Law-lib.com 2024-3-6 8:08:54 新華網
新華社北京3月5日電
關于《中華人民共和國國務院組織法（修訂草案）》的說明
——2024年3月5日在第十四屆全國人民代表大會第二次會議上
全國人民代表大會常務委員會副委員長 李鴻忠
各位代表：
我受全國人大常委會委托，作關于《中華人民共和國國務院組織法（修訂草案）》的說明。
一、關于修法的必要性和重大意義
國務院組織法是關于國務院組織制度和工作制度的基本法律。1954年9月20日，一屆全國人大一次會議通過了五四憲法，在同一次會議上，通過了第一部國務院組織法。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過了現行憲法，也是在這次會議上，通過了現行的國務院組織法。國務院組織法根據憲法的規定、原則和精神，對國務院的組織制度和工作制度作出規定，對于保障國務院依憲依法履行職責發揮了重要作用。施行40多年來，國務院組織法一直沒有修改過。
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義戰略高度出發，著眼統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，把深化黨和國家機構改革作為推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要任務，按照堅持黨的全面領導、堅持以人民為中心、堅持優化協同高效、堅持全面依法治國的原則，大力推進黨和國家機構改革進程，黨和國家機構職能實現系統性、整體性重構，構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系不斷取得新進展新成效。黨的十九大提出“完善國家機構組織法”的重要任務。2018年十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，全國人大及其常委會制定修改監察法、全國人大組織法、地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法，黨的全面領導制度體系進一步健全，國家機構組織制度化、規范化、程序化水平進一步提高。黨的二十大強調，“轉變政府職能，優化政府職責體系和組織結構，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”，對推進政府組織機構法定化作出明確部署。為了適應新形勢新任務新要求，有必要在認真總結實踐經驗基礎上修改國務院組織法，將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導、堅持黨的全面領導等重要內容載入國務院組織法，將深化黨和國家機構改革的精神和成果通過法律規定予以體現，進一步健全國務院組織制度和工作制度，確保正確政治方向，全面加強政府自身建設，為建設人民滿意的法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府提供堅實法治保障。
（一）修改國務院組織法是新時代國務院堅持黨的全面領導、全面加強政府自身建設的必然要求
2018年憲法修正案確立了習近平新時代中國特色社會主義思想在國家政治和社會生活中的指導地位，明確中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。黨的二十大對堅持和加強黨中央集中統一領導提出明確要求。《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》明確提出，將堅持黨的全面領導的要求載入國家機構組織法，健全黨的領導的制度規定，確保其始終在黨的領導下積極主動、獨立負責、協調一致地開展工作。修改國務院組織法的首要政治要求，就是明確國務院堅持中國共產黨的領導，明確黨和國家的指導思想特別是習近平新時代中國特色社會主義思想作為國務院各項工作的指導思想。這是健全黨的全面領導制度體系的必然要求，是維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導的重要舉措，有利于國務院以政治建設為統領全面加強自身建設，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面落實和有效執行。
（二）修改國務院組織法是國務院堅持以人民為中心、堅持全心全意為人民服務根本宗旨的制度保障
