Law-lib.com 2020-7-27 14:51:18 人民法院新聞傳媒總社
改革開放以來，通過大力推進產(chǎn)權(quán)制度改革，我國基本形成了歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度與產(chǎn)權(quán)保護法律框架，全社會產(chǎn)權(quán)保護意識不斷增強，保護力度不斷增大。但是長期以來，由于觀念、認識等多方面因素影響，產(chǎn)權(quán)保護領(lǐng)域仍然存在平等保護各種經(jīng)濟主體的理念未深入人心、保護產(chǎn)權(quán)的機制體系尚不完備等問題，在行政強制、征收拆遷等領(lǐng)域，侵害私有產(chǎn)權(quán)的違法行為仍然存在，導致行政爭議的發(fā)生。為進一步貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的重大部署，更好營造平等保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益的法治環(huán)境，進一步發(fā)揮司法服務(wù)保障經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的作用，加強對產(chǎn)權(quán)保護的司法監(jiān)督，促進提高全國法院產(chǎn)權(quán)保護行政案件辦理質(zhì)效，最高人民法院近期從全國范圍擷選了一批產(chǎn)權(quán)保護行政訴訟典型案例，今天正式向社會公布。
該批典型案例具有較強的針對性和指導性，堅持對產(chǎn)權(quán)的平等保護和全面保護，明確對行政機關(guān)侵犯產(chǎn)權(quán)行為的合法性審查原則，提示各種所有制主體產(chǎn)權(quán)受到違法行政行為侵害時的救濟途徑。期望通過這些案例的發(fā)布，有效推廣相關(guān)法院的有益經(jīng)驗，提高產(chǎn)權(quán)保護精準度，加快建立產(chǎn)權(quán)保護長效機制；期望通過這些案例的發(fā)布，促進提升行政機關(guān)依法行政水平，推動完善守信踐諾機制，促進構(gòu)建更加和諧的官民關(guān)系，增強各類市場主體的恒心信心；期望通過這些案例的發(fā)布，積極傳遞司法正能量，引導社會公眾依法維護自身權(quán)益，使產(chǎn)權(quán)的平等保護、全面保護、依法保護觀念更加深入人心，營造公平、公正、透明、穩(wěn)定的法治環(huán)境。
下一步，各級人民法院將高舉習近平新時代中國特色社會主義思想偉大旗幟，深入學習黨的十九大和十九屆歷次全會精神，全面落實黨中央關(guān)于推進依法行政、建設(shè)法治政府的一系列重大決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念，充分發(fā)揮司法職能作用，進一步完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，提高產(chǎn)權(quán)保護法治化水平。各級人民法院將堅持依法妥善審理涉產(chǎn)權(quán)保護行政案件，監(jiān)督支持行政機關(guān)依法行政，依法有效保護各種所有制經(jīng)濟主體和公民的財產(chǎn)權(quán)，增強人民群眾的安全感與獲得感，增強各類經(jīng)濟主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，維護社會公平正義和國家長治久安。
最高人民法院產(chǎn)權(quán)保護行政訴訟典型案例
一、�？诓┨┞》康禺a(chǎn)開發(fā)有限公司訴海口市人民政府有償收回國有土地使用權(quán)案
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2007年3月，�？诓┨┞》康禺a(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱博泰隆公司）通過公開掛牌出讓方式取得642351.28平方米國有土地使用權(quán)。2012年，原�？谑袊临Y源局（以下簡稱市國土局）作出的多份函件中，認為涉案土地存在權(quán)屬糾紛和征地遺留問題，暫緩報建，待問題解決后再進行申報。�？谑腥嗣裾ㄒ韵潞喎Q市政府）亦認可涉案土地未開發(fā)是政府原因所致。2015年，海南省人民政府作出的瓊府〔2015〕24號《關(guān)于進一步做好閑置土地處置工作的通知》（以下簡稱24號文）規(guī)定，因政府原因造成土地閑置的，以協(xié)議方式收回閑置土地使用權(quán)的價格，可以按照土地使用權(quán)人已繳交的土地出讓價款、前期合理投入以及自土地出讓金繳交之日和前期合理投入資金之日至收回土地使用權(quán)期間利息總額予以確定；如該價格高于市場評估價格的，按照市場評估價格協(xié)議收回土地使用權(quán)。2017年，市國土局告知博泰隆公司涉案土地構(gòu)成閑置土地并擬有償收回涉案土地使用權(quán)，但雙方協(xié)商未達成一致意見。2018年1月3日，市政府向博泰隆公司作出了收地決定書，以促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益需要為由，決定收回涉案土地的國有建設(shè)用地使用權(quán)，并給予適當補償，“適當補償標準按24號文的規(guī)定執(zhí)行”。博泰隆公司不服，提起行政訴訟，請求撤銷該決定書。
