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《人民法院落實〈保護司法人員依法履行法定職責的規定〉的實施辦法》的理解與適用
http://www.ykdzzs.com 2017-2-8 9:09:19 來源：中國法院網
為貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《保護司法人員依法履行法定職責規定》（以下簡稱《規定》），最高人民法院結合法院工作實際，在廣泛征求社會各界、各級法院和一線法官意見基礎上，研究制定了《人民法院落實〈保護司法人員依法履行法定職責的規定〉的實施辦法》（以下簡稱《辦法》），報經中央同意后正式發布。現就《辦法》總體思路和貫徹實施中需要注意的問題說明如下：
一、總體思路
《辦法》共二十四條，涉及免受干預、免責機制、救濟渠道、公正考核、安全保障、休假權利、薪酬保障等內容，是對《規定》的細化和落實。總體起草思路是：
（一）堅持于法有據。《辦法》以現行法律和《規定》為依據，適當借鑒吸收了既往改革成果。由于立法未授權法官當庭徑行判處擾亂法庭秩序罪，也未賦予司法警察在法院之外采取強制措施的權力，《辦法》對法庭秩序維護、法警執法權限等相關內容未作突破。對行為人構成擾亂法庭秩序罪等犯罪的，《辦法》要求及時移送公安機關追究刑事責任；對發生在法院之外威脅、侵害法官權益的行為，《辦法》要求相關法院商請公安機關做好應急處置工作，必要時采取保護措施。
（二）突出問題導向。近年來，針對法官、審判輔助人員及其近親屬的威脅、侮辱、騷擾和暴力侵害事件增多，凸顯了對司法人員履職保障的不足，主要體現在缺乏組織保障、硬件支撐、救濟渠道、協調機制等方面。《辦法》針對上述突出問題，更加側重于設紅線、給政策、補短板，進一步健全完善司法人員履職保障機制。
（三）細化條文表述。《辦法》結合中央司改辦負責同志對《規定》的解讀，對《規定》條文作了進一步細化。如《規定》首次在中央文件中明確“任何單位或者個人不得要求法官、檢察官從事超出法定職責范圍事務的要求”，但在征求意見過程中，各地法院普遍建議最高人民法院明確哪些屬于“超出法定職責范圍”的事務，經廣泛征求意見，《辦法》第二條以列舉方式明確了超出法定職責范圍的事務。此外，考慮到《規定》多處出現“依照法律和相關規定”字樣，為強化針對性和操作性，指導下級法院嚴格執行《規定》，《辦法》對相關違法行為可能涉及的罪名予以細化，如對“偷窺、偷拍、竊聽、散布法官或其近親屬隱私的行為人”，明確“構成侵犯公民個人信息罪等”罪名的，依法追究刑事責任，強化條文的操作性。
（四）強化組織保障。征求意見過程中，各地普遍反映，《規定》印發后，法院內部亟需有專門組織負責法官履職保障事宜，承擔具體工作的機構亦應當明確。有法院提出，考慮到法官懲戒委員會只設在省一級，法官權益保障委員會設在高級法院層面即可，便于統籌協調相關工作。經認真研究，我們認為，法官權益保障事務涉及面廣、頭緒較多，不僅僅局限于法官懲戒工作，如果只設在高級法院，不利于提升效率、完善機制、應急處置，因此，《辦法》提出各級法院均應設立法官權益保障委員會，并明確了委員會組成人員及其職能，具體工作可由本院人事管理部門承擔。本級法院法官權益保障委員會對法官依法履職保障不力的，法官可以向上一級法院法官權益保障委員會提出控告。
（五）推進機制建設。為確保司法人員履職保障工作機制化、常態化，《辦法》著重健全以下幾項機制建設：第一，完善法官申請復核、復議、申訴和提出控告的機制。第二，明確對履職保障設施的建設和配備要求，如要求法官辦公區域與審判區域相對隔離、嚴格安檢標準、為法官配備錄音錄像設施和提供專門會見、接待場所。第三，強化庭審秩序和機關安全保障機制。區分不同場所、不同行為，規定了應急處置措施。第四，在《規定》基礎上，進一步要求落實法官在薪酬保障、教育培訓、心理疏導、醫療保障和休息休假方面的權利。
