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最高人民法院環境資源審判庭負責人就《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》答記者問

http://www.ykdzzs.com　 2015-1-7 8:41:08　 來源：人民法院報

    2015年1月6日，最高人民法院發布了《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）。《解釋》發布后，最高人民法院環境資源審判庭負責人接受了記者采訪，就有關問題回答了記者。

    一、《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）于2015年1月7日正式施行。請問該司法解釋的起草背景是什么？

    近年來，大氣、水、土壤等污染事件在我國頻繁發生，部分區域生態系統功能出現嚴重退化，但由于大氣、水等環境因素所具有的公共產品屬性以及缺乏傳統法意義上的直接受害人，導致這些污染環境、破壞生態行為超出了普通民事訴訟所能救濟的范圍。為應對這一挑戰，民事訴訟法和環境保護法相繼規定了民事公益訴訟制度，但由于相應的法律規定比較原則，對于起訴條件、管轄、責任類型以及訴訟費用負擔等方面更是沒有涉及，導致環境民事公益訴訟屢屢被擋在司法救濟大門之外。為解決實踐中制約環境民事公益訴訟開展的突出問題，規范審理程序，充分發揮環境民事公益訴訟制度的功能，最高人民法院成立環境資源審判庭后，將環境民事公益訴訟作為全面推進環境資源審判工作的突破口和著力點，在認真總結各地法院尤其是江蘇、福建、云南、海南、貴州等試點法院審理環境民事公益訴訟案件實踐經驗的基礎上，經過反復調研論證和廣泛征求意見，于2014年12月8日經最高人民法院審判委員會第1631次會議討論通過了本《解釋》，《解釋》將于2015年1月7日起施行。

    二、社會組織提起環境民事公益訴訟需要具備哪些條件？

    環境保護法第五十八條對社會組織的規定是：依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。如何解讀上述法律規定，使那些依法運行并且具備維護環境公共利益能力的社會組織能夠參與到環境民事公益訴訟中來，從而確保審判的質效以及防止出現濫訴，是本司法解釋需要解決的首要和核心的問題。

    1.關于社會組織的類型。根據《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》的規定，在民政部門登記的非營利性社會組織目前只有社會團體、民辦非企業單位以及基金會三種類型，三類組織均有資格提起環境民事公益訴訟。但本司法解釋沒有將社會組織限定在上述三種類型之內，而是保持了一定的開放性，今后如有新的行政法規或地方性法規拓展了社會組織的范圍，這些社會組織也可以依法提起環境民事公益訴訟。

    2.關于“設區的市級以上人民政府民政部門”的范圍。環境保護法使用的是“設區的市級”而非“設區的市”，因此，只要在行政區劃的等級上與設區的市相當即符合法定要求。具體而言，“設區的市級以上人民政府民政部門”包括民政部，省、自治區、直轄市的民政廳或民政局，四個直轄市的區民政部門，設區的市、自治州、盟、地區的民政部門，以及不設區的地級市的民政部門。

    3.關于“專門從事環境保護公益活動連續五年以上”的界定。只要社會組織的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益，且從事環境保護公益活動的，就可以認定為“專門從事環境保護公益活動”，對社會組織提起訴訟的地域范圍則未予限制。同時，社會組織在起訴前的成立時間必須滿五年，一些專門為提起某項環境民事公益訴訟而臨時成立的社會組織不應賦予其原告資格。

    4.關于“無違法記錄”。本司法解釋將“無違法記錄”限定為社會組織未因從事業務活動違反法律、法規的規定受過行政、刑事處罰，不包括情節輕微的違規行為，也不包括社會組織成員以及法定代表人個人的違法行為，同時，還將違法行為發生的時間限定在提起訴訟前的五年內。