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海南省�？谑兄屑壢嗣穹ㄔ阂粚徴J為，涉案土地因政府原因?qū)е麻e置，市政府因促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展公共利益需要，決定有償收回涉案土地，認定事實清楚。24號文規(guī)定的有償收回國有土地使用權(quán)的補償標準適用于因政府原因?qū)е峦恋亻e置、政府部門與土地使用者協(xié)商一致的情形。涉案土地因公共利益需要被收回，卻適用24號文中相關(guān)閑置土地標準給予補償，屬于適用法律錯誤。遂判決撤銷市政府作出的收地決定書中“適當補償標準按照24號文的規(guī)定執(zhí)行”的內(nèi)容，并駁回博泰隆公司的其他訴訟請求。雙方當事人均提出上訴。
海南省高級人民法院二審認為，土地同時存在因政府原因造成閑置和因公共利益需要使用土地的情形下，政府既可通過閑置土地處置程序有償收回土地使用權(quán)，也可通過因公共利益需要國家依法有償提前收回程序收回土地使用權(quán)。為公共利益需要而收回國有土地使用權(quán)的，對使用權(quán)人應(yīng)當給予適當補償。該款規(guī)定的“適當補償”應(yīng)當是公平合理的補償，即綜合考慮被收回土地的性質(zhì)、用途、區(qū)位、評估方法、閑置原因等因素，參考市場價格予以補償。涉案收地決定書簡單以土地使用權(quán)人已繳交的土地出讓價款、前期合理投入以及相應(yīng)的利息總額進行補償欠妥，且不符合自然資源部辦公廳自然資辦函〔2018〕1903號函（以下簡稱自然資源部1903號函）和海南省人民政府瓊府〔2019〕12號文（以下簡稱海南省人民政府12號文）的規(guī)定。遂判決駁回上訴，維持原判。
（三）典型意義
本案的意義在于確定了有償收回國有土地使用權(quán)補償標準的問題。根據(jù)2004年修正的《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第二款規(guī)定，為公共利益需要使用土地而收回國有土地使用權(quán)的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當給予適當補償。該款規(guī)定的“適當補償”應(yīng)當是公平合理的補償，即綜合考慮被收回土地的性質(zhì)、用途、區(qū)位、評估方法、閑置原因等因素，參考市場價格予以補償。為了適時解決有關(guān)歷史遺留問題，切實維護土地使用權(quán)人及其他投資人合法權(quán)益，營造良好營商環(huán)境，自然資源部1903號函以及海南省人民政府12號文均規(guī)定，縣級以上人民政府有償收回存量商品住宅用地的補償金額不低于土地使用權(quán)人取得土地的成本，并綜合考慮其合理的直接損失，參考市場價格確定。本案中，行政機關(guān)應(yīng)本著實質(zhì)化解行政爭議的目的，按照自然資源部1903號函以及海南省人民政府12號文的精神，依法合理作出補償，合法合理保護土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，營造良好營商環(huán)境。
二、古田翠屏湖愛樂置業(yè)有限公司、福建愛樂投資有限公司訴古田縣人民政府行政協(xié)議及賠償案
（一）基本案情
2014年7月3日，古田縣人民政府(以下簡稱古田縣政府)與福建愛樂投資有限公司(以下簡稱福建愛樂公司)簽訂了《古田縣翠屏湖片區(qū)項目投資框架協(xié)議書》，約定項目總投資約50億元，用地總面積約1000畝，項目定位為酒店、居住、旅游為一體的現(xiàn)代化高端生態(tài)城市綜合體。其后，雙方又簽訂了《補充協(xié)議》。2015年4月23日，福建愛樂公司指派莊某某通過公開拍賣競得首期開發(fā)建設(shè)用地103084平方米，并與原古田縣國土資源局簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，支付了土地出讓金人民幣1.2億元。2015年5月8日，古田翠屏湖愛樂置業(yè)有限公司（以下簡稱古田愛樂公司）成立，作為案涉投資開發(fā)項目的落地公司。2015年7月13日，古田愛樂公司與原古田縣國土資源局簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》(合同補充條款)，約定由古田愛樂公司承接莊某某之前簽訂的《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》中全部權(quán)利義務(wù)。隨后，古田愛樂公司進行項目建設(shè)，不同程度建設(shè)了酒店、附屬樓及50余棟別墅并預售了部分別墅。其后，古田縣政府及有關(guān)部門以適應(yīng)省生態(tài)文明實驗區(qū)建設(shè)需要，依照新頒布的水資源、國有林場的有關(guān)行政管理規(guī)定，按照省有關(guān)主管部門的意見和建議，以停止翠屏湖沿線公路內(nèi)側(cè)地產(chǎn)類開發(fā)項目的實施、對翠屏湖高頭嶺片區(qū)規(guī)劃進行新的調(diào)整等為由，叫停了案涉項目的開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營銷售。同時，古田縣政府成立整改對接工作小組，啟動協(xié)商收回國有建設(shè)用地使用權(quán)等工作。后因收回及補償事宜協(xié)商未果，古田愛樂公司、福建愛樂公司提起行政訴訟，請求解除雙方簽訂的招商引資合同（《古田縣翠屏湖片區(qū)項目投資框架協(xié)議書》和《補充協(xié)議》）及補償損失約2.6億元。
