Law-lib.com 2022-7-1 14:54:11 法治日?qǐng)?bào)·法治周末
《法治日?qǐng)?bào)》記者 呂斌
6月27日,市場(chǎng)監(jiān)管總局網(wǎng)站發(fā)布《經(jīng)營(yíng)者集中審查規(guī)定(征求意見稿)》《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定(征求意見稿)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(修訂草案征求意見稿)》《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為規(guī)定(征求意見稿)》《禁止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定(征求意見稿)》《禁止濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定(征求意見稿)》6部反壟斷監(jiān)管規(guī)定征求意見稿,向社會(huì)公開征求意見。
3天前,6月24日,十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議表決通過關(guān)于修改反壟斷法的決定,新反壟斷法自2022年8月1日起施行。而本次修訂的6個(gè)配套文件,將成為新反壟斷法實(shí)施的重要補(bǔ)充,與反壟斷法共同構(gòu)筑我國(guó)反壟斷立法與市場(chǎng)監(jiān)管的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
6部反壟斷規(guī)定同時(shí)征求意見
我國(guó)的反壟斷法律體系除備受關(guān)注的反壟斷法以外,還包括多個(gè)行政法規(guī)、部門規(guī)章、指南以及其他指導(dǎo)性文件和規(guī)范性文件。反壟斷法修訂后,相關(guān)配套文件的修訂工作均已提上日程。
“新修訂的反壟斷法根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、反壟斷執(zhí)法實(shí)踐,參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn),作出大幅調(diào)整與完善,各項(xiàng)具體壟斷行為的相關(guān)實(shí)施規(guī)定勢(shì)必需要參照反壟斷法作出修改。”北京市盈科律師事務(wù)所高級(jí)合伙人王俊林在接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示,這樣方可統(tǒng)一執(zhí)法程序、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而在新時(shí)期實(shí)現(xiàn)反壟斷法預(yù)防和制止壟斷行為、保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序的根本目的。
為配合新反壟斷法強(qiáng)化法律責(zé)任方面的規(guī)定,《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為規(guī)定(征求意見稿)》不僅規(guī)定平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)以及平臺(tái)規(guī)則等不公平高價(jià)、掠奪性定價(jià)、差別待遇、拒絕交易、搭售和附加不合理交易條件濫用行為,還規(guī)定具有市場(chǎng)支配地位的平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)以及平臺(tái)規(guī)則等從事自我優(yōu)待行為,且認(rèn)定平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位可以考慮用戶數(shù)量、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、鎖定效應(yīng)、控制流量的能力、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力及經(jīng)營(yíng)者在關(guān)聯(lián)市場(chǎng)的市場(chǎng)力量等新型因素。
《經(jīng)營(yíng)者集中審查規(guī)定(征求意見稿)》明確,判斷經(jīng)營(yíng)者是否通過交易取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營(yíng)者施加決定性影響,應(yīng)當(dāng)考慮交易的目的和未來的計(jì)劃,以及交易前后其他經(jīng)營(yíng)者的股權(quán)結(jié)構(gòu)及其變化等。
《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定(征求意見稿)》新增了關(guān)于橫向壟斷協(xié)議“具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者”的定義,明確實(shí)際和潛在的競(jìng)爭(zhēng)者均可能成為橫向壟斷協(xié)議的主體,與國(guó)際通行規(guī)則有效銜接。同時(shí)新增數(shù)字經(jīng)濟(jì)手段構(gòu)成達(dá)成壟斷協(xié)議的行為方式,更好適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下的反壟斷監(jiān)管需要,規(guī)范相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)行為,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。
