Law-lib.com 2018-4-9 15:25:50 中國民航局網(wǎng)站
多年以來，大疆傳媒的首席執(zhí)行官喬巖一直被一個問題所困擾著：企業(yè)使用無人駕駛航空器從事航拍活動，需要獲得空域管理部門的批準，如果嚴格按照相關規(guī)定，批準條件之一是企業(yè)工商登記營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營范圍要列明“空中拍照”等通用航空飛行活動，而此項登記需要依據(jù)行業(yè)管理部門頒發(fā)的經(jīng)營許可證予以確認。最讓他頭疼的是，這樣的經(jīng)營許可證并沒有途徑獲得，即使是從事一些像《航拍中國》這樣的大型國家級航拍項目，都無法從正規(guī)渠道進行申報。這樣一來，事實上企業(yè)一直以“飛行演示”的名義規(guī)避管理，處于被動“黑飛”的狀態(tài)。
如今，這個困擾了喬巖多年的問題終于得到解決。在將于今年6月1日起開始實施的《民用無人駕駛航空器經(jīng)營性飛行活動管理辦法》（以下簡稱《辦法》）中，對無人駕駛航空器運營商如何取得經(jīng)營許可證等諸多問題進行了明確，企業(yè)從事經(jīng)營性飛行活動將從此合法合規(guī)。
滿足需要 填補空白
近年來，我國無人駕駛航空器市場增長迅速，無人駕駛航空器在農業(yè)、電力、測繪、安防等領域的應用日益成熟。據(jù)預測，2017-2021年，中國行業(yè)級無人駕駛航空器市場規(guī)模，將以每年30%的速度增長，并大有在通用航空、貨運航空等諸多領域，替代有人駕駛航空器的趨勢。
與此同時，無人駕駛航空器行業(yè)的飛速興起也帶來了諸多安全隱患等問題。近年來，民航局在無人駕駛航空器運行管理上，已經(jīng)和正在采取多項措施，效果逐步顯現(xiàn)，安全形勢明顯向好。但是，關于無人駕駛航空器從事經(jīng)營性飛行活動的相關規(guī)定始終是一個空白。
關于無人駕駛航空器從事經(jīng)營性飛行活動，目前法律雖無針對性條款，但可以適用《民航法》第147條第二款“從事經(jīng)營性通用航空的，應當向國務院民用航空主管部門申請領取通用航空經(jīng)營許可證。”而目前施行的《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》第45條第三款明確，“使用民用無人駕駛航空器進行經(jīng)營性通用航空活動的管理辦法，由民航局另行規(guī)定。”這使得無人駕駛航空器的運營監(jiān)管問題始終沒有一個適用的標準。
“此次《辦法》的制定和發(fā)布，正是填補了這項空白，無人駕駛航空器經(jīng)營性飛行活動將有章可依、有據(jù)可查。”民航局運輸司相關負責人表示。
上述負責人表示，當前，越來越多的無人駕駛航空器運營商反映其在運行過程中遇到無法取證的問題，并建議民航行業(yè)管理部門盡早出臺無人駕駛航空器經(jīng)營許可管理規(guī)定。為滿足企業(yè)運營的需要，拓展無人駕駛航空器應用的服務領域，提升產業(yè)價值，引導產業(yè)健康有序發(fā)展，民航局發(fā)布《辦法》，可以讓更多的無人駕駛航空器經(jīng)營企業(yè)得以合法運轉。
“新規(guī)的出臺，對從事航拍的用戶來說是一件大好事，不僅可以規(guī)范航拍市場，也是促進行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的保障。”喬巖說。
業(yè)內專家分析，《辦法》的發(fā)布反映了民用無人駕駛航空器市場發(fā)展的需求，標志著國內民用無人駕駛航空器從事經(jīng)營性飛行活動管理法規(guī)制度建設邁出了第一步，將有利于建立有序的無人駕駛航空器經(jīng)營監(jiān)管機制，為今后民用無人駕駛航空器開展合法合規(guī)的經(jīng)營性飛行活動打下堅實基礎。
