新華社北京3月5日電
關于《中華人民共和國全國人民代表大會組織法(修正草案)》的說明
——2021年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第四次會議上
全國人民代表大會常務委員會副委員長 王晨
各位代表:
我受全國人大常委會委托,作關于《中華人民共和國全國人民代表大會組織法(修正草案)》的說明。
一、修改的必要性和重大意義
人民代表大會制度是我國的根本政治制度,全國人民代表大會是最高國家權力機關,行使憲法和法律賦予的重要職權。全國人大組織法是關于全國人大及其常委會組織制度和工作制度的基本法律,是全國人大及其常委會依法行使職權的重要制度保障,是憲法有關規定的立法實施。我國憲法第七十八條規定:“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會的組織和工作程序由法律規定�！�1982年12月,五屆全國人大五次會議通過了全國人大組織法。這部法律的頒布施行,對于保障最高國家權力機關依法行使職權發揮了重要作用。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視、全面加強黨對人大工作的領導,推動人大制度和人大工作取得歷史性成就。習近平總書記就堅持和完善人民代表大會制度、發展社會主義民主政治發表一系列重要講話。黨的十九大和十九屆四中全會決定明確提出,健全人大組織制度、工作制度和議事規則。貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想和習近平法治思想,落實黨中央重大決策部署,有必要認真總結實踐經驗,修改全國人大組織法,進一步完善全國人大及其常委會的組織制度和工作制度。
(一)修改全國人大組織法是堅持黨的全面領導、加強全國人大政治建設的重要舉措
中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征,是中國特色社會主義制度的最大優勢。人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排。堅持和完善人民代表大會制度,必須毫不動搖堅持中國共產黨的領導,更好地通過人民代表大會制度和法定程序使黨的主張成為國家意志。《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》明確提出,貫徹落實憲法規定,制定和修改有關法律法規要明確規定黨領導相關工作的法律地位;將堅持黨的全面領導的要求載入國家機構的組織法,健全黨對國家機構實施領導的制度規定,確保其始終在黨的領導下積極主動、獨立負責、協調一致地開展工作。修改完善全國人大組織法,明確全國人大及其常委會堅持中國共產黨的領導,是堅持黨對國家各項工作全面領導的重要舉措。這對于新時代更好地堅持黨對人大工作的全面領導,切實加強全國人大及其常委會的政治建設,保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執行,具有重要和深遠的意義。
(二)修改全國人大組織法是堅持全過程民主、保證和發展人民當家作主的制度保障
我國憲法第二條中規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心,是社會主義的生命。習近平總書記指出,我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路,人民民主是一種全過程的民主。既保證人民依法實行民主選舉,也保證人民依法實行民主決策、民主管理、民主監督。全過程民主是中國特色社會主義民主政治區別于西方形形色色資產階級民主的顯著特征。人民代表大會制度之所以具有強大的生命力和顯著優越性,關鍵在于它深深根植于人民之中。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生,對人民負責,受人民監督。全國人大及其常委會的組織和運行切實貫徹落實全過程民主的要求,通過完整規范的制度程序,實現完整有效的參與實踐。全國人大代表來自人民,反映人民的意志和要求;全國人大及其常委會通過多種形式和渠道,同人民群眾保持密切聯系,傾聽人民的意見和建議,保障人民權益。全國人大及其常委會依照憲法和法律規定行使立法、監督等各項職權,決定重大事項,都是在充分發揚民主、廣泛征求意見、反復醞釀討論的基礎上集體作出決策。修改全國人大組織法,完善全國人大的組織制度和工作制度,對于堅持以人民為中心,鞏固和發揮中國特色社會主義民主政治的獨特優勢,保證全體人民更好地通過人民代表大會制度行使國家權力,具有重大的現實意義。