《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(修訂草案征求意見稿)》則提高了需進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)。修訂草案將參與集中經(jīng)營(yíng)者的全球合計(jì)營(yíng)業(yè)額、中國(guó)境內(nèi)合計(jì)營(yíng)業(yè)額和單方中國(guó)境內(nèi)營(yíng)業(yè)額由現(xiàn)行100億元人民幣(幣種下同)、20億元和4億元分別提高到120億元、40億元和8億元。
《禁止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定(征求意見稿)》明確,行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。意見稿不僅調(diào)整細(xì)化了違法行為表現(xiàn)方式,進(jìn)一步明確了執(zhí)法要求,還增加了執(zhí)法約談的規(guī)定。
《禁止濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定(征求意見稿)》落實(shí)修改后的反壟斷法最新制度規(guī)定,結(jié)合知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域反壟斷實(shí)際,明確知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域壟斷行為包括達(dá)成壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中,細(xì)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域?yàn)E用市場(chǎng)支配地位行為制度規(guī)則,增加認(rèn)定市場(chǎng)支配地位的考量因素,完善限定交易、搭售、附加不合理限制條件等行為認(rèn)定規(guī)則。
細(xì)化經(jīng)營(yíng)者集中審查“停鐘制度”
新反壟斷法第三十二條規(guī)定了國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定中止計(jì)算經(jīng)營(yíng)者集中審查期限的3種情形,首次把“停鐘制度”引入我國(guó)反壟斷法律體系中。
“停鐘制度”即中止審查期限制度,一方面增加了經(jīng)營(yíng)者集中審查期限的彈性,避免僵化適用審查期限所導(dǎo)致的不必要的程序性操作,如撤回再申報(bào)等;另一方面,通過明確“停鐘制度”適用情形,也從一定程度上避免了審查期限過分延長(zhǎng)而導(dǎo)致行政程序缺乏確定性的情況。
中國(guó)政法大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心研究員、法律碩士學(xué)院副教授郜慶在接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)認(rèn)為,“停鐘制度”的直接好處是可以節(jié)約資源,避免浪費(fèi)時(shí)間。實(shí)踐中,審查期限可以延長(zhǎng),但最長(zhǎng)不能超過六十日,累計(jì)不能超過一百八十日,由于申報(bào)數(shù)量多、材料準(zhǔn)備不符合要求等原因,常常出現(xiàn)無法按時(shí)完成審查的情況,也因此有許多案件需要撤回申報(bào)并再次申報(bào)。
新法規(guī)定的“中止計(jì)算審查期限”的判斷實(shí)際上是以“審查工作是否要繼續(xù)進(jìn)行”為標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)經(jīng)營(yíng)者提交的材料不滿足審查要求、出現(xiàn)一些新情況以及需要進(jìn)一步評(píng)估的時(shí)候,“停鐘制度”可以降低執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查的時(shí)間成本,提高審查效率。
“‘停鐘制度’也是歐盟等域外轄區(qū)通行制度,我國(guó)作為全球三大反壟斷司法轄區(qū)之一,引入該制度可以促進(jìn)我國(guó)反壟斷法與國(guó)際接軌。”郜慶表示。
本次市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布的《經(jīng)營(yíng)者集中審查規(guī)定(征求意見稿)》也配合新反壟斷法設(shè)立了經(jīng)營(yíng)者集中審查期限“停鐘制度”。并且根據(jù)新反壟斷法的相關(guān)規(guī)定,針對(duì)適用中止計(jì)算經(jīng)營(yíng)者集中審查期限的3種情形,制定了啟動(dòng)條件、恢復(fù)條件和適用程序等細(xì)則。
王俊林同時(shí)建議,“停鐘制度”的適用情形和適用方式應(yīng)有較為嚴(yán)格的規(guī)范和流程,否則可能導(dǎo)致審查時(shí)間的進(jìn)一步延長(zhǎng)和不可預(yù)測(cè)性。從適用情形來看,中止審查期限制度與延長(zhǎng)審查期限制度是兩種不同的制度,前者比后者更為嚴(yán)格,二者在措辭上及執(zhí)法中應(yīng)嚴(yán)格予以區(qū)分,未來可以在執(zhí)法實(shí)踐中針對(duì)不同的適用情形進(jìn)行進(jìn)一步明確。從適用方式來看,執(zhí)法實(shí)踐中需要進(jìn)一步對(duì)中止審查期限制度期間的時(shí)長(zhǎng)進(jìn)行限制、并具體規(guī)定中止期間恢復(fù)的情形等。
首次增加“執(zhí)法約談”制度