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福建省福州市中級人民法院一審認為，因政策、規(guī)劃、用途等調(diào)整，涉案行政協(xié)議已無法履行，福建愛樂公司和古田愛樂公司請求解除案涉行政協(xié)議應(yīng)予支持。同時，以相關(guān)評估機構(gòu)對收回涉案土地使用權(quán)及在建工程的評估價格作為解除案涉行政協(xié)議造成損失金額的計算依據(jù)，確定支付給古田愛樂公司的損失金額。為此，一審判決：解除雙方簽訂的《古田縣翠屏湖片區(qū)項目投資框架協(xié)議書》及《補充協(xié)議》；由古田縣政府向古田愛樂公司支付302146933元及相關(guān)利息的損失；駁回古田愛樂公司和福建愛樂公司的其他訴訟請求。福建省高級人民法院二審期間，經(jīng)多方組織調(diào)解，促成各方就案涉行政協(xié)議的解除、企業(yè)損失的支付、項目建設(shè)用地收回、在建工程的交接、相關(guān)購房戶及建筑商款項的善后工作等事項自愿達成調(diào)解協(xié)議。根據(jù)調(diào)解協(xié)議，二審法院依法作出了《行政調(diào)解書》。
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行政機關(guān)與民營企業(yè)依法簽訂的行政協(xié)議應(yīng)受法律保護，行政機關(guān)應(yīng)對符合法律規(guī)定解除行政協(xié)議給民營企業(yè)合法產(chǎn)權(quán)造成的損失依法給予補償，切實保護民營企業(yè)的合法產(chǎn)權(quán)。行政協(xié)議具有雙方意思表示一致的特點，審理行政協(xié)議案件可適用審理民事合同糾紛的相關(guān)規(guī)則，因此，屬于可適用調(diào)解的行政案件。二審法院為認真貫徹落實生態(tài)文明實驗區(qū)建設(shè)要求，切實保護好民營企業(yè)的合法產(chǎn)權(quán)，有效化解和實質(zhì)性解決行政爭議，積極組織各方當事人協(xié)商調(diào)解。在查明事實、分清責任的基礎(chǔ)上，為雙方厘清是非、釋明法理，終于使各方取得共識，達成調(diào)解協(xié)議。不僅有效化解了案涉行政協(xié)議的爭議，還一攬子解決了因解除案涉行政協(xié)議引起的土地使用權(quán)出讓合同解除、土地使用權(quán)收回、在建工程交接以及有關(guān)購房戶、工程款糾紛等一系列相關(guān)問題。既為生態(tài)文明建設(shè)大局提供司法服務(wù)，又為民營企業(yè)合法產(chǎn)權(quán)提供司法保障，促進了法治政府、誠信政府建設(shè)，有利于營造良好的營商環(huán)境，取得了較好的法律效果和社會效果。
三、李三德訴寶雞市渭濱區(qū)人民政府行政強制案
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李三德系寶雞市渭濱區(qū)神農(nóng)鎮(zhèn)陳家村（以下簡稱陳家村）村民，在該組擁有宅基地并建有房屋。2013年12月25日，寶雞市渭濱區(qū)舊城改造領(lǐng)導小組發(fā)文成立了陳家村城改辦，對陳家村進行城中村改造。2015年9月16日，李三德作為乙方與甲方陳家村城改辦簽訂《拆遷過渡協(xié)議》。該協(xié)議約定全村實行統(tǒng)一的城中村改造拆遷安置補償標準，并對于乙方住房面積做了確認，約定了過渡費和搬遷費、獎勵的金額，同時約定乙方應(yīng)在2015年10月15日前簽訂協(xié)議并騰空房屋、交付房屋鑰匙，交由甲方實施拆遷。2015年10月2日，李三德將房屋騰空并向陳家村城改辦交付住房鑰匙。2016年9月11日，陳家村村委會組織實施拆除了李三德的房屋。李三德不服拆除房屋的行為，于2016年10月17日訴至法院，請求確認寶雞市渭濱區(qū)人民政府（以下簡稱渭濱區(qū)政府）強拆其房屋的行為違法并承擔本案的訴訟費用。
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陜西省寶雞市中級人民法院一審認為，渭濱區(qū)政府拆除李三德房屋系依據(jù)《拆遷過渡協(xié)議》實施的合法行為，判決駁回李三德的訴訟請求。李三德不服一審判決，提起上訴。陜西省高級人民法院二審認為，陳家村村委會組織實施強制拆除李三德房屋的行為系代渭濱區(qū)政府實施的受委托行為，相應(yīng)的法律后果應(yīng)當由渭濱區(qū)政府承擔。渭濱區(qū)政府既沒有依法作出《責令交出土地決定》，也沒有依法申請人民法院強制執(zhí)行，且在沒有完成安置補償工作的情況下，直接對李三德的房屋實施了強制拆除行為，違反法律規(guī)定。遂判決撤銷一審判決，確認渭濱區(qū)政府拆除李三德房屋的行為違法。