(三)修改全國人大組織法是深入總結實踐經驗、堅持和完善人民代表大會制度的客觀要求
全國人大組織法是全國人民代表大會成立后最早制定的法律之一。全國人民代表大會成立60多年來,人民代表大會制度不斷得到鞏固和發展。每年召開全國人民代表大會會議,是國家政治生活中的一件大事,是在黨的領導下國家政治安定、人民團結、事業發展的重要標志。1982年現行憲法和全國人大組織法公布施行以來,全國人民代表大會先后五次通過憲法修正案,完成八次國家機構領導人員換屆選舉,批準八個國民經濟和社會發展五年規劃,形成并不斷完善中國特色社會主義法律體系。全國人大及其常委會不斷適應新形勢新要求,認真行使職權,積極探索創新,法律草案在立法全過程多次公開征求意見、常委會聽取“一府一委兩院”專項工作報告、執法檢查、專題詢問、備案審查、代表列席常委會、憲法宣誓等新制度、新方式不斷推出,日益規范,取得重大成果和功效。特別是2020年,在新冠肺炎疫情防控的特殊背景下,我們依然適時召開全國人民代表大會會議,向全世界充分展示我國社會大局穩定和中國人民團結一心、奮力拼搏的良好形象。全國人大及其常委會依法行使職權的過程,也是全國人大組織制度和工作制度不斷走向健全、人民代表大會制度不斷走向完善的過程�，F行的全國人大組織法實施近40年,一直沒有作過修改。因此,有必要深入總結人民代表大會制度發展和人大工作的實踐經驗,把一些成熟的、行之有效的做法通過法律制度固定下來,持續從新的實踐中獲取生機活力,推動人民代表大會制度與時俱進、完善發展。
(四)修改全國人大組織法是深化黨和國家機構改革、推進國家治理體系和治理能力現代化的現實需要
黨和國家機構職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分,是黨治國理政的重要組織保障。習近平總書記指出,要堅持和完善民主集中制的制度和原則,促使各類國家機關提高能力和效率、增進協調和配合,形成治國理政的強大合力。黨的十九屆三中全會對深化黨和國家機構改革作出全面部署,十三屆全國人大一次會議通過了國務院機構改革方案。2018年修改后的憲法專設一節規定國家監察委員會;全國人大組織機構進一步健全,法律委員會更名為憲法和法律委員會,內務司法委員會更名為監察和司法委員會,新設社會建設委員會。黨和國家機構改革和職能轉變,對全國人大及其常委會更好地貫徹落實民主集中制原則提出新的要求。人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分,是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度。修改全國人大組織法,完善全國人大及其常委會、專門委員會、工作委員會等機構職責和活動準則,正確把握全國人大及其常委會與其他有關國家機關之間的關系,加強國家權力機關對行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關等國家機關的工作監督,有利于進一步鞏固深化國家機構改革成果,保證各國家機關更好地分工合作、相互配合,使各國家機關更有效地領導和組織社會主義現代化建設事業,推進國家治理體系和治理能力現代化。
二、修改的總體要求和工作過程
修改全國人大組織法,堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導和根本遵循,全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神和修改后憲法的規定和精神,適應新形勢新要求,堅持和完善人民代表大會制度,更好發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。修改工作遵循的原則:一是貫徹落實習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想和習近平法治思想,把堅持黨的全面領導作為人大工作的首要政治原則,通過人民代表大會制度和法定程序,保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執行,確保人大工作正確政治方向。二是總結吸收人民代表大會制度實踐的新經驗新成果,適應人大工作面臨的新情況,解決實踐中遇到的新問題。同時充分考慮人民代表大會制度作為國家根本政治制度的根本性、全局性、穩定性和長期性,根據實踐發展確有必要修改的,與時俱進地加以修改完善;可改可不改的,不作修改。三是充分反映國家監察體制改革、黨和國家機構改革后有關機構設置及其職能發生的新變化,完善適合最高國家權力機關特點、充滿活力、運行順暢的組織制度和工作制度。四是處理好全國人大組織法、全國人大議事規則之間以及這兩部法律與全國人大常委會議事規則、代表法、立法法、監督法、預算法、監察法等相關法律之間的關系,做好統籌和銜接,避免簡單重復。