習近平總書記指出，我們國家的名稱，我們各級國家機關的名稱，都冠以“人民”的稱號，這是我們對中國社會主義政權的基本定位。國務院作為中央人民政府，是人民通過全國人民代表大會行使國家權力產生的，履行憲法法律賦予的重要職責，必須堅持為人民服務、對人民負責、受人民監督。修改國務院組織法的一個核心內容，就是明確中央人民政府堅持以人民為中心的發展思想，努力建設人民滿意的法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府。這是貫徹國家一切權力屬于人民的憲法原則的內在要求，有利于國務院更好堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，貫徹新發展理念，踐行全過程人民民主重大理念，著力保障和改善民生，實現好維護好發展好最廣大人民根本利益。
（三）修改國務院組織法是新時代全面貫徹實施憲法、全面建設法治政府的重要方面
習近平總書記強調，憲法是國家一切法律法規的總依據、總源頭，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力。憲法規定了我國各級國家政權機關的性質地位、設置產生、職權劃分和相互關系，明確了我國人民代表大會制度的政權組織形式，同時明確規定：“國務院的組織由法律規定”。國務院組織法根據憲法，對國務院部門的設置原則、產生程序，國務院組成人員的職權職責以及國務院的會議制度、工作準則等作出規定，是國家機構組織制度方面的基本法律，為國務院的組織和活動提供了基本法律依據。修改國務院組織法的一個主要任務，就是堅持以習近平法治思想為指導，貫徹憲法的規定、原則和精神，落實黨中央關于全面依法治國的戰略部署。這是全面建設法治政府的重要內容，對于加快構建職責明確、依法行政的政府治理體系，不斷推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，具有重要意義。
（四）修改國務院組織法是深化黨和國家機構改革、推進國家治理體系和治理能力現代化的有力舉措
習近平總書記強調，深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革，需要根據新的使命任務、新的戰略安排、新的工作需要，不斷調整優化黨和國家機構職能體系，使之更好適應黨和國家事業發展需要。修改國務院組織法的一個重要目標，就是適應新形勢新任務新要求，系統總結黨的十八大以來深化黨和國家機構改革取得的制度創新成果和寶貴實踐經驗，與《中國共產黨機構編制工作條例》等制度規范做好銜接，以基本法律的形式做好頂層設計、夯實制度基礎。這對于推進政府機構、職能、權限、程序、責任法定化，保證國務院各部門更好分工合作、協同配合，在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，具有重要保障作用。
二、關于修法的總體要求、重要原則和工作過程
修改國務院組織法，始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本遵循，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中全會精神，深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，貫徹落實黨中央關于轉變政府職能、優化政府職責體系和組織結構的決策部署，貫徹落實2018年憲法修正案有關規定，進一步健全國務院的組織制度和工作制度，不斷提高政府治理體系和治理能力現代化水平。
修改工作遵循以下原則：一是堅持正確政治方向。以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平法治思想為指導，貫徹落實黨中央重大決策部署，把堅決維護黨中央權威和集中統一領導作為最高政治原則貫穿修法全過程和各方面。二是堅持科學的思想方法和工作方法。在修法工作中注重把握好習近平新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論，運用好貫穿其中的立場觀點方法。堅持守正創新，注重突出體現新時代的特點和要求，同時充分考慮國務院組織制度的連續性和穩定性，對于可改可不改的原則上不作修改；堅持問題導向，著眼新時代國務院工作面臨的形勢任務，總結吸收國務院工作實踐的新經驗新成果，特別是《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》、《國務院工作規則》制定修改和實施過程中的成熟做法，以法律形式作出規定；堅持系統觀念，著眼堅持和完善中國特色社會主義制度，在黨和國家機構職能體系總體框架內，與時俱進完善國務院相關制度。三是堅持依憲立法。發揮憲法在立法中的核心地位功能，嚴格遵循憲法確立的制度、原則和規定，處理好國務院組織法與全國人大組織法、地方組織法、立法法、監督法等法律以及相關黨內法規、行政法規之間的關系，明確各自定位、做好銜接。
