Law-lib.com 2022-12-15 10:31:50 最高人民檢察院網站
12月15日，最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布《關于辦理危害生產安全刑事案件適用法律若干問題的解釋（二）》（法釋〔2022〕19號，以下簡稱《解釋》），自2022年12月19日起施行，同時發布了人民法院、檢察機關依法懲治危害生產安全犯罪工作情況和依法懲治危害生產安全犯罪典型案例。為便于司法實踐中正確理解與適用，最高人民法院刑事審判第四庭、最高人民檢察院第二檢察廳和法律政策研究室負責人接受了采訪。
問：最近一段時期，部分地區和行業先后發生多起生產安全事故，嚴重影響社會公共安全和人民群眾安全感。針對現階段安全生產面臨的形勢，《解釋》作出了哪些有針對性的規定。
答：最近一段時間以來，部分地區和行業的生產安全事故有所反彈，必須引起高度重視。最高人民法院、最高人民檢察院堅決貫徹落實習近平總書記重要指示和黨中央決策部署，認真學習貫徹黨的二十大精神，針對安全生產工作和司法實踐中存在的突出問題，及時總結審判工作經驗，聯合研究出臺了《解釋》。《解釋》一以貫之堅持依法從嚴懲處總體原則，堅持依法從嚴打擊危害生產安全犯罪不動搖，充分運用刑事手段依法懲治非法違法生產經營行為，切實維護生產安全，保護人民生命財產安全。
一是規定了強令、組織他人違章冒險作業罪的行為方式，明確以威逼、脅迫、恐嚇等手段，或者利用組織、指揮、管理職權強制他人違章作業的，均屬于刑法規定的強令他人違章冒險作業行為；明知存在重大事故隱患，仍然違反有關安全管理的規定，不排除或者故意掩蓋重大事故隱患，組織他人作業的，均可以認定為刑法規定的冒險組織作業行為，確保司法機關正確適用強令、組織他人違章冒險作業罪這一重罪罪名，有效懲治危害生產安全犯罪。
二是規定了《刑法修正案（十一）》增設的危險作業罪的犯罪主體范圍和具體行為認定，明確對生產、作業負有組織、指揮或者管理職責的負責人、管理人員、實際控制人、投資人等人員，以及直接從事生產、作業的人員均可以構成危險作業罪；無正當理由故意不執行、采用虛構事實或者行賄等不正當手段規避、干擾執行各級人民政府或者負有安全生產監督管理職責的部門依法作出的停產停業、停止施工等行政決定、命令的，屬于刑法第134條之一規定的危險作業行為，確保運用刑事手段有效懲治尚未造成重大事故后果的非法違法生產經營行為，達到及時消除安全風險隱患、從源頭上防范生產安全事故的積極效果。
三是針對實踐中問題突出的安全評價中介組織人員提供虛假證明文件和出具證明文件重大失實問題，《解釋》規定了較低的定罪標準，明確達到造成死亡1人或者重傷3人以上安全事故，造成直接經濟損失50萬元或者100萬元以上安全事故等標準的，以提供虛假證明文件罪或者出具證明文件重大失實罪定罪處罰，確保此類行為得到有效懲處。《解釋》同時明確，安全評價中介組織人員故意提供刑法第229條第1款第3項規定的虛假證明文件，造成死亡3人以上或者重傷10人以上安全事故，或者造成直接經濟損失500萬元以上安全事故的，可以判處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金。另外，考慮到實踐中安全評價中介組織人員提供虛假證明文件行為一般屬于引發生產安全事故的間接原因，量刑與事故直接責任人應當有所區別，《解釋》落實寬嚴相濟刑事政策要求，明確對于安全評價中介組織人員提供虛假證明文件的行為，在裁量刑罰時應當考慮其行為手段、主觀過錯程度、對安全事故的發生所起作用大小及其獲利情況、一貫表現等因素，綜合評估社會危害性，依法裁量刑罰，確保罪責刑相適應。
下一步，最高人民法院、最高人民檢察院將進一步深入學習貫徹黨的二十大精神，進一步開展深入調研，通過繼續研究出臺司法解釋和規范性文件、發布指導性案例等方式，進一步明確包括危險作業罪在內的危害生產安全犯罪有關罪名的司法適用標準，依法從嚴打擊危害生產安全犯罪和關聯犯罪，合理確定行政違法與刑事犯罪的界限，確保對危害生產安全犯罪的懲治取得實效。
問：最高人民檢察院2022年2月向應急管理部制發關于安全生產綜合治理的“八號檢察建議”。能否介紹一下“八號檢察建議”的制發背景、落實情況、取得成效，以及下一步推進落實的舉措。
