Law-lib.com 2022-11-16 14:53:58 人民司法雜志社
目次
一、《意見》的制定背景與經(jīng)過
二、《意見》起草中的主要考慮
三、《意見》的主要內(nèi)容
日前，最高人民法院會同最高人民檢察院、教育部發(fā)布《關(guān)于落實從業(yè)禁止制度的意見》（法發(fā)〔2022〕32號，以下簡稱《意見》），自2022年11月15日起施行。《意見》的公布施行，對于準確適用刑法、未成年人保護法的從業(yè)禁止規(guī)定，依法懲治教職員工實施侵害未成年人權(quán)益犯罪，推動未成年人司法保護、學校保護和社會保護協(xié)同發(fā)力，為未成年人健康成長提供平安清朗校園環(huán)境，具有重要意義，必將發(fā)揮重要作用。為便于司法實踐中正確理解和適用，現(xiàn)就《意見》的制定背景、起草中的主要考慮和主要內(nèi)容介紹如下。
一、《意見》的制定背景與經(jīng)過
為了防止犯罪人“重操舊業(yè)”、再次犯罪，2015年，刑法修正案（九）增加第三十七條之一，規(guī)定了從業(yè)禁止制度，即對于利用職業(yè)便利實施犯罪，或者實施違背職業(yè)要求的特定義務的犯罪被判處刑罰的，人民法院可以根據(jù)犯罪情況和預防再犯罪的需要，判決禁止其從事相關(guān)職業(yè)，期限為3年至5年。法律、行政法規(guī)另有禁止或限制性規(guī)定的，從其規(guī)定。為了強化對未成年人保護，2020年修訂的未成年人保護法新增了第六十二條，針對密切接觸未成年人的工作規(guī)定了終身禁業(yè)制度，明確“密切接觸未成年人的單位招聘工作人員時，應當向公安機關(guān)、人民檢察院查詢應聘者是否具有性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等違法犯罪記錄；發(fā)現(xiàn)其具有前述行為記錄的，不得錄用。”“密切接觸未成年人的單位應當每年定期對工作人員是否具有上述違法犯罪記錄進行查詢。通過查詢或者其他方式發(fā)現(xiàn)其工作人員具有上述行為的，應當及時解聘。”
未成年人保護法修訂后，對于如何協(xié)調(diào)刑法第三十七條之一與未成年人保護法第六十二條的關(guān)系，對符合未成年人保護法第六十二條規(guī)定情形的人民法院在判決中要否作出、如何作出從業(yè)禁止的決定，存在不同認識，實踐中判法也不一致，有的甚至對本應終身禁業(yè)的情形只判處了一定期限禁業(yè)，引發(fā)社會議論。同時，由于教育行政部門不能及時掌握教職員工犯罪的判決結(jié)果，導致有的教師犯罪后隱瞞犯罪情況仍從事教師職業(yè)。
為深入貫徹落實習近平總書記重要指示批示和黨的二十大精神，保障法律準確實施，有效落實從業(yè)禁止制度，凈化校園環(huán)境，切實保護未成年人，最高人民法院會同最高人民檢察院、教育部，在有關(guān)部門的大力支持下，深入調(diào)查研究，廣泛征求意見，反復論證完善，起草了《意見》。
二、《意見》起草中的主要考慮
《意見》堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平法治思想和習近平總書記關(guān)于少年兒童工作重要指示批示精神，按照從小切口入手解決目前亟需解決的問題的思路，針對學校、幼兒園等教育機構(gòu)、校外培訓機構(gòu)的教職員工犯罪問題，依法落實犯罪人員從業(yè)禁止制度，切實為保護未成年人提供強有力司法服務保障。具體而言，在起草過程中，著重注意把握了以下幾點：
一是突出對未成年人的特殊、優(yōu)先保護。按照最有利于未成年人的原則，《意見》明確規(guī)定，教職員工實施性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等犯罪的，人民法院應當依照未成年人保護法第六十二條的規(guī)定，判決禁止其從事密切接觸未成年人的工作，即終身不得從事密切接觸未成年人的工作。如此判決，既能夠讓被告人明確知曉自己被禁業(yè)的范圍，也能夠讓用人單位更好落實入職查詢義務，還能夠向全社會宣示，起到監(jiān)督和警示作用，充分體現(xiàn)了對未成年人的特殊、優(yōu)先保護。同時，為嚴密未成年人保護法網(wǎng)，《意見》還明確，學校、幼兒園等教育機構(gòu)、校外培訓機構(gòu)的舉辦者、實際控制人犯罪，參照本意見執(zhí)行。