以習近平同志為核心的黨中央高度重視國務院組織法修改工作。2023年9月，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取審議并原則同意全國人大常委會黨組關于國務院組織法修訂草案有關問題的請示和匯報，為國務院組織法修改工作提供了科學指導和重要遵循。黨中央批準并轉發《十四屆全國人大常委會立法規劃》，將修改國務院組織法列為一類項目，并明確由全國人大常委會委員長會議作為提請審議機關。
國務院辦公廳和司法部前期開展國務院組織法修改工作，取得重要進展和成果。十四屆全國人大及其常委會履職以來，貫徹落實黨中央決策部署，高度重視國務院組織法修改工作。常委會法制工作委員會會同相關部門，在前期工作基礎上根據黨的二十大精神作了調適性修改，研究提出國務院組織法修訂草案。按照工作安排，主要開展了以下工作：一是認真學習、深刻領會習近平總書記關于深化黨和國家機構改革、推進法治政府建設等系列重要論述，全面梳理黨的十八大以來黨中央關于國務院組織制度和工作制度的重大決策部署和工作要求。二是梳理近年來全國人大代表和政協委員提出的有關議案、建議和提案，系統歸納憲法法律、黨內法規中關于國務院組織機構的規定，認真研究新修訂的《國務院工作規則》，形成系列研究資料。三是征求部分中央和國家有關部門的意見。經共同研究、反復協商、修改完善，形成了修訂草案。
2023年10月，十四屆全國人大常委會第六次會議對國務院組織法修訂草案進行了初次審議。常委會組成人員普遍認為，修訂草案貫徹落實黨中央決策部署，突出新時代的特點和要求，總結吸收國務院工作實踐的新成果新經驗，進一步完善國務院組織制度和工作制度，對于全面加強政府自身建設、建設人民滿意的政府、不斷提高政府治理體系和治理能力現代化水平具有重要作用。會后，憲法和法律委員會、常委會法制工作委員會就修訂草案廣泛征求意見，召開座談會，聽取中央和國家有關部門、地方和專家學者的意見，在中國人大網全文公布修訂草案向社會征求意見。2023年12月，十四屆全國人大常委會第七次會議對國務院組織法修訂草案進行了再次審議，并決定將國務院組織法修訂草案提請十四屆全國人大二次會議審議。會后，全國人大常委會辦公廳將修訂草案印發十四屆全國人大代表征求意見，組織部署全國人大代表研讀討論，再次征求社會公眾意見。2024年2月19日，憲法和法律委員會召開會議，根據十四屆全國人大常委會第七次會議的審議意見、代表研讀討論中提出的意見和各方面的意見，對修訂草案作了進一步修改完善。修訂草案經過全國人大常委會兩次審議和廣泛征求意見，充分吸收各方面的意見建議，已經比較成熟。據此，形成了提請本次會議審議的《中華人民共和國國務院組織法（修訂草案）》。
三、關于修訂草案的主要內容
《中華人民共和國國務院組織法（修訂草案）》共20條，主要修改內容如下：
（一）增加國務院性質地位的規定。在我國國家機構組織體系中，國務院及其各部門承擔著非常繁重的組織管理任務，地位和作用十分重要。憲法第八十五條規定：“中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關。”憲法第九十二條規定：“國務院對全國人民代表大會負責并報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。”考慮到憲法關于國務院性質地位的規定十分重要，決定了國務院的職責、機構設置、工作制度等具體內容，為保證國務院組織法的完整性，在修訂草案中增加相關規定。（修訂草案第二條、第四條）
（二）明確國務院工作的指導思想。落實黨的二十大精神和2018年憲法修正案規定，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的要求，貫徹全過程人民民主重大理念，修訂草案增加一條規定，明確國務院堅持中國共產黨的領導，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，堅決貫徹落實黨中央決策部署，貫徹新發展理念，堅持依法行政，依照憲法和法律規定，全面正確履行政府職能；國務院堅持以人民為中心、全心全意為人民服務，堅持和發展全過程人民民主，努力建設人民滿意的法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府。（修訂草案第三條）
