做好《出境入境管理法》的宣傳工作。《出境入境管理法》的頒布和施行，是公安系統(tǒng)的一件大事，公安機(jī)關(guān)將利用各種方式，加強(qiáng)對《出境入境管理法》的宣傳，促進(jìn)知法、守法，爭取社會(huì)各界對出入境管理工作的理解和支持。

　　二是做好配套行政法規(guī)、部門規(guī)章的起草、修訂工作。由于《出境入境管理法》涉及面廣，包含的管理制度多，需要制定多個(gè)配套法規(guī)、部門規(guī)章來落實(shí)各項(xiàng)制度。公安部將積極配合做好有關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章的起草工作和法律法規(guī)、規(guī)范性文件的清理工作，確保法的順利施行。

　　三是做好證件式樣改版、信息系統(tǒng)改造等準(zhǔn)備工作。公安部將根據(jù)新法及其配套規(guī)定的內(nèi)容，研究修訂相關(guān)工作規(guī)范，研究新的出入境證件式樣，升級改造信息系統(tǒng)，確保《出境入境管理法》生效后各項(xiàng)管理服務(wù)工作順利開展。

　　四是做好《出境入境管理法》的培訓(xùn)學(xué)習(xí)工作。新法全面更新了現(xiàn)行的出入境管理制度，對于公安出入境管理執(zhí)法服務(wù)工作提出了很多新要求、新規(guī)定。公安機(jī)關(guān)將認(rèn)真做好《出境入境管理法》的學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作，使廣大公安民警特別是出入境管理民警熟練掌握《出境入境管理法》及其配套法規(guī)、部門規(guī)章的各項(xiàng)規(guī)定，嚴(yán)格、規(guī)范執(zhí)行《出境入境管理法》。

日期：2012-6-30 21:45:06 | 關(guān)閉 |  分享到：