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《中華人民共和國土地管理法》《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律法規(guī)對集體土地和國有土地上房屋征收程序和方式均作出了明確規(guī)定。行政機關(guān)在對土地和房屋征收的過程中，應(yīng)當遵循“先補償、后拆遷”原則，依法對被征收人進行安置補償。在被征收人已經(jīng)依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償?shù)那闆r下，行政機關(guān)若要實現(xiàn)強制搬遷和拆除，也必須按照法定程序申請人民法院強制執(zhí)行，在獲得人民法院準許強制執(zhí)行裁定前，行政機關(guān)沒有直接強制拆除被征收房屋的權(quán)利。本案中，渭濱區(qū)政府在李三德騰空房屋并交付住房鑰匙后實施拆除房屋的行為，從形式上看似乎是依照協(xié)議的行為，也不違背李三德的意愿。但不可忽視的是，這種“貌似自愿”是建立在被征收人李三德并沒有獲得實質(zhì)補償?shù)幕A(chǔ)上。李三德受政府許諾“獎勵”政策的影響，與陳家村城改辦簽訂了《拆遷過渡協(xié)議》，僅對過渡費、搬遷費和獎勵金額等進行約定，并未對李三德作出實質(zhì)性補償安置。渭濱區(qū)政府以此作為拆除房屋的依據(jù)，不符合“先補償、后拆遷”原則的立法精神，不利于全面保護被征收人切身利益。因此，渭濱區(qū)政府在沒有完成安置補償工作，又沒有依法申請人民法院強制執(zhí)行的情況下，即拆除了李三德的房屋，明顯違反法律規(guī)定。
四、武漢市武昌南方鐵路配件廠訴武漢市洪山區(qū)人民政府房屋征收補償決定案
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2015年5月，武漢市洪山區(qū)人民政府（以下簡稱洪山區(qū)政府）作出洪政征決字〔2015〕第1號房屋征收決定，對楊泗港長江大橋建設(shè)用地范圍內(nèi)的國有土地上房屋實施征收，征收部門為該區(qū)房屋征收管理辦公室（以下簡稱洪山區(qū)征收辦）。武漢市武昌南方鐵路配件廠（以下簡稱南方配件廠）的廠房位于征收范圍內(nèi)，規(guī)劃用途為工業(yè)配套。被征收人投票選定評估機構(gòu)后，洪山區(qū)征收辦分別于2015年6月12日及24日對房屋初步評估結(jié)果和房屋征收價格評估結(jié)果進行了公告，評估公司在此期間制作了南方配件廠的分戶評估報告，但洪山區(qū)征收辦直至2016年5月31日才向南方配件廠留置送達。洪山區(qū)征收辦另外委托資產(chǎn)評估公司對南方配件廠的變壓器、車床等設(shè)備類資產(chǎn)的市場價值進行評估并出具了資產(chǎn)評估咨詢報告，但未向南方配件廠送達。因南方配件廠與洪山區(qū)征收辦始終未達成補償協(xié)議，經(jīng)洪山區(qū)征收辦申請，洪山區(qū)政府于2016年8月12日作出洪政征補字〔2016〕2號《房屋征收補償決定書》（以下簡稱2號補償決定）并張貼于南方配件廠廠房處。該補償決定設(shè)定的產(chǎn)權(quán)調(diào)換主要內(nèi)容為：“……房屋征收部門提供位于洪山區(qū)紅霞村紅霞雅苑10處房屋作為產(chǎn)權(quán)調(diào)換房……規(guī)劃用途為住宅……”。2016年9月28日，南方配件廠的廠房被強制拆除。南方配件廠不服該補償決定，訴至法院。
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湖北省武漢市中級人民法院一審認為，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》及《國有土地上房屋征收評估辦法》的規(guī)定，房屋征收部門應(yīng)當在分戶初步評估結(jié)果公示期滿后向被征收人轉(zhuǎn)交分戶評估報告，被征收人對評估結(jié)果有疑問的可以申請復核評估及鑒定。本案中，洪山區(qū)征收辦向南方配件廠留置送達分戶評估報告的時間距該報告作出近1年，導致南方配件廠失去了申請復核及鑒定的權(quán)利并錯過簽約期，構(gòu)成程序違法。對于南方配件廠的設(shè)備資產(chǎn)補償問題，雖然洪山區(qū)征收辦另委托評估公司出具了資產(chǎn)評估咨詢報告，但未向南方配件廠送達，亦構(gòu)成程序違法。一審遂判決撤銷洪山區(qū)政府作出的2號補償決定。洪山區(qū)政府提起上訴，湖北省高級人民法院二審對2號補償決定程序違法的一審裁判意見予以支持。同時認為，該補償決定雖然在形式上設(shè)定了貨幣補償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種補償方式供選擇，但就實質(zhì)內(nèi)容而言，洪山區(qū)政府針對南方配件廠的規(guī)劃用途為工業(yè)配套、實際亦用于生產(chǎn)的廠房，提供10套住宅用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換，這與南方配件廠秉持的通過產(chǎn)權(quán)調(diào)換獲得新廠房、征收后繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營的意愿及需要嚴重不符，實質(zhì)上限制了南方配件廠對補償方式的選擇權(quán)，洪山區(qū)政府也未能舉證證明南方配件廠的上述意愿違反法律強制性規(guī)定或客觀上無法實現(xiàn)。據(jù)此，2號補償決定設(shè)定的房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式不符合行政行為合理性原則的要求，屬于明顯不當?shù)那樾�。二審終審判決駁回上訴，維持原判。