二、關于不得要求法官從事超出法定職責范圍的事務
《規定》第三條明確：“任何單位或者個人不得要求法官、檢察官從事超出法定職責范圍的事務。人民法院、人民檢察院有權拒絕任何單位或者個人安排法官、檢察官從事超出法定職責范圍事務的要求。”《規定》發布后，仍有部分地方以紅頭文件、行政攤派等形式，要求法院派員協助交警執勤、參與治安巡邏。少數地方法院仍安排法官從事衛生環境整治等事務，并作為政績宣傳。上述現象均引起爭議，并在新聞媒體、社交網絡上造成不良影響。
綜合考慮各方意見和工作實際，《辦法》以列舉方式，將“招商引資、行政執法、治安巡邏、交通疏導、衛生整治、行風評議等”界定為“超出法定職責范圍的事務”，要求各級法院不僅應當拒絕任何單位、個人安排法官從事上述事務的要求，也“不得以任何名義安排法官從事上述活動”。
征求意見過程中，有的部門建議將“征地拆遷”也列入“超出法定職責范圍的事務”，但按照相關法律和司法解釋，目前征地拆遷領域部分案件仍由人民法院負責裁決并組織執行，因此，《辦法》未將征地拆遷工作完全排除于法定職責范圍之外，但嚴禁人民法院工作人員提前介入土地征收、房屋拆遷等具體行政管理活動，杜絕參加地方牽頭組織的各類“拆遷領導小組”“項目指揮部”等臨時機構。
《辦法》印發實施后，各級法院應當主動向地方黨委匯報《規定》和《辦法》主要內容，結合中辦、國辦近日印發的《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》，配合推進地方法治建設，樹立當地良好法治形象。對于文明城市創建、交通秩序維護等工作，人民法院應當通過依法公正審理相關案件、適時發布典型案例、完善以案說法機制等法定職責范圍內的方式參與，以依法履職的實際成效，為地方提供誠信有序的市場環境、和諧穩定的社會環境、公平正義的法治環境和舒適美好的生活環境。
三、關于法官免受非法處理、處分的權利
《規定》以較大篇幅規定了將法官調離、免職、辭退以及作出降級、撤職處分的情形，并明確了法官承擔錯案責任的范圍。涉及錯案責任的認定標準、追究范圍、承擔方式和懲戒程序等內容，最高人民法院下一步將根據《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》和《規定》，研究制定法官懲戒工作辦法。《辦法》僅明確“法官履行法定職責的行為，非經法官懲戒委員會聽證和審議，不受錯案責任追究。”
為了體現對法官依法履職的保護，《辦法》從三個層面，規定了法官受到非法處理、處分時的救濟渠道和救濟方式。一是明確法官非因法定事由，非經法定程序被調離、免職、辭退或者受到降級、撤職等處分的，其所在法院應當及時予以糾正，或者建議有關機關予以糾正。二是明確法官提出異議、申請復議和申訴的權利。法官對涉及本人的懲戒意見不服的，可以向作出審查意見的法官懲戒委員會提出異議；對涉及本人的處理、處分決定不服的，自收到處理、處分決定之日起三十日內可以向作出決定的法院申請復議，并有權向上一級法院申訴。三是明確法官受到錯誤處理、處分后的救濟措施。對法官作出錯誤處理、處分決定的，在錯誤被糾正后，當事法官所在法院應當及時恢復其職務、崗位、等級和薪酬待遇，積極為其恢復名譽、消除不良影響，視情對造成的經濟損失給予賠償或者補償，并商請有關機關依法追究誣告陷害者或者濫用職權者的責任。
四、關于法官績效考核工作
隨著司法責任制改革的全面推開和深入推進，法官績效考核工作的重要性日漸凸顯。只有建立科學合理、符合規律、覆蓋全面的審判績效考核體系和工作機制，入額遴選和員額退出工作才能順利開展，定期晉升和擇優選升才有科學依據，績效考核和獎金分配才會公平公正。《辦法》第八條、第十六條、第十九條從不同層面，圍繞績效考核和相關配套機制作出規定。