新反壟斷法引入了執(zhí)法約談制度,在市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布的《禁止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定(征求意見稿)》中,則對(duì)約談的內(nèi)容、程序、方式等作了進(jìn)一步細(xì)化,增強(qiáng)制度的可操作性,保障制度落實(shí),提升制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)反壟斷執(zhí)法效能。
《禁止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定(征求意見稿)》第二十五條規(guī)定,行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織涉嫌違反反壟斷法規(guī)定濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以對(duì)其法定代表人或者負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。約談可以提出競(jìng)爭(zhēng)關(guān)注,聽取情況說明,開展提醒談話,要求其提出改進(jìn)措施消除相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)限制。
第二十六條則規(guī)定,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以根據(jù)需要,邀請(qǐng)被約談單位的有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)共同實(shí)施約談。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以公開約談情況,也可以邀請(qǐng)媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)、專家學(xué)者、相關(guān)經(jīng)營(yíng)者、社會(huì)公眾代表列席約談。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)單獨(dú)實(shí)施約談的,可以將約談情況通報(bào)被約談單位的上級(jí)機(jī)關(guān)。
專家認(rèn)為,針對(duì)行政部門的執(zhí)法約談?lì)H具威懾力。
“通過事中對(duì)相關(guān)政府部門進(jìn)行提醒談話,對(duì)于那些有輕微的濫用行政權(quán)力行為或傾向,或者有呼聲但還未真正實(shí)施的涉嫌濫用行政權(quán)力行為,要求其提出改進(jìn)措施消除相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)限制,可以有效制止壟斷行為進(jìn)一步擴(kuò)展,進(jìn)一步提高執(zhí)法效率和質(zhì)量,節(jié)約執(zhí)法成本。”王俊林認(rèn)為,此制度同時(shí)也有助于督促相關(guān)行政部門加強(qiáng)反壟斷合規(guī)意識(shí),預(yù)防實(shí)施濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。
郜慶則認(rèn)為,對(duì)于具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)或涉嫌壟斷的行為,通過約談要求涉嫌違法者提出改進(jìn)措施,是在非經(jīng)過完成調(diào)查程序的情形下作出的臨時(shí)性、工具性的保障措施,可以節(jié)約執(zhí)法成本、防止危害行為進(jìn)一步擴(kuò)大,約談的目的在于促成守法。
“約談是反壟斷法上的一種新的監(jiān)管工具,具有‘剛?cè)岵?jì)’的技術(shù)特征。”郜慶說,但是約談制度的適用有幾點(diǎn)需要注意。
首先,行政約談應(yīng)避免在事前缺乏審慎的論證和評(píng)估,從而導(dǎo)致過度干預(yù)或干預(yù)不足,對(duì)此,應(yīng)當(dāng)明確反壟斷約談的適用條件、適用范圍等基本內(nèi)容,提高約談的成效。
其次,需要警惕異化約談的風(fēng)險(xiǎn),避免“以談代罰”,避免反壟斷約談成為壟斷主體逃避規(guī)制的避風(fēng)港。
第三,約談的實(shí)施要實(shí)現(xiàn)與行政調(diào)查、行政處罰以及行政問責(zé)等法律制度的有序銜接,尤其處理好外部約談與行政調(diào)查和行政處罰相銜接以及內(nèi)部約談與行政問責(zé)相銜接的關(guān)系。
縱向壟斷協(xié)議引入“安全港”規(guī)則
“安全港”制度指的是具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者在協(xié)議所涉及的相關(guān)市場(chǎng)不超過特定市場(chǎng)份額,或不具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者在協(xié)議所涉及的某一個(gè)或多個(gè)相關(guān)市場(chǎng)不超過特定市場(chǎng)份額的情況下,推定該等經(jīng)營(yíng)者之間的協(xié)議不會(huì)引起排除、限制相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的效果。
王俊林認(rèn)為,新反壟斷法針對(duì)縱向壟斷協(xié)議引入“安全港”規(guī)則,一方面可以優(yōu)化執(zhí)法資源配置,在一定程度上避免浪費(fèi)執(zhí)法資源,使執(zhí)法機(jī)關(guān)將更多的時(shí)間和精力關(guān)注于市場(chǎng)份額較大從而可能對(duì)相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生更嚴(yán)重排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的案件。