二是突出強化從業(yè)禁止制度的有效落實。《意見》明確人民法院判決生效后，犯罪教職員工所在單位、主管部門可以依照未成年人保護法、教師法等法律法規(guī)給予相應處理、處分和處罰。符合喪失教師資格或者撤銷教師資格情形的，教育行政部門應當及時收繳其教師資格證書，這就從行政管理的角度進一步保障了從業(yè)禁止制度的有效落實。同時《意見》還規(guī)定，對于有必要適用從業(yè)禁止措施的，人民檢察院在提起公訴時應當提出相應建議；對于判處從業(yè)禁止的，人民檢察院應當就落實情況進行監(jiān)督；對于有關(guān)單位未履行犯罪記錄查詢制度、從業(yè)禁止制度的，人民法院、人民檢察院應當向該單位提出建議。
三是突出工作的協(xié)同配合和密切銜接。《意見》規(guī)定，所有教職員工犯罪案件，判決生效后，人民法院應當在30日內(nèi)將裁判文書送達被告人單位所在地的教育行政部門。同時，考慮教育機構(gòu)、校外培訓機構(gòu)主管行政部門復雜多樣的現(xiàn)實，《意見》特別規(guī)定，不屬于自己管理的教育機構(gòu)、校外培訓機構(gòu)，教育行政部門應當將裁判文書轉(zhuǎn)送有關(guān)主管部門。這樣，就更加有利于及時送達裁判文書，有利于從業(yè)禁止制度的及時落實。
三、《意見》的主要內(nèi)容
《解釋》共10個條文，主要可以歸納為如下5個方面的問題：
（一）教職員工犯罪從業(yè)禁止的法律依據(jù)及其相互關(guān)系
在刑事司法領(lǐng)域，從業(yè)禁止制度的基本法律依據(jù)是刑法第三十七條之一。根據(jù)該條第一款規(guī)定，因利用職業(yè)便利實施犯罪，或者實施違背職業(yè)要求的特定義務的犯罪被判處刑罰的，人民法院可以根據(jù)犯罪情況和預防再犯罪的需要，禁止其在一定期限內(nèi)從事相關(guān)職業(yè)。同時，第三款規(guī)定，其他法律、行政法規(guī)對其從事相關(guān)職業(yè)另有禁止或者限制性規(guī)定的，從其規(guī)定。具體到未成年人保護領(lǐng)域和教育行業(yè)，未成年人保護法第六十二條規(guī)定，實施性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等違法犯罪的人員，禁止從事密切接觸未成年人的工作。教師法第十四條、《教師資格條例》第十八條規(guī)定，受到剝奪政治權(quán)利或者故意犯罪受到有期徒刑以上刑罰的，不能取得教師資格；已經(jīng)取得教師資格的，喪失教師資格，且不能重新取得教師資格。這些規(guī)定屬于從業(yè)禁止制度的特別規(guī)定。據(jù)此，《意見》第1條明確規(guī)定，未成年人保護法、教師法屬于刑法第三十七條之一第三款款規(guī)定的法律，《教師資格條例》屬于該款規(guī)定的行政法規(guī)。
（二）教職員工犯罪從業(yè)禁止的刑事裁判規(guī)則
《意見》第2條明確了對犯罪的教職員工判決從業(yè)禁止的具體規(guī)則。
其一，教職員工犯性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等犯罪的，人民法院應當依照未成年人保護法第六十二條的規(guī)定，判決禁止其從事密切接觸未成年人的工作。
在理解和適用時，有4點需要注意：
（1）本款中的性侵害、虐待、暴力傷害犯罪是指實施的犯罪行為，其范圍應當包括刑法第二百三十六條規(guī)定的強奸罪，第二百三十六條之一規(guī)定的負有照護職責人員性侵罪，第二百三十七條規(guī)定的強制猥褻、侮辱罪、猥褻兒童罪，第三百五十八條規(guī)定的組織賣淫罪、強迫賣淫罪、協(xié)助組織賣淫罪，第三百五十九條規(guī)定的引誘、容留、介紹賣淫罪、引誘幼女賣淫罪，第二百六十條規(guī)定的虐待罪，第二百六十條之一規(guī)定的虐待被監(jiān)護、看護人罪，第二百三十二條規(guī)定的故意殺人罪，第二百三十三條規(guī)定的故意傷害罪等。對于本款規(guī)定中的“等”，我們認為應當做等外理解，但有關(guān)犯罪行為在性質(zhì)、危害、手段等方面，應當與未成年人保護法第六十二條所明確列舉的性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害具有類似性。
（2）根據(jù)本款規(guī)定，對實施性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等犯罪的教職員工判決從業(yè)禁止，并不要求其必須利用職業(yè)便利實施犯罪或者違背職業(yè)要求的特定義務。例如，行為人奸淫幼女構(gòu)成犯罪，即便奸淫的對象并非自己的學生，也應判決從業(yè)禁止。