（一）健全完善法官考評委員會工作機制。《法官法》第四十八條、第四十九條明確了法官考評委員會的設置、職責和組成。長期以來，由于績效考核工作未得到應有重視，各級法院法官考評委員會未能充分發揮作用，有的法院甚至未設立法官考評委員會。
為夯實司法責任制改革的制度基礎，《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》第二十一條明確：“各級人民法院應當成立法官考評委員會，建立法官業績評價體系和業績檔案。”《辦法》進一步要求各級法院健全完善法官考評委員會工作機制，由法官考評委員會組織、領導對法官的考核、評議工作。對法官審判績效的考核、評價，必須由法官考評委員會作出，考核結果應當公示。
為強化法官考評委員會的代表性和公信力，弱化績效考核中的“行政化”色彩，《辦法》明確，法官考評委員會成員除本院院長、相關院領導、相關部門負責人外，必須有若干法官代表，法官代表由全體法官推選產生。具體組織辦法和產生辦法，未來可由專門文件規定。
（二）建立科學合理的績效考核體系。我國幅員遼闊，地區差異大，不同地域、不同審級的法院情況各異，不可能用同一套法官績效考核體系涵蓋，因此，《辦法》提出，對法官績效“考核的指導意見由最高人民法院統一制定，各級人民法院結合轄區實際進一步細化，并報上一級人民法院備案”。最高人民法院已印發《法官、審判輔助人員績效考核及獎金分配指導意見（試行）》，對績效考核工作提出具體指導意見。
需要注意的是，傳統對法官的業績考評，容易陷入四個誤區：一是忽視工作實績，不注重明確標準、劃分檔次，導致內部干多干少一個樣、干好干壞一個樣，影響辦案積極性；二是簡單按照辦案數量核算各個法院、庭室或法官的工作量，無法準確界定各類案件的難易程度和實際工作投入，不能實現立案、刑事、民事、行政、審監等不同部門之間工作量的科學比對；三是過于注重結案率、發改率、調解撤訴率等量化指標考評，造成業績評價導向偏差；四是績效考核與法官等級、行政職務掛鉤，導致績效獎金核算存在科層制與行政化傾向。
實踐中，一些試點法院結合轄區實際，建立了法官業績檔案，通過科學測算和綜合加權，以案件權重、難度系數取代具體案件數，強化業績考評導向性，實現考核標準科學化，得到廣大法官的認同。綜合考慮試點經驗，《辦法》第八條、第十六條進一步明確，對法官審判績效的考核辦法和評價標準，應當合理設置權重比例，注重審判工作實績，充分考慮地域、審級、專業、部門、崗位之間的差異，但不能超出法官的法定職責和職業倫理。考核結果和業績評價應當作為法官等級晉升、崗位調整和績效考核獎金分配的重要依據。績效考核獎金的發放，應當遵循審判實績導向，堅持公開、公平、公正的原則，不得與法官等級、行政職級掛鉤，注重向一線人員傾斜。
（三）建立系統完備的法官工作飽和度測算機制。建立科學合理的法官績效考核體系，有利于推動法官辦好案、多辦案。但從權益保障上看，法官辦案亦有極限，并非多多益善。在績效考核過程中，應當綜合考慮法官工作量、輔助人員配置情況與辦案質量、效率、效果之間的關系，一旦發現法官辦案負荷過重，可能影響到身心健康和辦案質效，必須適時作出調整。因此，《辦法》第十九條要求，人民法院應當根據審判規律和法院實際，合理測算法官工作飽和度，科學確定法官工作量，適時調整法官員額配置或者增補審判輔助人員，不得強制要求法官在法定工作日之外加班。
五、關于履職保障設施建設
總結實踐中法官、審判輔助人員權益受到侵害的教訓，《辦法》就履職保障設施建設提出了明確要求：
（一）關于辦公區域與公共區域的隔離。《辦法》要求各級人民法院的立案信訪、訴訟服務、審判區域應當與法官辦公區域相對隔離，并配備一鍵報警裝置，便于及時處置突發事件。有條件的法院，還應當設置法官專用通道。