廣州民航職業(yè)技術學院教授羅亮生認為，《辦法》在一定程度上為政府相關部門及無人駕駛航空器企業(yè)提供了作業(yè)空域等服務的法律依據(jù)，為政府對無人駕駛航空器分類分級管理提供了決策依據(jù)，以疏導和控制相結合的方式，改變了現(xiàn)在個別地方一味禁飛的現(xiàn)象。特別是此次發(fā)布的《辦法》與此前民航局出臺的無人駕駛航空器空中交通管理、飛行員資質管理等規(guī)定將構成無人駕駛航空器作業(yè)飛行科學管理體系，更加有利于規(guī)范無人駕駛航空器的運營管理，充分發(fā)揮無人駕駛航空器在各行各業(yè)的應用，從而促進我國經(jīng)濟發(fā)展。
條件放寬 程序簡化
《辦法》只有3章20條，并對無人駕駛航空器經(jīng)營許可的準入條件進行了大幅簡化，由傳統(tǒng)有人駕駛航空器設定的10項減少為作業(yè)類3項，培訓類4項，僅保留企業(yè)法人、經(jīng)實名登記的無人駕駛航空器、經(jīng)認證的培訓能力（培訓類）和地面第三人責任險等基本許可條件。對企業(yè)所有航空器的要求，也由2架減少為1架，并對250克以下無人駕駛航空器作了許可準入豁免。
“初期對無人駕駛航空器的管理設計，很多是參照有人駕駛航空器的管理模式，導致有些經(jīng)營手續(xù)比較繁瑣。這一次不同，可以說，經(jīng)過廣泛的征詢意見，幾易其稿，此次發(fā)布的《辦法》已經(jīng)極盡簡化了。”民航局運輸司相關負責人表示，為使無人駕駛航空器經(jīng)營活動管理更有針對性，更方便無人駕駛航空器企業(yè)，民航局從用戶角度出發(fā)，堅持服務導向，基于“分類管理”原則，近幾年一直在嘗試把無人駕駛航空器相關規(guī)定從其他規(guī)章中分離出來，盡可能地降低門檻、簡化內容、減少程序、方便用戶。
正如該負責人所言，在放寬準入條件的同時，《辦法》還對無人駕駛航空器經(jīng)營許可證的申報程序進行了簡化。針對無人駕駛航空器企業(yè)小、散、多的特點，民航局專門開發(fā)了“民用無人駕駛航空器經(jīng)營許可證管理系統(tǒng)”，完全可以實現(xiàn)經(jīng)營許可證的在線申請、在線受理、在線審核、在線頒證。許可部門須在20日內完成審查后，作出許可決定，準予許可的，申請人可在線下載并打印“電子經(jīng)營許可證”，不予許可的，申請人可在線查詢原因。申請人和管理部門全程背靠背、無紙化。
尤其值得一提的是，《辦法》中對持有經(jīng)營許可證的無人駕駛航空器運營企業(yè)的監(jiān)管模式進行了明確。按照《辦法》，管理部門對企業(yè)將實行誠信管理，具體來說，監(jiān)管方式將實現(xiàn)由“盯人、盯企業(yè)”到“盯系統(tǒng)”的轉變——通過無人駕駛航空器運營企業(yè)在線報送企業(yè)基本信息和作業(yè)信息，及時了解無人駕駛航空器運營行業(yè)的經(jīng)營情況、作業(yè)特點和規(guī)律以及存在的問題。
“這種在現(xiàn)有法律所能允許的最大范圍內簡化程序、手續(xù)，并利用信息化手段便利行政相對人在線提交申請的做法，讓老百姓可以不出門就能夠辦理申請，有效平衡了政府的監(jiān)管職責，充分考慮到了監(jiān)管對象特征和需求，讓老百姓容易理解，便于實施，是一種非常值得稱道的做法。”無人系統(tǒng)規(guī)則制定聯(lián)合體（JARUS）副主席，北京航空航天大學航空法律和標準研究所所長劉浩告訴記者，他所在的團隊曾針對《辦法（征求意見稿）》中超出現(xiàn)行立法所允許限度開展改革的內容提出了建議，民航局運輸司相關人員與其進行了面對面的充分溝通，并充分吸收了他們的建議。“這種開門立法、科學和民主立法的舉措，讓我們從一個側面感受到了民航立法改革完善一直在持續(xù)推進。”