答：生產安全事故的發生往往多因一果，原因復雜，最高人民檢察院通過分析大量數據、案例梳理總結導致生產安全事故發生的各方面原因，發現其中最為突出的原因是抓早抓小不夠，對相關責任人員在事故前處罰不夠。為全面貫徹習近平法治思想，深入貫徹落實習近平總書記有關安全生產工作的重要指示批示精神，促進相關職能部門通過加強執法監管，從源頭上防范化解安全生產風險，最高人民檢察院2022年2月向應急管理部制發了有關安全生產溯源治理的“八號檢察建議”，同時抄送11個相關部門。制發建議的重要目的就是讓“防患于未然”“抓早抓小抓苗頭”的理念深入人心，督促執法監管關口前移，“銷惡于未萌，彌禍于未形”。
“八號檢察建議”制發后，最高人民檢察院分別向習近平總書記和其他中央領導同志專題報告制發“八號檢察建議”的有關情況。主送和抄送單位對“八號檢察建議”高度重視，應急管理部、生態環境部、交通運輸部等相關部門專門回復落實“八號檢察建議”的有關情況，各相關部門對落實“八號檢察建議”、進一步強化安全生產工作均高度重視，推進舉措務實有效。最高人民檢察院向各省級檢察院專門下發通知，對貫徹落實“八號檢察建議”提出明確要求，于6月安全生產月發布了檢察機關落實“八號檢察建議”的十大典型案事例，充分發揮典型案事例的示范、引領作用。9月15日，最高人民檢察院在安徽合肥召開落實“八號檢察建議”現場推進會，最高人民檢察院和應急管理部有關負責同志出席會議并講話，14個省級檢察院有關負責同志，應急管理部、公安部、生態環境部、住房和城鄉建設部、交通運輸部等部委部門負責同志，部分全國人大代表、政協委員等參加。與會同志交流工作經驗，凝聚深化共識，對深入推進“八號檢察建議”落地落實起到了積極的作用。
按照最高人民檢察院部署要求，各地檢察機關高度重視“八號檢察建議”落實工作，積極爭取黨委支持，主動走訪政府相關職能部門、深入企業一線，送達、宣講“八號檢察建議”，與應急管理等部門聯合出臺落實“八號檢察建議”的規范性文件，著力防范化解安全風險隱患，以線上線下多種方式深入宣傳“八號檢察建議”，四大檢察協同發力，因地制宜推進建議落實。目前來看，落實“八號檢察建議”取得了較為明顯的成效。從事故發生數量和行政機關處罰情況看，以河南省上半年數據為例，生產安全事故發生數、死亡人數分別較上年同期下降18.2%、39.8%，全省應急管理部門累計使用執法文書52000余份，非事故行政處罰2200余次，責任追究89人，其中建議給予黨紀政務處分50人，建議給予黨紀處分23人，移送追究刑事責任16人。從安全風險隱患排查整治效果看，安徽省人民檢察院利用應急管理信息化平臺執法系統賬戶，查詢重大危險源、隱患排查、執法對象、執法行為等情況，從平臺中排查出涉及省內10個地市的未整改重大隱患34條，未整改一般隱患2217條，交有關部門整改。江蘇省檢察機關與有關職能部門共同開展安全生產聯合檢查170余次，排查出安全隱患350余個，已整改完成300余個。福建省福州市長樂區人民檢察院聯合區應急管理局、市場監督管理局等成員單位以及屬地鄉鎮開展紡織印染企業大排查大整治行動，摸排紡織印染企業732家，排查出114項安全隱患問題，發出限期整改指令書22份，對18家未完成整改要求的企業停產整頓。從安全生產領域法律監督效果看，浙江省檢察機關今年1-10月通過數字化監督模型，共發現行政執法機關“該移未移”線索53條、“該罰未罰”線索113條；發現偵查機關“該立未立”線索42條、“該撤未撤”線索14條；制發安全生產治理類檢察建議65件；向行政執法機關移送行政處罰線索9條；檢察機關內部互移監督線索122條。
黨的二十大報告要求“推進國家安全體系和能力現代化”“堅持以人民安全為宗旨”“以經濟安全為基礎”“堅持安全第一、預防為主”，下一步，檢察機關將以推進落實“八號檢察建議”為契機，深入貫徹落實二十大精神，著力促進安全生產治理能力提升，助力實現國家治理體系和治理能力現代化，重點開展以下幾項工作：一是深入總結“八號檢察建議”制發以來落實中有關情況、取得的成效和存在的問題，年底前向中央報告八號檢察建議實施近一年的落實情況。二是聯合相關職能部門、指導各地檢察機關在前一階段落實的基礎上，錨定靶向、聚焦重點、優化措施，重點在“抓早抓小、抓制度規范不折不扣落實，追責落在未然上”上下功夫，推動將檢察建議的回復、落實情況納入黨政考核體系，促進建議進一步落地落實落細。三是進一步健全完善行刑銜接工作機制。指導各地檢察機關更有效參與事故調查，更好發揮職能作用。積極探索與應急管理等部門建立信息共享平臺，健全信息資源共享機制，實現不同地區、不同層級資源共享。適時與有關部門共同開展調研、培訓、庭審觀摩等活動，邀請相關行政管理部門專業人才擔任“特邀檢察官助理”，加強交流，相互學習、借鑒，共同解決行政執法與刑事司法實務中存在的問題。四是強化危害生產安全案件立案監督和審判監督職能，注重多層次治理手段的綜合運用，對有關人員的處理及時提出意見建議，力促從根本上防治犯罪。