另一方面也有助于企業(yè)根據(jù)自身在相關(guān)行業(yè)的具體情況預(yù)判其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合規(guī)性,在一定程度上降低或避免部分企業(yè)在經(jīng)銷商管理等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中違反反壟斷法的風(fēng)險(xiǎn)。
我國(guó)借鑒歐盟法域的相關(guān)規(guī)定,在反壟斷法(修正草案)正式提議建立“安全港”制度,新修訂的反壟斷法則明確,“安全港”制度僅適用于經(jīng)營(yíng)者與交易相對(duì)方之間訂立的縱向協(xié)議。
“相比于橫向壟斷協(xié)議,尤其是固定價(jià)格、限制產(chǎn)出、分割市場(chǎng)這3種限制最為嚴(yán)重的橫向壟斷協(xié)議,縱向協(xié)議排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的可能性較小,在目前情況下,對(duì)其適用‘安全港’的規(guī)定更為合理。”王俊林說。
郜慶亦認(rèn)為,“安全港”制度有兩個(gè)功能:一是給市場(chǎng)份額不大的企業(yè)穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期,使其能夠“大膽”地利用某些商業(yè)模式從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng);二是降低反壟斷執(zhí)法成本,提高執(zhí)法效率。
“將‘安全港’適用范圍限于縱向壟斷協(xié)議,表達(dá)了立法者對(duì)于‘安全港’的謹(jǐn)慎態(tài)度,說明立法者認(rèn)為橫向壟斷協(xié)議具有嚴(yán)重的競(jìng)爭(zhēng)損害,應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制。”郜慶表示。
責(zé)任追究從“單罰制”上升為“雙罰制”
新反壟斷法對(duì)于達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議的違法行為,增加了個(gè)人責(zé)任。明確規(guī)定對(duì)涉嫌違法行為的經(jīng)營(yíng)者、行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以對(duì)其法定代表人或者負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談,要求其采取措施進(jìn)行整改。經(jīng)營(yíng)者的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員負(fù)有個(gè)人責(zé)任的,可以處以一百萬元以下的罰款。
對(duì)此,市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布的《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定(征求意見稿)》也作了相應(yīng)的規(guī)定。
《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定(征求意見稿)》第三十九條規(guī)定,經(jīng)營(yíng)者違反本規(guī)定,達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議的,由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為,沒收違法所得,并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款,上一年度沒有銷售額的,處五百萬元以下的罰款;尚未實(shí)施所達(dá)成的壟斷協(xié)議的,可以處三百萬元以下的罰款。經(jīng)營(yíng)者的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員對(duì)達(dá)成壟斷協(xié)議負(fù)有個(gè)人責(zé)任的,可以處一百萬元以下的罰款。
郜慶認(rèn)為,新反壟斷法及配套規(guī)定中針對(duì)個(gè)人的處罰,將使得監(jiān)管行為更具有威懾意義。壟斷協(xié)議具有嚴(yán)重的危害效果,之前的單罰制對(duì)壟斷協(xié)議的決策者和參與人威懾力度不夠,引入雙罰制可以有效彌補(bǔ)原法之不足。
在王俊林看來,新反壟斷法大幅度強(qiáng)化、細(xì)化了壟斷行為需要承擔(dān)的法律責(zé)任。今后,承擔(dān)這些責(zé)任的主體不僅限于企業(yè)或單位,還將包括它們的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員。此前的執(zhí)法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn),企業(yè)實(shí)施壟斷行為往往與法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員有直接或間接的關(guān)系,且成為企業(yè)實(shí)施壟斷行為至關(guān)重要的因素。
“增加個(gè)人責(zé)任方面的規(guī)定,有助于企業(yè)加強(qiáng)反壟斷合規(guī)意識(shí)、推進(jìn)日常合規(guī)建設(shè),并嚴(yán)格執(zhí)行反壟斷合規(guī)體系,規(guī)避違反反壟斷法的風(fēng)險(xiǎn)。”王俊林表示。
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