    三、環境民事公益訴訟如何確定級別管轄和地域管轄？對于實踐中較為突出的跨行政區域環境污染問題，司法解釋對此是否有相應的制度設計？

    1.關于級別管轄問題。環境民事公益訴訟屬于新類型案件，審理、執行難度較大，社會關注度高，因此原則上應由中級以上人民法院管轄。但考慮到一些基層人民法院較早建立了專門的環保法庭，在審理環境民事公益訴訟方面已經積累了一定經驗，故中級人民法院可以依據民事訴訟法第三十八條的規定，在報請高級人民法院批準后，將本院管轄的第一審環境民事公益訴訟案件通過一案一指的方式裁定交給基層人民法院審理。

    2.關于地域管轄問題。環境民事公益訴訟本質上屬于侵權糾紛性質，按照民事訴訟法關于侵權案件管轄的規定，應由侵權行為地或則被告住所地人民法院管轄，侵權行為地包括污染環境、破壞生態行為發生地和損害結果地。如果同一原告或者不同原告對同一污染環境、破壞生態行為分別向兩個以上有管轄權的人民法院提起環境民事公益訴訟的，由最先立案的人民法院管轄，必要時由共同上級人民法院指定管轄。

    3.關于跨行政區劃集中管轄問題。水、空氣等環境因素具有流動性，而目前環境監管、資源利用卻是以行政區劃為界限，此種行政權力配置與生態系統相割裂的沖突，導致跨行政區劃污染不能得到有效的解決。黨的十八屆三中全會提出，要探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，十八屆四中全會決定進一步提出，要探索設立跨行政區劃的人民法院。為此，本司法解釋專門規定了環境民事公益訴訟案件實行跨行政區劃集中管轄。即經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據本轄區環境和生態保護的實際情況，在轄區內確定部分中級人民法院受理第一審環境民事公益訴訟案件，中級人民法院管轄環境民事公益訴訟案件的區域由高級人民法院確定。北京市第四中級人民法院受案范圍之一就是北京市范圍內跨行政區劃的環境保護案件。

    四、當前，鑒定難、鑒定貴的問題成為司法實踐中反映最為強烈的問題之一，司法解釋對此作何規定？

    環境民事公益訴訟審判實踐中反映最為強烈的是鑒定難、鑒定貴問題，包括缺乏專業化的、具有公信力的司法鑒定機構，沒有規范的評估標準體系，并且鑒定周期長、費用高，客觀上使得當事人望訴止步。目前，環境保護部和司法部正在制定關于規范環境司法鑒定機構的文件，這對于解決上述問題會有一定的助益。但由于環境侵害涉及的要素極廣，即使上述文件出臺，仍有不少環境侵害缺乏相應的鑒定機構，并且鑒定費用高昂的問題依然存在。

    為解決鑒定難、鑒定貴問題，充分維護環境公共利益，司法解釋規定了以下四方面措施加以解決：一是對于應當由原告承擔舉證責任且為維護社會公共利益所必要的專門性問題，人民法院可以依職權委托具備資格的鑒定人進行鑒定。二是對于應由原告負擔的鑒定費用，人民法院還可以從其他環境民事公益訴訟生效裁判認定的生態環境修復費用以及生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能（以下簡稱服務功能損失）等款項中酌情予以支付。三是保障當事人要求專家出庭發表意見的權利，對于符合條件的申請應及時通知專家出庭就鑒定意見和專業問題提出意見，專家意見經質證，可以作為認定事實的根據。四是對于生態環境修復費用，人民法院可以結合污染環境、破壞生態的范圍和程度、生態環境的稀缺性、生態環境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，并可以參考負有環境保護監督管理職責的部門的意見、專家意見等，予以合理確定。

    五、司法解釋規定了恢復原狀這一責任方式，適用該責任方式應注意哪些問題，如何保證執行的效果？

    環境民事公益訴訟案件具有恢復性這一顯著特點，其追求的審判目標是要恢復生態環境的狀態和功能，這就決定了恢復原狀在司法解釋規定的六種責任承擔方式中處于核心地位。適用恢復原狀這一責任方式應遵循以下原則：一是生態環境損害發生后，被告首先應當采取有效措施將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能。比如，在植被破壞地按照受損植被的種類、數量進行補種復綠。二是出現部分或全部無法原地原樣恢復情形的，可以準許采用替代性修復方式。比如，因采礦遭受破壞的山體植被無法原地恢復的，可以在異地按照相同種類、數量進行補種復綠。