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處于正常生產(chǎn)經(jīng)營狀態(tài)、特別是經(jīng)濟效益尚可的企業(yè)在遇到征收時，出于堅持生產(chǎn)事業(yè)、安置員工等主客觀方面的實際需要，往往抱有在征收后繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營的意愿，這種意愿是企業(yè)經(jīng)營權(quán)及財產(chǎn)權(quán)的合理延伸。為實現(xiàn)這一意愿，被征收企業(yè)多傾向于選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的補償方式，希望直接獲得用于繼續(xù)生產(chǎn)的房屋、場地等必要生產(chǎn)資料。在征收補償工作中，征收補償實施主體應(yīng)當適度考慮被征收企業(yè)的意愿和被征收房屋的特定用途，在不突破法律規(guī)定和征收補償政策框架、不背離國家利益及社會公共利益的前提下，盡可能制定與之相匹配的征收補償安置方案，正當履行告知、送達等法定程序義務(wù)，作出合理的補償決定，在維護國家利益及社會公共利益的同時，兼顧對企業(yè)經(jīng)營權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的保護，使企業(yè)的市場經(jīng)濟活力得以維系。
五、汕尾市真誠公共汽車運輸有限公司訴汕尾市人民政府排除、限制競爭案
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為解決公共交通相對落后的狀況，汕尾市人民政府（以下簡稱汕尾市政府）于2015年7月27日形成《工作會議紀要》，決定以政府許可方式與廣東省粵運交通股份有限公司合作經(jīng)營公共交通事業(yè)，將該市公共交通經(jīng)營權(quán)及公共站場土地使用權(quán)許可給其項目公司汕尾市粵運汽車運輸有限公司（以下簡稱汕尾粵運公司）。根據(jù)上述會議紀要，汕尾市交通運輸局于同日向汕尾市真誠公共汽車運輸有限公司（以下簡稱真誠公司）發(fā)出《通知》，要求該公司辦理相關(guān)公交車的報廢手續(xù)并停止營運，同時收回經(jīng)營權(quán)指標。
隨后，汕尾市政府于2015年8月21日就該市轄區(qū)“0-50公里公共交通項目”發(fā)布特許經(jīng)營權(quán)招投標公告，要求參與投標者的資質(zhì)條件應(yīng)達到包括資產(chǎn)總額不低于20億元、具有10年以上國家一級道路旅客運輸企業(yè)的資質(zhì)等4項要求。經(jīng)報名、公示，后因其他參與者中途放棄，廣東省粵運交通股份有限公司控股的關(guān)聯(lián)公司成為唯一的投標者。經(jīng)競爭性談判，2015年9月28日，汕尾市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會發(fā)出公告，同意該特許經(jīng)營項目具體由汕尾粵運公司負責實施。真誠公司不服訴至法院，請求撤銷汕尾市政府上述獨家特許經(jīng)營許可決定，立即停止違法行為。
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廣東省汕尾市中級人民法院一審判決駁回真誠公司的訴訟請求。真誠公司不服提起上訴。廣東省高級人民法院二審認為，汕尾市政府發(fā)布招投標公告之前，已經(jīng)事先通過會議紀要的方式將汕尾市轄區(qū)范圍內(nèi)的公共交通特許經(jīng)營權(quán)直接授予汕尾粵運公司獨家經(jīng)營。交通行政部門亦根據(jù)該紀要決定提前收回真誠公司的相關(guān)公交運營指標。汕尾市政府提前指定獨家特許經(jīng)營者，違反了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》關(guān)于應(yīng)由市場競爭機制來確定經(jīng)營者的相關(guān)規(guī)定，屬于濫用行政權(quán)力排除市場原有同業(yè)競爭者的行為，應(yīng)當認定該特許經(jīng)營許可行為違法。但考慮到本案涉及公共利益，若撤銷該許可將會給汕尾市公共交通秩序造成損害，給人民群眾的出行帶來不便，遂改判：撤銷一審判決，確認汕尾市政府實施涉案特許經(jīng)營權(quán)許可行為違法，但保留其法律效力。
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行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除、限制競爭是我國反壟斷法明確禁止的行為。在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)管理領(lǐng)域，地方政府較常以授予獨家特許經(jīng)營權(quán)為對價，吸引、鼓勵和引導更多優(yōu)質(zhì)社會資本參與相關(guān)投資和管理，以提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。由于反壟斷法的相關(guān)規(guī)定較為原則，加上獨家特許經(jīng)營許可本身具有排他性，因此在特許經(jīng)營許可糾紛案中，如何對行政性限制競爭行為進行審查認定難度較大。行政機關(guān)違反法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，未經(jīng)公平、公開、公正的競爭機制，未按法定程序?qū)嵤┗蛘吖室庠O(shè)置不合理的條件，指定特許經(jīng)營者，排除、限制同一市場其他同業(yè)經(jīng)營者的公平競爭權(quán)和參與權(quán)，損害消費者的自主選擇權(quán)，屬于反壟斷法上所規(guī)制的行政性限制競爭行為，應(yīng)當確認其違法，以保護各種市場主體平等參與市場競爭。