（三）完善國務院職權的表述。根據憲法有關規定，我國實行單一制，國務院作為中央人民政府，統一領導全國地方各級國家行政機關的工作。貫徹落實憲法規定，總結實踐經驗，作如下修改：一是考慮到除憲法第八十九條外，憲法其他條款及有關法律也涉及國務院的職權，將國務院職權的表述修改為：國務院行使憲法和有關法律規定的職權（修訂草案第六條）。二是根據憲法第八十九條有關內容，增加規定“國務院統一領導全國地方各級國家行政機關的工作”（修訂草案第十五條）。
（四）完善國務院組成人員相關規定。現行國務院組織法對國務院組成人員的規定比較原則，需要總結40多年來國務院機構設置的實踐經驗和相關制度規范，作進一步完善。一是進一步明確副總理、國務委員的職責。現行國務院組織法規定了國務委員職責，修訂草案相應增加了副總理職責的規定，統一表述為：副總理、國務委員協助總理工作，按分工負責分管領域工作；受總理委托，負責其他方面的工作或者專項任務；根據統一安排，代表國務院進行外事活動（修訂草案第五條第三款）。二是完善有關國務院組成人員的規定。增加規定國務院組成人員中包括“中國人民銀行行長”（修訂草案第五條第一款）。三是將國務院組成部門正職領導人員統一表述為“部長（主任、行長、審計長）”，將部門副職領導人員統一表述為“副部長（副主任、副行長、副審計長）”（修訂草案第十二條）。四是根據實踐做法，增加規定，國務院副秘書長、各部副部長、各委員會副主任、中國人民銀行副行長、副審計長由國務院任免；直屬機構和辦事機構的負責人由國務院任免（修訂草案第十二條、第十三條）。
（五）完善國務院機構及其職權相關規定。貫徹習近平總書記關于“堅持在法治軌道上推進機構改革”重要論述精神，總結黨和國家機構改革實踐經驗，做好法律銜接，作如下修改：一是與全國人民代表大會決定批準的《國務院機構改革方案》相銜接，在法律中明確“國務院組成部門”的概念（修訂草案第十二條）。二是明確國務院各部、各委員會確定或者調整后及時公布國務院組成部門序列名單的程序，增加規定：國務院各部、各委員會確定或者調整后，由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會公布（修訂草案第十一條）。三是完善國務院設立直屬機構、辦事機構的原則，根據憲法規定保留現行法中的“精簡”原則，同時增加規定“優化協同高效”的原則（修訂草案第十三條）。四是與2023年修改的立法法相銜接，完善規章制定主體的規定，明確國務院組成部門和具有行政管理職能的直屬機構以及法律規定的機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章（修訂草案第十四條）。
（六）健全國務院會議制度。國務院全體會議和國務院常務會議等是堅持中國共產黨的領導、貫徹民主集中制原則、適應國務院工作特點的重要組織形式和工作制度。現行國務院組織法對會議的主要任務以及討論決定事項等未作具體規定。結合《國務院工作規則》和實踐做法，作如下修改：一是增加規定國務院全體會議的主要任務是討論決定政府工作報告、國民經濟和社會發展規劃等國務院工作中的重大事項，部署國務院的重要工作。二是增加規定國務院常務會議的主要任務是討論法律草案、審議行政法規草案，討論、決定、通報國務院工作中的重要事項。三是增加規定國務院全體會議和國務院常務會議討論決定的事項，除依法需要保密的外，應當及時公布。四是增加規定國務院根據需要召開總理辦公會議和國務院專題會議。（修訂草案第八條）
（七）增加國務院依法全面正確履行職能的制度措施。為了進一步健全工作制度，保障國務院依法全面正確履行職能，有必要將有關法律、行政法規、規范性文件中行之有效的重要制度措施體現在國務院組織法中。為此，增加相應規定：一是國務院堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全行政決策制度體系，規范重大行政決策程序，加強行政決策執行和評估，提高決策質量和效率（修訂草案第十六條）。二是國務院健全行政監督制度，加強行政復議、法規和規章備案審查、行政執法監督、政府督查等工作，堅持政務公開，強化對行政權力運行的制約和監督（修訂草案第十七條）。三是國務院組成人員應當堅決維護黨中央權威和集中統一領導，模范遵守憲法和法律，認真履行職責，為民務實，嚴守紀律，勤勉廉潔（修訂草案第十八條）。四是國務院組成部門、直屬機構、辦事機構應當各司其職、各負其責、加強協調、密切配合，確保黨中央、國務院各項工作部署貫徹落實（修訂草案第十九條）。
此外，根據立法法第六十一條的規定，明確了本法的施行日期。
《中華人民共和國國務院組織法（修訂草案）》和以上說明，請審議。
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