    為確保恢復原狀責任方式的執行效果，司法解釋采取了以下兩方面措施：一是修復主體多元化。人民法院可以在判決被告修復生態環境的同時，確定被告不履行修復義務時應承擔的生態環境修復費用；也可以直接判決被告承擔生態環境修復費用。實踐中，人民法院可以通過招標等市場方式委托第三方治理機構修復生態環境；此外，人民法院認為必要的，也可以商請負有監督管理職責的環境保護主管部門與上述修復主體一道共同組織修復生態環境。二是建立對生態環境修復結果的監督機制。對于生態環境修復結果，人民法院可以委托具有環境損害評估等相關資質的鑒定機關進行鑒定，必要時還可以商請負有監督管理職責的環境保護主管部門協助審查。

    六、司法解釋規定環境修復資金和服務功能損失等款項應專款專用，實踐中應如何操作？

    由于環境民事公益訴訟的目的在于維護環境公共利益，故被告支付的環境修復資金和服務功能損失等款項應當專門用于修復被損害的生態環境，而不能由原告直接領取，以防止出現挪作他用的情形。⇨下轉第六版 

    ⇨上接第四版 目前，無錫、昆明、貴陽等地采取的是將環境修復資金和服務功能損失等款項繳入專戶或基金的方式管理使用，其中貴陽市設立了生態修復基金專戶和生態文明建設基金，昆明市設立了環境民事公益訴訟救濟專項基金，無錫則設立了財政專戶。人民法院判決的環境修復資金和服務功能損失等款項向上述專戶或基金支付，主要用于修復被損害的生態環境，同時，提起其他環境民事公益訴訟的原告在訴訟中所需的調查取證、專家咨詢、環境監測、鑒定評估等必要費用，也可以酌情從上述款項中支付，以鼓勵環保社會組織積極參與維護環境公共利益。

    考慮到這項制度目前尚處于探索之中，設立專戶或基金的還僅是少數地方，且設立事宜還涉及到與當地財政等部門的協調問題，因此本司法解釋對此暫不作規定，待時機成熟時再加以規范。對于目前尚未設立專項基金或專戶的地方，可以采取適合于當地情況且有利于執行的支付方式。

    七、環境民事公益訴訟中如何合理發揮法院的職能作用？

    環境民事公益訴訟的公益屬性決定了人民法院在堅持司法中立原則的同時，也要在合理限度內發揮職能作用，防止因原告訴訟能力欠缺或不作為導致環境公共利益得不到有效維護。本司法解釋從以下四個方面作了規定：

    一是行使釋明權。環境民事公益訴訟的目的是為了防止生態環境遭受破壞以及在生態環境已經遭受損害的情況下加以修復。因此，原告提起環境民事公益訴訟首先應請求被告停止侵害、恢復原狀，如果其訴訟請求中缺少這些必要的內容，不足以保護社會公共利益的，人民法院可以向其釋明予以變更或者追加。

    二是依職權調查收集證據和委托鑒定。對于審理環境民事公益訴訟案件需要的證據，人民法院認為必要的，應當調查收集。此外，對于應當由原告承擔舉證責任且為維護社會公共利益所必要的專門性問題，人民法院還可以委托具備資格的鑒定人進行鑒定。

    三是對當事人的處分權進行適度限制。包括對于原告的自認是否有損社會公共利益進行審查，不允許被告以反訴形式提出訴訟請求，以及對當事人達成的調解協議或和解協議進行公告并對協議的內容依職權進行審查。