六、新泰市海納鹽業(yè)有限公司訴原新泰市鹽務(wù)局行政處罰案
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2014年5月15日，原新泰市鹽務(wù)局在執(zhí)法檢查過程中發(fā)現(xiàn)新泰市海納鹽業(yè)有限公司（以下簡稱海納公司）涉嫌違規(guī)購進工業(yè)用鹽。經(jīng)調(diào)查，原新泰市鹽務(wù)局認定該公司違規(guī)購進工業(yè)用鹽52噸，違反了《山東省鹽業(yè)管理條例》第二十一條“禁止任何單位和個人違反本條例規(guī)定擅自購進鹽產(chǎn)品”的規(guī)定，故根據(jù)《山東省鹽業(yè)管理條例》第四十四條之規(guī)定作出行政處罰決定，決定沒收該公司工業(yè)鹽52噸，罰款58000元。海納公司不服，提起訴訟要求撤銷該行政處罰決定。
（二）裁判結(jié)果
山東省新泰市人民法院一審認為，海納公司購買工業(yè)用鹽的行為違反了《山東省鹽業(yè)管理條例》第二十一條的規(guī)定，原新泰市鹽務(wù)局依據(jù)《山東省鹽業(yè)管理條例》有關(guān)規(guī)定作出的行政處罰決定并無不當，故判決駁回了該公司的訴訟請求。山東省泰安市中級人民法院二審維持一審判決。海納公司不服，向山東省高級人民法院申請再審。
山東省高級人民法院經(jīng)審理認為，地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)規(guī)定不一致的，應(yīng)當根據(jù)法律和行政法規(guī)的規(guī)定判斷被訴行政處罰決定是否正確�！吨腥A人民共和國行政處罰法》第十一條規(guī)定，法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。結(jié)合全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會《關(guān)于地方性法規(guī)對法律中沒有規(guī)定的行政處罰行為可否作出補充規(guī)定問題的答復》的精神，對于該條款的正確理解應(yīng)當是“第一，國家已經(jīng)有法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以結(jié)合本地情況予以具體化，但是必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。第二，在國家尚未制定法律、行政法規(guī)的情況下，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰�！睘榧訌婝}業(yè)管理，《鹽業(yè)管理條例》這一行政法規(guī)對違反該條例的行為設(shè)定了相應(yīng)的行政處罰，但對鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)購買經(jīng)營工業(yè)用鹽的行為沒有設(shè)定行政處罰。本案中，原新泰市鹽務(wù)局依據(jù)地方性法規(guī)對海納公司購買工業(yè)用鹽的行為作出行政處罰決定，超出了《鹽業(yè)管理條例》規(guī)定的給予行政處罰行為的范圍，遂判決予以撤銷一、二審法院判決和被訴行政處罰決定。
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鹽資源作為關(guān)系國計民生的重要物資，鹽業(yè)行政主管部門應(yīng)當依法依規(guī)對相關(guān)生產(chǎn)、經(jīng)營活動進行監(jiān)管，深化“放管服”改革，滿足市場和企業(yè)發(fā)展需求。《鹽業(yè)管理條例》作為規(guī)范鹽業(yè)管理領(lǐng)域的行政法規(guī)，對違反該條例的行為設(shè)定了相應(yīng)的行政處罰，但對鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)購買經(jīng)營工業(yè)用鹽的行為沒有設(shè)定行政處罰，地方性法規(guī)不能對該行為設(shè)定行政處罰，鹽業(yè)行政主管部門不能超出《鹽業(yè)管理條例》規(guī)定的給予行政處罰行為的范圍作出行政處罰決定。本案的典型意義在于，人民法院通過再審審查程序明確了設(shè)定行政處罰的權(quán)限，彰顯了司法的監(jiān)督糾錯功能，保護了企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，有利于進一步激發(fā)市場活力，促進民營經(jīng)濟健康發(fā)展。
七、廣州市淦燦貿(mào)易有限公司訴原韶關(guān)市新豐縣工商行政管理局工商行政登記案
(一)基本案情
2017年11月17日，韶關(guān)市新豐縣人民政府發(fā)布了《關(guān)于進一步規(guī)范縣城集貿(mào)市場管理的通告》（以下簡稱《通告》），告知凡肉類、蔬菜類等經(jīng)營者一律進入市場經(jīng)營，禁止在集貿(mào)市場外擺攤設(shè)點、流動、開店鋪經(jīng)營肉菜類行為。2017年12月26日，廣州市淦燦貿(mào)易有限公司（以下簡稱淦燦公司）向原韶關(guān)市新豐縣工商行政管理局（以下簡稱新豐工商局）申請登記設(shè)立廣州市淦燦貿(mào)易有限公司新豐三分公司，經(jīng)營場所為新豐縣豐城街道辦事處人民西路93號09、10門店，經(jīng)營范圍包括批發(fā)、零售鮮肉。2018年1月11日，新豐工商局以淦燦公司的申請不符合《廣東省商事登記條例》（以下簡稱《條例》）第十九條第二款、《韶關(guān)市農(nóng)貿(mào)市場管理暫行辦法》第三十九條（以下簡稱《暫行辦法》）以及《通告》等規(guī)定為由，作出新工商駁字〔2018〕第1號《登記駁回通知書》（以下簡稱《登記駁回通知書》），決定不予登記。淦燦公司不服訴至法院，請求撤銷新豐工商局作出的《登記駁回通知書》。