（二）關于安檢設備和人員配備。從調研情況看，許多法院內部安全保護標準要求未落到實處，主要表現為安檢設備不達標，安檢人員不合格，安檢意識不夠強，一些基層法院特別是派出法庭雖然安裝了安檢設備，由于人員、經費等原因，日常并不使用。《辦法》要求各級法院嚴格執行《人民法院安全保衛工作人員和裝備配置標準》和《人民法院司法警察不同執勤崗位警用裝備配備標準》，普遍設立安全檢查崗，配備相應安全設備，強化安檢人員責任意識、規范意識和操作水平。
（三）關于錄音電話和記錄設備。實踐中，一些具有干預、過問、威脅、侮辱等性質的信息多是通過辦公電話傳遞。此外，法官、審判輔助人員會見、調解或參與執行時，也可能遭遇當事人的謾罵侮辱或暴力威脅。《辦法》要求各級法院為法官、審判輔助人員配備具有錄音功能的辦公電話和具有錄像功能的執法記錄儀等設備，及時記錄、存儲相關信息。
（四）關于專門會見、接待場所。除了審判法庭，法官、審判輔助人員有時基于工作需要，需要會見、接待當事人及其代理人，但許多法院缺乏專門場所，會面只能在立案大廳、法院樓道或者辦公室進行，不利于保障辦案人員權益。《辦法》要求各級法院為法官、審判輔助人員提供配備錄音錄像設施的專門會見、接待場所。法官在審判法庭外會見、接待當事人及其代理人的，可以要求在專門場所進行，并有權拒絕當事人及其代理人單方面會見、接待的要求。
六、關于法官個人信息安全
實踐中，部分法院在推進司法公開平臺建設的同時，存在法官個人信息過度公開情況，法官的住宅電話等信息也被公開，給法官及其家人的日常生活帶來困擾。一些法院要求法官必須“24小時在線”，隨時接聽當事人電話，但部分“騷擾”電話嚴重影響到法官日常開庭、辦公，此外，與當事人單方通話也存在違反司法職業倫理之嫌。因此，《辦法》要求各級法院充分發揮訴訟服務中心、12368訴訟服務平臺和訴訟服務網站等平臺查詢信息、答復咨詢、聯系法官的作用，避免因信息過度公開影響法官的審判工作和日常生活。通過審判流程信息公開平臺對外公開法官姓名、照片、職務、等級、辦公電話和工作郵箱之外信息的，應當征得法官本人同意。
七、關于維護法官人身安全保障
加強法官的履職安全保護，是維護法律權威、厲行法治的必然要求，也是國際通行做法。實踐中，庭審秩序維護、機關安全保衛、法官人身保護和各類應急處置任務主要由司法警察、機關安全保衛部門承擔，但是，一些暴力威脅、滋擾和侵害法官及其近親屬的行為發生在法院之外，最典型的就是北京昌平區法院馬彩云法官遇害事件。《辦法》起草過程中，有同志建議進一步拓展司法警察職能，尤其是在法官八小時以外安全保障問題上發揮更大作用。但是，按照相關法律和司法文件，司法警察僅在法院內部具有執法權，在法院外不具有執法權。此外，司法警察人數較少，難以像公安機關那樣對社會面進行網格化布警和控制，指望司法警察貼身保護或及時出警，都不具備可行性。因此，在司法警察的執法權限問題上，《辦法》未作突破性規定。
《規定》已經明確公安機關保護司法人員依法履職的責任，要求公安機關接警后應當快速出警、果斷處置、堅決打擊。因此，人民法院應當積極配合當地黨委，整合公安、綜治、網監等多部門力量，推動建立黨委統一領導下“信息互通、行動互聯、風險共擔”的預警、應急和聯動協作機制，有效維護法官人身安全。法官因依法履行法定職責，本人或其近親屬遭遇恐嚇威脅、滋事騷擾、跟蹤尾隨，或者人身、財產、住所受到侵害、毀損的，其所在人民法院應當商請公安機關依法處理，必要時先行派遣工作人員采取保護措施。
八、關于審判輔助人員的保護
審判輔助人員與法官同處審判一線，一體接受《規定》和《辦法》的保障。《辦法》第二十一條規定：“對審判輔助人員依法履行法定職責的保護，參照適用本辦法。” 與審判輔助人員依法履職保護相關的事務，由各級法院法官權益保障委員會統籌負責。各級法院應當針對審判輔助人員的職業特點，完善保障機制和考核辦法，確保履職保障范圍覆蓋全部一線辦案人員。
（作者單位：最高人民法院司改辦）
日期：2017-2-8 9:09:19 | 關閉 | 分享到：