問：《刑法修正案（十一）》增設了危險作業罪，明確構成該罪要“具有發生重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現實危險”。司法機關在辦案中對“現實危險”應當如何具體判斷把握。
答：近年來，全國安全生產形勢總體穩定明顯向好，但一些重特大生產安全事故仍時有發生，給國家和人民群眾生命財產帶來難以挽回的特別重大損失，教訓極其深刻，對安全生產綜合治理提出了更高要求。特別是天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特大火災爆炸事故、江蘇響水天嘉宜公司“3·21”特大爆炸事故等，涉案企業對重大事故隱患不落實責任、有效整改，最終“小拖大、大拖炸”，釀成慘劇。這也使我們深刻認識到，等到事故發生后再治理為時已晚，對一些尚未發生嚴重后果，但具有導致重大事故發生現實危險的重大隱患行為，刑法必須提前介入，預防懲治這類犯罪。為此，《刑法修正案（十一）》增設了刑法第134條之一危險作業罪，對生產作業中違反安全管理規定，尚未造成嚴重后果，但具有發生重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現實危險的行為，予以刑事規制。
《刑法修正案（十一）》施行以來，司法機關依法辦理了一批危險作業犯罪案件，積累了一些經驗做法。《解釋》對危險作業罪的犯罪主體和客觀行為作了明確，同時考慮到對“具有發生重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現實危險”的認定問題比較復雜，還需要進一步總結司法實踐經驗，目前先通過制發典型案例等形式加強指導，待時機成熟時再上升為司法解釋規定。我們建議，可以從以下幾個方面對“現實危險”加以把握和判斷：
一要注意遵循立法原意。從危險作業罪的立法背景和意圖看，本罪屬于具體危險犯，而不是行為犯。實踐中，要嚴格把握入罪條件，即需要具有“現實危險”，將那種特別危險、極易導致結果發生的重大隱患行為列入犯罪，而不能將一般的、數量眾多的其他違反安全生產管理規定的行為納入刑事制裁，避免行政違法和刑事犯罪界限不清，防止架空安全生產法律法規的適用。同時，認定“現實危險”還要考慮到企業生產經營的實際情況，在強化企業安全生產主體責任、保障安全生產的同時，避免對企業的生產經營造成過度負擔和對正常生產經營的不當干擾。
二要注意把握綜合判斷原則。從司法辦案實際和發布典型案例的情況看，“現實危險”主要是指已經出現了重大險情，或者出現了“冒頂”“滲漏”等“小事故”，雖然最終沒有發生重大嚴重后果，但之所以沒有發生，有的是因為被及時制止了，有的是因為開展了有效救援，有的完全是因為偶然性的客觀原因，對這種“千鈞一發”的危險才能認定為具有“現實危險”。對于“現實危險”，應當結合行業屬性、行為對象、現場環境、違規行為嚴重程度、糾正整改措施的及時性和有效性等各方面因素，根據案件具體情況綜合分析判斷，必要時可以征求應急管理等負有安全生產監督管理職責的部門的意見，結合其他證據綜合審查，依法作出認定。
三要注意把握實質判斷原則。增設危險作業罪體現了黨的二十大報告中“堅持安全第一、預防為主”的要求，因此這種“現實危險”應當具有實質上的社會危害性和應受刑罰性。換言之，這種“現實危險”是客觀存在的、緊迫的、具體的、明確的危險，有的甚至已經發生了帶有征兆性、預警性的安全事故，如果不能及時消除、持續存在，將可能隨時導致發生重大傷亡事故或者其他嚴重后果。比如，實踐中的以下幾類情形：一是關閉、破壞直接關系生產安全的監控、報警、防護、救生設備、設施，或者篡改、隱瞞、銷毀其相關數據、信息，致使重大事故隱患被掩蓋、造成重大險情，或者直接影響事故現場人員逃生自救、事故應急救援的；二是因存在重大事故隱患被依法責令停產停業、停止施工、停止使用有關設備、設施、場所或者立即采取排除危險的整改措施，而拒不執行，造成重大險情的；三是涉及安全生產的事項未經依法批準或者許可，擅自從事礦山開采、金屬冶煉、建筑施工，以及危險物品生產、經營、儲存等高度危險的生產作業活動，生產作業場所或者安全設施、設備、工藝存在重大事故隱患，造成重大險情的，可以考慮認定為具有“現實危險”。
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