以習近平同志為核心的黨中央高度重視全國人大組織法修改工作。2020年7月,習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議,聽取并原則同意全國人大常委會黨組關于全國人大組織法修正草案的請示匯報。習近平總書記作出的重要指示,為做好修法工作、人大工作提供了重要指導和根本遵循。
根據立法工作安排,全國人大常委會法工委于2019年初啟動全國人大組織法的修改工作,經廣泛征求各方面意見、認真研究,提出了全國人大組織法修正草案。期間主要開展了以下工作:一是認真學習、深刻領會習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想和習近平法治思想,組織對全國人大組織法有關問題開展專題研究,認真梳理全國人大代表提出的有關議案、建議和各方面提出的意見建議。二是全國人大憲法法律委、全國人大常委會法工委多次召開座談會,分別聽取全國人大各專門委員會、常委會辦事機構和工作機構,部分常委會委員,全國人大機關部分老同志以及專家學者對修法的意見和建議,根據各方面的意見研究提出修正草案。三是將全國人大組織法修正草案送中央有關部門、單位和各省(自治區、直轄市)人大、基層立法聯系點和有關人民團體、部分高等院校和研究機構征求意見。四是到部分地方進行調研,了解地方人大及其常委會在組織制度和工作制度方面好的經驗做法。
2020年8月,十三屆全國人大常委會第二十一次會議對全國人大組織法修正草案進行了初次審議。常委會組成人員普遍認為,修正草案貫徹落實黨中央決策部署和修改后憲法的規定,總結吸收人民代表大會制度實踐的新經驗新成果,突出加強黨對人大工作的全面領導,有利于更好堅持和完善人民代表大會制度。2020年12月,十三屆全國人大常委會第二十四次會議對全國人大組織法修正草案進行了再次審議,并決定提請十三屆全國人大四次會議審議。
全國人大組織法修正草案經全國人大常委會兩次會議審議后,全國人大常委會辦公廳將修正草案印發十三屆全國人大代表,組織部署全國人大代表研讀討論,征求代表意見,并先后兩次在中國人大網全文公布草案征求社會公眾意見。
2021年2月2日,全國人大憲法法律委召開會議,根據全國人大常委會組成人員的審議意見、代表研讀討論中提出的意見和各方面的意見,對全國人大組織法修正草案作了進一步修改完善。全國人大憲法法律委認為,經過全國人大常委會兩次審議和廣泛征求意見,全國人大組織法修正草案充分吸收各方面的意見建議,已經比較成熟。據此,形成了提請本次會議審議的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法(修正草案)》。
三、全國人大組織法修正草案的主要內容
《中華人民共和國全國人民代表大會組織法(修正草案)》共37條,主要修改內容如下:
(一)增設“總則”一章
全國人大組織法制定比較早,當時沒有設“總則”,此次修改增設“總則”一章。一是增加規定全國人大及其常委會的性質、地位。根據憲法,規定全國人民代表大會是最高國家權力機關,全國人大常委會是其常設機關(修正草案第二條)。二是貫徹堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的精神,增加規定:全國人大及其常委會堅持中國共產黨的領導,堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,依照憲法和法律規定行使職權(修正草案第三條);全國人大及其常委會堅持全過程民主,同人民保持密切聯系,傾聽人民的意見和建議,始終堅持體現人民意志,保障人民權益(修正草案第四條);全國人大及其常委會行使國家立法權,決定重大事項,監督憲法和法律的實施,維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威,建設社會主義法治國家(修正草案第五條)。三是明確全國人大及其常委會的組織和活動原則,增加規定:全國人大及其常委會實行民主集中制原則,充分發揚民主,集體行使職權(修正草案第六條)。四是根據全國人大及其常委會對外交往的實踐和需要,增加規定:全國人大及其常委會積極開展對外交往,加強同各國議會、國際和地區議會組織的交流與合作(修正草案第七條)。
(二)完善全國人民代表大會主席團和全國人大常委會委員長會議職權相關規定