（3）人民法院依據(jù)本款作出從業(yè)禁止判決時，援引的法律依據(jù)應當是刑法第三十七條之一第三款和未成年人保護法第六十二條。
（4）人民法院依據(jù)本款作出從業(yè)禁止判決時，其判項的表述應當是“禁止被告人×××從事密切接觸未成年人的工作”。在執(zhí)行過程中，密切接觸未成年人的工作應當參照未成年人保護法第一百三十條的規(guī)定進行把握。
征求意見過程中，對于教職員工實施未成年人保護法第六十二條規(guī)定的4類犯罪的，各方一致認為應當依法禁止其從事密切接觸未成年人的工作，但是，對于人民法院是否可以依照刑法第三十七條之一第三款規(guī)定作出從業(yè)禁止的判項，前期曾有分歧意見。有意見提出，應由有關(guān)部門、單位依照未成年人保護法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，人民法院無需就從業(yè)禁止作出判決。理由是：第一，刑法關(guān)于從業(yè)禁止的規(guī)定，相對于其他專門法律、行政法規(guī)的規(guī)定而言，具有一定的補充性。對于法律、行政法規(guī)已經(jīng)有相應規(guī)定的，直接由主管部門依照法律、行政法規(guī)作出禁止從業(yè)的決定。第二，“從其規(guī)定”不僅指從業(yè)禁止的期限依照相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，而且包括給予從業(yè)禁止的主體、條件等也應依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，而不是指人民法院可以不受本條規(guī)定的3至5年的期限限制，直接根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的期限，給予從業(yè)禁止的裁判。第三，目前有20余部法律、行政法規(guī)對從業(yè)禁止作了規(guī)定，情況較為復雜，如何做好刑法與行政法律的銜接和統(tǒng)一適用，需要進一步總結(jié)實踐經(jīng)驗。
經(jīng)認真研究，我們認為，人民法院應當依法作出判決，主要考慮：（1）就從業(yè)禁止作出判決更有利于貫徹落實最有利于未成年人的原則。（2）判決從業(yè)禁止的效果更好。人民法院判決后既可以讓被告人明確知曉自己被禁業(yè)的范圍，也可以讓用人單位更好落實入職查詢義務，還可以向全社會宣示，起到監(jiān)督和警示作用，有利于堵塞可能出現(xiàn)的漏洞，有利于加強社會管理。（3）更有利于從業(yè)禁止的執(zhí)行。如果被告人不遵守法院的從業(yè)禁止判決，公安機關(guān)可以根據(jù)刑法第三十七條之一第二款的規(guī)定進行處罰；情節(jié)嚴重的，可以按照拒不執(zhí)行法院判決、裁定罪定罪處罰。（4）判決并不存在法律上的障礙。未成年人保護法并未規(guī)定有關(guān)的從業(yè)禁止由行政主管部門作出決定，人民法院不能判決。反之，如果不就從業(yè)禁止作出判決，則可能產(chǎn)生諸多問題。一是可能會引起當事人誤解，認為不存在從業(yè)禁止。二是會引發(fā)困惑、疑問：相對較輕的犯罪判處從業(yè)禁止，嚴重侵害或者威脅未成年人的犯罪反而不判決從業(yè)禁止。三是在從業(yè)查詢制度尚不健全的情況下，如果不就從業(yè)禁止作出判決，將會給用人單位落實從業(yè)查詢制度帶來困難。因此，《意見》作出了應當判決的有關(guān)規(guī)定，主要是為了有效落實未成年人保護法第六十二條的規(guī)定，體現(xiàn)對未成年人的優(yōu)先、特殊保護。
其二，教職員工實施前款規(guī)定以外的其他犯罪，人民法院可以根據(jù)犯罪情況和預防再犯罪的需要，依照刑法第三十七條之一第一款的規(guī)定，判決禁止其自刑罰執(zhí)行完畢之日或者假釋之日起從事相關(guān)職業(yè)，期限為3年至5年；或者依照刑法第三十八條第二款、第七十二條第二款的規(guī)定，對其適用禁止令。本款與本條第一款比較周延地明確了教職員工犯罪從業(yè)禁止問題的刑事裁判規(guī)則。例如，學校的財務工作人員利用職務便利實施侵占犯罪，可以依據(jù)本款作出3年至5年從業(yè)禁止判決。