（二）裁判結(jié)果
廣東省韶關(guān)市武江區(qū)人民法院一審認為，淦燦公司的申請事項，不符合《暫行辦法》第三十九條和《通告》的規(guī)定，新豐工商局作出的《登記駁回通知書》合法，遂判決駁回淦燦公司的訴訟請求。淦燦公司不服，提起上訴。廣東省韶關(guān)市中級人民法院二審認為，新豐工商局作出的《登記駁回通知書》依據(jù)是《暫行辦法》第三十九條、《通告》以及在訴訟期間提供的《韶關(guān)市商事主體住所登記管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）的規(guī)定，但上述規(guī)定并未將新豐縣豐城街道人民西路93號09、10門店列入禁設(shè)區(qū)目錄，不能作為新豐工商局出具《登記駁回通知書》的依據(jù)。根據(jù)《條例》第十九條第二款：“地級以上市人民政府公布經(jīng)營場所禁設(shè)區(qū)域目錄的，商事主體不得以禁設(shè)區(qū)域目錄所列的場所作為住所、經(jīng)營場所”的規(guī)定，地級以上市人民政府是經(jīng)營場所禁設(shè)區(qū)域目錄的公布主體，韶關(guān)市新豐縣人民政府屬于縣級人民政府，無權(quán)公布經(jīng)營場所禁設(shè)區(qū)域，《通告》不能作為《登記駁回通知書》的依據(jù)。新豐工商局也并未舉證證實韶關(guān)市人民政府已公布新豐縣經(jīng)營場所禁設(shè)區(qū)域目錄。因此，二審法院判決：撤銷一審判決；撤銷新豐工商局作出的《登記駁回通知書》，并責令新豐工商局對淦燦公司的申請重新作出行政行為。
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經(jīng)營場所是企業(yè)從事經(jīng)營活動的平臺，關(guān)系到企業(yè)的競爭和發(fā)展，不能隨意被限制。政府因為城市規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展和公共利益的需要，依法適當限定經(jīng)營地點，有利于建設(shè)衛(wèi)生文明城市、提升群眾的居住環(huán)境和生活品位。但權(quán)力的行使不能因為創(chuàng)建衛(wèi)生文明城市等需要便不加限制，必須以法律、法規(guī)的明確規(guī)定為限�！稐l例》第十九條第二款明確授權(quán)地級以上市人民政府以禁設(shè)區(qū)域目錄的方式，限定經(jīng)營場所禁設(shè)區(qū)域。因此，行政機關(guān)未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)作出的涉及禁設(shè)區(qū)域的規(guī)范性文件，不能作為人民法院審理行政案件的依據(jù)。本案新豐工商局作出行政行為的依據(jù)，為《暫行辦法》的規(guī)定，但該辦法與新豐工商局在訴訟期間提供的《管理辦法》均未將涉案企業(yè)的經(jīng)營地點列入禁設(shè)區(qū)域目錄，據(jù)此新豐工商局作出的《登記駁回通知書》缺乏法律依據(jù)，依法應(yīng)予撤銷。本案的典型意義在于，人民法院審理涉及民營企業(yè)經(jīng)營場地的行政案件時，在支持人民政府積極開展創(chuàng)建衛(wèi)生文明城市活動的同時，也應(yīng)保護民營企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)。
八、諸暨市勍田置業(yè)有限公司訴原諸暨市國土資源局國有土地使用權(quán)出讓合同糾紛案
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2013年10月21日，諸暨市勍田置業(yè)有限公司（以下簡稱勍田置業(yè)公司）與原諸暨市國土資源局（以下簡稱諸暨國土局）簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，受讓坐落于諸暨市暨陽街道郭家村地塊商業(yè)用地國有建設(shè)用地使用權(quán)，雙方并對土地出讓金額、土地交付、規(guī)劃建設(shè)、違約責任等進行了約定，其中土地出讓款為5000萬元，土地交付時間為2013年10月21日。嗣后，勍田置業(yè)公司向諸暨國土局繳納了全部土地出讓金，但因出讓地塊內(nèi)尚有高壓線未搬遷，該公司未能入場施工。經(jīng)勍田置業(yè)公司多次要求，至2016年4月底，出讓地塊內(nèi)的高壓線被遷移。勍田置業(yè)公司認為諸暨國土局收取土地出讓金后，未能按時交付符合出讓條件的土地，應(yīng)承擔相應(yīng)責任，起訴要求諸暨國土局賠償其損失。
（二）裁判結(jié)果