極盡簡化的條件和程序也收獲了相關企業(yè)的大量點贊。大疆創(chuàng)新科技有限公司副總裁徐華斌認為，《辦法》充分考慮了無人駕駛航空器的運營特點，簡化了很多前置條件和流程，這對行業(yè)發(fā)展非常有利。中國電科特種飛機市場部劉超也表示，無人駕駛航空器經(jīng)營許可準入條件的大幅簡化，必將有力促進無人駕駛航空器產業(yè)的健康、有序發(fā)展。
分類管理 不斷完善
事實上，早在去年8月，民航局就發(fā)布了《辦法（征求意見稿）》，一經(jīng)發(fā)布立刻在行業(yè)內引起了廣泛熱議，有人積極支持，也有人對該《辦法》提出了一些質疑，其中比較典型的就是認為《辦法》與民航局去年5月發(fā)布的《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》的內容大體一致，《辦法》實施后，意味著企業(yè)又需要向民航局重復注冊之前注冊過的內容，從而增加了企業(yè)申請運營的負擔，使得原本就很棘手的無人駕駛航空器監(jiān)管問題變得更加復雜。
面對這樣的質疑，民航局運輸司相關負責人表示，無人駕駛航空器經(jīng)營許可管理與實名登記管理并不是一回事，兩者性質不同、管理依據(jù)不同、目的和效果也均不同。
該負責人解釋說，無人駕駛航空器經(jīng)營許可是依據(jù)《民航法》設立的一項行政許可，屬于經(jīng)濟范疇，目的在于維護市場經(jīng)濟秩序、規(guī)范市場主體行為；而無人駕駛航空器實名登記是滿足特定時期的管理需要所采取的一項行政管理措施，屬于社會范疇，主要目的在于采集信息。
“另外，兩者是行政管理鏈條上的兩個環(huán)節(jié)，并不重復。”上述負責人用機動車的管理方式做類比給記者舉了個例子：“任何機動車上路都需要取得行駛證，但若要成為營運車輛，在取得行駛證以后，還需要申請取得道路運輸證。無人駕駛航空器進行實名登記僅僅是獲得無人駕駛航空器經(jīng)營許可的一個必要條件，而非充分條件，有了經(jīng)營許可證的無人駕駛航空器企業(yè)才能開展無人駕駛航空器的經(jīng)營飛行活動。”
《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》包括4類經(jīng)營項目，即載客類、載貨類、培訓類和作業(yè)類，而此次發(fā)布的《辦法》僅適用作業(yè)類和培訓類的經(jīng)營項目，不包括載客和載貨類，這是為什么？今后民航局是否有計劃出臺包括所有經(jīng)營項目的總體管理辦法？
對于這一業(yè)內普遍關注的問題，上述負責人解釋說，由于無人駕駛航空器從事通用航空的情形比較復雜，安全風險等級不同，并且存在一定的不確定性，因此此次發(fā)布的《辦法》并未將載客和載貨類囊括在內。
為了滿足載貨類無人駕駛航空器經(jīng)營活動的實際需要，民航局于去年8月和12月分別專門批復了江西和陜西兩個無人駕駛航空器從事物流配送的運營試點，旨在探索出符合無人駕駛航空器運行特點的、有針對性的管理模式和運營標準，及時總結試點經(jīng)驗，加快制定相關運營和安全管控標準，固化試點成果，輸出中國標準和管理模式。同時啟動相關立法，完善無人駕駛航空器管理的法規(guī)體系。
“屆時，我們會評估載貨類與《辦法》相關條款的匹配度，決定是否在同一部規(guī)章中予以規(guī)范。”上述負責人如是說。
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