    四是主動移送執行。環境民事公益訴訟生效裁判的執行關系到環境公共利益能否得到及時維護，因此無需原告申請，應由人民法院依職權移送執行。即由審判人員直接移送執行人員。

    八、環境司法和環境行政執法如何實現有效銜接？

    環境保護是一項系統工程，需要各級黨委、人大、政府、政協、司法機關以及社會各界的共同參與。負有環境保護監督管理職責的部門在專業技術、設備、執法手段等方面都具有優勢，是保護環境公共利益的主要力量，司法機關的作用主要在于督促其依法及時履行監督管理職責。因此，有必要積極推動建立環境資源執法協調機制，尤其要著重做好環境行政執法和環境司法的銜接。為此，《解釋》規定人民法院受理環境民事公益訴訟后，應當在十日內告知對被告行為負有環境保護監督管理職責的部門，對于因相關部門依法履行監管職責而使原告訴訟請求已經全部實現的，如原告堅持不申請撤訴，人民法院應判決駁回原告的訴訟請求。為進一步落實協調機制，最高人民法院還與民政部、環境保護部聯合制定《關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》，對查詢社會組織基本信息、調取證據資料以及組織修復生態環境等需要幾個部門協調配合的內容提出了明確的要求。

    九、如何協調環境民事公益訴訟和私益訴訟之間的關系？

    因同一污染環境、破壞生態行為提起的環境民事公益訴訟與私益訴訟既在訴訟目的、訴訟請求上存在區別，又在審理對象、案件事實認定等方面存在緊密聯系，因此，如何協調環境民事公益訴訟和私益訴訟的關系是本司法解釋考慮的一個重要問題。

    1.環境民事公益訴訟和私益訴訟屬于相互獨立的訴。法律規定的機關和社會組織提起環境民事公益訴訟的，不影響公民、法人和其他組織依法提起私益訴訟，從而避免出現以涉及公益為名將私益訴訟拒之門外的現象。同時，鑒于合并審理不僅不能提高訴訟效率，還會使訴訟過分拖延，故環境民事公益訴訟和私益訴訟不能合并審理，如公民、法人和其他組織以人身、財產受到損害為由申請參加環境民事公益訴訟的，人民法院應告知其另行起訴。

    2.私益訴訟原告有“搭便車”的權利。考慮到環境民事公益訴訟與私益訴訟在案件事實認定以及法律適用方面具有很大程度的共通性，以及私益訴訟原告舉證能力不足等因素，本司法解釋規定了方便私益訴訟原告的“搭便車”制度。即環境民事公益訴訟生效裁判就行為與損害之間是否存在因果關系等方面作出對私益訴訟原告有利的認定，其可以在私益訴訟中主張直接適用，被告有相反的證據予以推翻除外，而如果被告主張直接適用對其有利的認定，人民法院則不應予以支持，被告仍應舉證證明。

    3.私益訴訟原告的受償順位優先。當被告因污染環境、破壞生態被環境民事公益訴訟和私益訴訟判決承擔責任，其財產不足以履行判決確定的全部賠償義務的情況下，應當先履行私益訴訟判決所確定的義務。但對于船舶油污損害賠償糾紛案件，《1992年國際油污損害民事責任公約》以及《最高人民法院關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》采取按比例受償的原則。

    十、司法解釋在減輕社會組織的訴訟成本負擔方面采取了哪些措施？

    環境民事公益訴訟成本高昂，已經成為制約社會組織提起公益訴訟的攔路虎。為了鼓勵社會組織積極參與維護環境公共利益，有必要構建合理的訴訟成本負擔機制。為此，本司法解釋采取了以下措施：一是在《訴訟費用交納辦法》的框架內盡量減輕原告的訴訟費用負擔。原告交納訴訟費用確有困難，依法申請緩交訴訟費用的，人民法院應予準許，敗訴或者部分敗訴的原告申請減交或者免交訴訟費用的，人民法院應當依照《訴訟費用交納辦法》的規定，視原告的經濟狀況和案件的審理情況決定是否準許。在案件勝訴時，原告為該案件支出的檢驗、鑒定費用，合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用等應由被告承擔。二是給予適當的司法救助。對于應由原告負擔的調查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等必要費用，人民法院還可以從其他環境民事公益訴訟生效裁判認定的生態環境修復費用以及服務功能損失等款項中酌情予以支付。

日期：2015-1-7 8:41:08 | 關閉 |  分享到：