浙江省紹興市柯橋區(qū)人民法院一審認為，根據(jù)《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號）、《國土資源部關(guān)于加大閑置土地處置力度的通知》（國土資電發(fā)〔2007〕36號）等土地出讓的相關(guān)政策的規(guī)定，國有建設(shè)用地實行“凈地”出讓，用于出讓的土地應(yīng)當是已完成建筑構(gòu)筑物拆除、符合通平條件，且在法律關(guān)系上權(quán)屬清晰，不存在權(quán)利限制的土地。案涉出讓地塊相應(yīng)規(guī)劃圖明確高壓線需遷移，但實際直至2016年4月才遷移完畢。因此，諸暨國土局存在未按合同約定交付符合開發(fā)條件“凈地”之情形，應(yīng)依法承擔違約責任，遂判決諸暨國土局賠付勍田置業(yè)公司自2013年10月22日起至2016年4月26日總價款5000萬元按中國人民銀行同期同檔次貸款基準利率計算的利息損失部分（不超過8146458.33元），駁回勍田置業(yè)公司的其他訴訟請求。諸暨國土局不服，提出上訴。
浙江省紹興市中級人民法院二審認為，原諸暨市規(guī)劃局向勍田置業(yè)公司核發(fā)的建設(shè)用地規(guī)劃許可證載明，高壓線移位是案涉地塊動工開發(fā)、實施規(guī)劃的前提條件，也是諸暨國土局按約交付出讓土地的基本要求。因案涉出讓地塊上的高壓線直至2016年4月才遷移完畢，晚于雙方在出讓合同中約定的土地交付時間，一審法院據(jù)此判決諸暨國土局承擔相應(yīng)違約責任，并無不當，遂判決駁回上訴，維持一審判決。二審判決生效后，諸暨國土局已履行生效判決確定的義務(wù)。
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法治是最好的營商環(huán)境，行政機關(guān)既是行政職權(quán)的行使者，也是市場經(jīng)濟的參與者，更要依法行政、誠實守信。本案在一定程度上厘清了土地出讓部門在進行國有土地使用權(quán)出讓時，需要遵守的相關(guān)規(guī)定和應(yīng)當承擔的合同義務(wù)。在監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的同時，也依法保護了民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)，是行政審判保護非公有制市場主體權(quán)利、助推營商環(huán)境優(yōu)化的典型案例。
九、夏高鳳訴原都江堰市國土資源局違法注銷集體土地使用權(quán)案
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夏高鳳為都江堰市龍池鎮(zhèn)紅色村2組村民，在該村擁有住宅房屋一套，并于2008年10月28日取得案涉《集體土地使用權(quán)證》。2015年10月8日，原都江堰市國土資源局（以下簡稱都江堰國土局）以夏高鳳取得土地使用權(quán)證時的申請資料與實際情況不符、存在以虛假資料騙取土地登記的行為為由，要求夏高鳳在十日內(nèi)將土地使用權(quán)證交至都江堰市政務(wù)中心國土窗口并配合集體經(jīng)濟組織辦理集體土地使用權(quán)注銷登記，若逾期不辦理，將公告注銷案涉《集體土地使用權(quán)證》。夏高鳳未在告知期限內(nèi)交回《集體土地使用權(quán)證》，2015年11月10日都江堰國土局作出《注銷公告》，注銷了夏高鳳的集體土地使用權(quán)。夏高鳳不服該行為，訴至法院。
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四川省崇州市人民法院一審認為：根據(jù)2008年2月1日起實施的《土地登記辦法》（以下簡稱《辦法》）第五十條規(guī)定：“有下列情形之一的，可直接辦理注銷登記:(一)依法收回的國有土地；(二)依法征收的農(nóng)民集體土地；(三)因人民法院、仲裁機構(gòu)的生效法律文書致使原土地權(quán)利消滅，當事人未辦理注銷登記的。”因此，除以上三種情形土地登記主管部門可直接辦理注銷登記外，注銷登記均應(yīng)依土地使用權(quán)人或他項權(quán)人申請注銷。都江堰國土局在不具備上述三種情形的情況下直接注銷夏高鳳集體土地使用權(quán)，沒有法律依據(jù)。根據(jù)《辦法》第五十八條規(guī)定：“國土資源行政主管部門發(fā)現(xiàn)土地登記薄記載的事項確有錯誤的，應(yīng)當報經(jīng)人民政府批準后進行更正登記，并書面通知當事人在規(guī)定期限內(nèi)辦理更換或者注銷原土地權(quán)利證書的手續(xù)。當事人逾期不辦理的，國土資源行政主管部門報經(jīng)人民政府批準并公告后，原土地權(quán)利證書廢止”，即使夏高鳳土地使用權(quán)證記載內(nèi)容存在錯誤，都江堰國土局也應(yīng)當在進行更正登記后予以更換或注銷。因此，一審法院判決確認都江堰國土局注銷夏高鳳集體土地使用權(quán)的行政行為無效，并責令都江堰國土局在判決生效后十五日內(nèi)為夏高鳳辦理恢復登記。判決后雙方均未上訴，都江堰國土局為夏高鳳恢復了登記。
（三）典型意義
實踐中，因分不清“權(quán)”和“證”的關(guān)系，錯誤采用注銷“證”的方式注銷“土地使用權(quán)”的現(xiàn)象大量存在。依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。權(quán)利人只有依法取得不動產(chǎn)后，才能進行不動產(chǎn)登記，不動產(chǎn)登記是擁有合法不動產(chǎn)權(quán)利的證書。通過該案的審理，厘清了先有“權(quán)利”后有“登記”，先有“權(quán)利消失”才有“注銷登記”的關(guān)系，行政機關(guān)不能用“注銷登記”方式侵犯依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)。
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