全國人民代表大會主席團、主席團常務主席和全國人大常委會委員長會議是體現堅持中國共產黨的領導、實行民主集中制原則、適應人民代表大會制度特點的重要組織形式和工作制度。修正草案為此增加了以下內容:一是對大會主席團的職權集中作出規定。大會主席團主持全國人民代表大會會議,在大會進程中發揮著重要作用,但以往其職權散見于相關條文中,為進一步突出其地位,修正草案采取列舉方式明確大會主席團的職權,增加規定主席團處理的具體事項,包括決定會議日程、決定會議期間代表提出議案的截止時間、決定會議期間提出的議案是否列入會議議程、決定是否將議案和決定決議草案提交會議表決、提名由大會選舉的國家機構組成人員的人選和確定正式候選人名單等(修正草案第十條)。二是明確主席團常務主席的職權。主席團常務主席實際上對大會的組織和運行肩負著重要的領導責任。主席團常務主席承擔召集并主持主席團會議、為主席團會議做準備的重要職責,根據實踐做法,增加規定:主席團常務主席就擬提請主席團審議事項聽取匯報,向主席團提出建議,并可以對會議日程作必要的調整(修正草案第十一條)。三是進一步完善委員長會議的職權,增加規定:委員長會議決定是否將議案和決定決議草案交付常委會全體會議表決;制定常委會年度工作要點、立法工作計劃、監督工作計劃、代表工作計劃、專項工作規劃和工作規范性文件等(修正草案第二十條)。
(三)完善全國人大專門委員會相關規定
我國憲法規定,全國人民代表大會根據需要設立專門委員會,在全國人民代表大會閉會期間受全國人大常委會領導。為進一步推動專門委員會工作規范化制度化,修正草案補充完善了有關專門委員會設置及其職責的內容:一是根據實際情況,列明全國人大現有的10個專門委員會名稱(修正草案第二十七條)。二是從工作需要出發,明確規定專門委員會的每屆任期與全國人民代表大會每屆任期相同,履行職責到下屆全國人民代表大會產生新的專門委員會為止(修正草案第二十八條)。三是根據實踐發展,增加有關專門委員會工作職責的規定,包括組織起草有關法律草案,承擔全國人大常委會聽取和審議專項工作報告、執法檢查、專題詢問有關具體工作,聽取“一府一委兩院”專題匯報,研究辦理代表建議和有關督辦工作等(修正草案第二十九條)。四是根據《深化黨和國家機構改革方案》,增加規定:憲法和法律委員會承擔推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監督、配合憲法宣傳等工作職責(修正草案第三十一條)。五是增加規定財政經濟委員會的相關職責,明確財政經濟委員會對國務院提出的國民經濟和社會發展計劃草案、規劃綱要草案、預算草案、中央決算草案及相關報告和調整方案進行審查,向大會主席團或者全國人大常委會提出審查結果報告,其他專門委員會可以就有關草案向財政經濟委員會提出意見(修正草案第三十二條)。
(四)適應監察體制改革需要增加相關內容
根據憲法,增加規定國家監察委員會可以向全國人大及其常委會提出議案、常委會組成人員不得擔任國家監察機關的職務,增加規定對國家監察委員會及其主任的質詢、罷免制度。(修正草案第十三條、第十六條、第十七條、第十九條、第二十三條)
(五)健全全國人大常委會人事任免權
為了保證國家機構正常有序運轉,根據憲法的規定和精神以及實際工作需要,增加規定:一是全國人大常委會在全國人大閉會期間,根據國務院總理的提名,可以決定國務院其他組成人員的任免;根據中央軍事委員會主席的提名,可以決定中央軍事委員會其他組成人員的任免(修正草案第二十五條)。二是全國人大常委會在全國人大閉會期間,根據委員長會議、國務院總理的提請,可以決定撤銷國務院其他個別組成人員的職務;根據中央軍事委員會主席的提請,可以決定撤銷中央軍事委員會其他個別組成人員的職務(修正草案第二十六條)。
(六)加強代表工作、密切與代表的聯系
十三屆全國人大常委會高度重視代表工作,提出尊重代表主體地位、更好發揮代表作用是堅持和完善人民代表大會制度的必然要求,是人大工作保持生機和活力的重要基礎。為此,除在總則中增加有關規定外,根據實踐發展增加規定:全國人大常委會和各專門委員會、工作委員會應當同代表保持密切聯系,聽取代表的意見和建議,支持和保障代表依法履職,擴大代表對各項工作的參與,充分發揮代表作用;全國人大常委會建立健全常務委員會組成人員和各專門委員會、工作委員會聯系代表的工作機制(修正草案第三十四條)。同時,完善代表建議辦理工作機制,增加規定:對全國人大代表提出的建議、批評和意見,有關機關、組織應當與代表聯系溝通,充分聽取意見,認真研究辦理,及時予以答復;負責辦理代表建議、批評和意見的有關機關、組織應當及時向代表反饋辦理情況;全國人大有關專門委員會和常務委員會辦事機構應當加強對辦理工作的督促檢查;代表建議、批評和意見辦理情況的報告,應當予以公開(修正草案第三十五條)。
此外,全國人大組織法與全國人大議事規則是不同時間制定的,有些內容有重復,此次修改全國人大組織法,將其中屬于會議程序的部分內容移至全國人大議事規則中規定。(修正草案第三十六條)
《中華人民共和國全國人民代表大會組織法(修正草案)》和以上說明,請審議。