（三）教職員工犯罪從業(yè)禁止判決的送達
針對教育部門無法及時掌握教職員工犯罪判決結(jié)果的問題，《意見》第5條規(guī)定，教職員工犯罪的刑事案件，判決生效后，人民法院應當在30日內(nèi)將裁判文書送達被告人單位所在地的教育行政部門；必要時，教育行政部門應當將裁判文書轉(zhuǎn)送有關(guān)主管部門。因涉及未成年人隱私等原因，不宜送達裁判文書的，可以送達載明被告人的自然情況、罪名及刑期的相關(guān)證明材料。
在理解和適用時，有以下幾個方面需要注意：
（1）送達的判決包括所有教職員工犯罪的判決，并非僅送達作出從業(yè)禁止的判決。判決必須是生效判決。
（2）送達的時間應當在判決生效后的30日內(nèi)。30日的送達期間系綜合地方法院和教育行政部門意見設(shè)定，既充分考慮了人民法院的工作實際，也保障了教育等行政主管部門能夠及時掌握教職員工犯罪的判決結(jié)果，及時作出后續(xù)處理。
（3）送達的對象是被告人單位所在地的教育行政部門。不屬于教育行政部門主管的，《意見》規(guī)定由教育行政部門轉(zhuǎn)送。這主要是考慮，教育行政部門是教育機構(gòu)、校外培訓機構(gòu)最主要的主管行政部門，由人民法院統(tǒng)一向教育行政部門送達，必要時再由教育行政部門向有關(guān)主管部門送達，有利于相關(guān)工作嚴密銜接。
（4）送達裁判文書時，應當注意對未成年人隱私的保護。需要指出的是，生效裁判文書由一審法院送達還是由二審法院送達，《意見》未作統(tǒng)一規(guī)定，留給各地法院根據(jù)工作實際作出安排。
（四）教職員工犯罪從業(yè)禁止判決與行業(yè)管理的銜接
目前，教育領(lǐng)域的很多法律、行政法規(guī)都對教職員工的職業(yè)資格、履職條件等作出了規(guī)定，并對違反有關(guān)要求的處理、處分等作出了規(guī)定，處理包括喪失教師資格、撤銷教師資格、解聘、通報批評、責令檢查、誡勉談話、批評教育，以及取消在職務晉升、職稱評定等方面的資格等。處分包括警告、記過、降低崗位等級或撤職、開除等。是中共黨員的，應當同時給予黨紀處分。
為加強教職員工犯罪從業(yè)禁止判決與行業(yè)管理的銜接，消除法律法規(guī)適用疑惑，切實落實從業(yè)禁止規(guī)定，《意見》第6條規(guī)定，教職員工犯罪的，人民法院作出的判決生效后，所在單位、教育行政部門或者有關(guān)主管部門可以依照未成年人保護法、教師法、《教師資格條例》等法律法規(guī)給予相應處理、處分和處罰。符合喪失教師資格或者撤銷教師資格情形的，教育行政部門應當及時收繳其教師資格證書，避免有關(guān)人員繼續(xù)持證上崗。
（五）其他問題
1.《意見》的適用范圍。《意見》主要適用于學校、幼兒園等教育機構(gòu)、校外培訓機構(gòu)教職員工犯罪案件。教職員工，是指在學校、幼兒園等教育機構(gòu)工作的教師、教育教學輔助人員、行政人員、勤雜人員、安保人員，以及校外培訓機構(gòu)的相關(guān)工作人員。同時，針對司法實踐反映的問題，根據(jù)地方法院建議，《意見》特別規(guī)定，學校、幼兒園等教育機構(gòu)、校外培訓機構(gòu)的舉辦者、實際控制人犯罪，參照本《意見》執(zhí)行。
2.從業(yè)禁止制度有效落實的制度保障。為保障從業(yè)禁止制度得到有效落實，《意見》規(guī)定，人民檢察院在提起公訴時，可以根據(jù)案件具體情況向人民法院提出相應的建議，在判決后對執(zhí)行落實情況進行監(jiān)督。同時，人民法院、人民檢察院發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位未履行犯罪記錄查詢制度、從業(yè)禁止制度時，可以向有關(guān)單位提出司法建議、檢察建議。
3.《意見》的時間效力問題。《意見》自2022年11月15日起施行。因《意見》是對已有法律規(guī)定的貫徹落實，綜合考慮從業(yè)禁止制度的性質(zhì)、最有利于未成年人原則的要求等，我們認為，《意見》公布施行后，尚未處理或正在處理的案件，均應依照《意見》的規(guī)定辦理。
作者：段農(nóng)根 周加海 江繼海 張濟坤
作者單位：最高人民法院
本文將刊登于《人民司法》2022年第34期
日期：2022-11-16 14:53:58 | 關(guān)閉 |
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