Law-lib.com 2024-11-19 14:08:56 司法部官網(wǎng)
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，把準(zhǔn)群眾訴求，及時(shí)解決基層群眾的困難和矛盾。新修訂的行政復(fù)議法明確發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用的立法目的，并規(guī)定了調(diào)解和解的制度機(jī)制，這是行政復(fù)議主渠道建設(shè)的客觀要求和重要舉措。2024年4月，司法部制定印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解工作推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的意見》，對行政復(fù)議調(diào)解和解制度進(jìn)行了全面細(xì)化完善。新修訂的行政復(fù)議法實(shí)施以來，各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)加大工作力度，全面提升行政復(fù)議調(diào)解和解質(zhì)效，化解了一大批涉及群眾切身利益的矛盾糾紛，在深化行政爭議源頭治理、推動(dòng)提升社會(huì)治理法治化水平中發(fā)揮了重要作用。在2024年上半年收到的29.2萬件行政復(fù)議案件中，復(fù)議后未再進(jìn)入行政訴訟程序的為20.2萬件，案結(jié)事了率達(dá)89.4%，比2023年的76.8%提高了12.6個(gè)百分點(diǎn)。為進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解和解工作，促進(jìn)行政糾紛多元化解，司法部聚焦調(diào)解和解實(shí)質(zhì)性化解行政爭議，遴選了第四批貫徹實(shí)施新修訂的行政復(fù)議法典型案例，現(xiàn)予以發(fā)布。這批典型案例共6個(gè)，體現(xiàn)出以下鮮明特點(diǎn)。
一是把調(diào)解貫穿行政復(fù)議全過程。行政復(fù)議機(jī)關(guān)貫徹調(diào)解優(yōu)先的工作理念，不斷擴(kuò)大調(diào)解適用范圍，為化解矛盾糾紛提供更多更靈活的行政復(fù)議解決路徑和方案。比如，案例4“趙某不服吉林省某市轄區(qū)房屋征收經(jīng)辦中心未履行行政協(xié)議行政復(fù)議案”中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)主持調(diào)解，邀請人民調(diào)解員參與案件辦理，解決了因征收房屋面積客觀上無法認(rèn)定引發(fā)的補(bǔ)償協(xié)議履行“僵局”。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在案件辦理全流程、各環(huán)節(jié)有針對性地加大調(diào)解力度，讓更多的案件當(dāng)事人“握手言和”、案結(jié)事了。案例6“王某不服江蘇省某街道辦事處未交付質(zhì)量合格安置房行政復(fù)議案”中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議決定履行期間進(jìn)一步開展調(diào)解，指導(dǎo)當(dāng)事雙方達(dá)成兼具確定性和可操作性的履行方案，實(shí)現(xiàn)了行政爭議的徹底解決。
二是精準(zhǔn)適用行政復(fù)議調(diào)解工作機(jī)制。行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法運(yùn)用調(diào)解期間行政復(fù)議中止等相關(guān)工作機(jī)制，充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行政資源的制度優(yōu)勢，提升調(diào)解水平，以更具親和力的方式實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)�。比如，案�?“文某、宋某不服四川省某市自然資源和規(guī)劃局不予行政許可決定行政復(fù)議案”中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法中止案件審理，為調(diào)解提供時(shí)間保證，同時(shí)積極開展現(xiàn)場調(diào)查勘察，推動(dòng)修訂相關(guān)規(guī)范性文件，解決了老舊小區(qū)增設(shè)電梯的群眾急難愁盼問題。案例5“徐某等不服北京市某經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)設(shè)置房屋限制轉(zhuǎn)移登記行政復(fù)議案”中，市區(qū)兩級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)同步調(diào)解32起行政爭議，統(tǒng)一調(diào)解工作標(biāo)準(zhǔn)、法律認(rèn)定和處理方式，讓行政爭議化解更加高效更有力度。
三是不斷深化行政復(fù)議調(diào)解效能。行政復(fù)議機(jī)關(guān)打破“就事論事”、“機(jī)械辦案”思維，準(zhǔn)確把握當(dāng)事人的深層次利益訴求，徹底解決行政爭議“背后”的矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)爭議的源頭化解。比如，案例2“次某等5人不服西藏自治區(qū)某委員會(huì)政府信息公開行政復(fù)議案”中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)沒有局限于審理政府信息公開申請答復(fù)行為，通過調(diào)解促成某新能源公司與村委會(huì)簽訂土地租賃合同補(bǔ)充協(xié)議，提高了土地租金標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了矛盾糾紛的“標(biāo)本兼治”。案例3“某村民組不服安徽省某縣人民政府山林權(quán)權(quán)屬爭議處理決定行政復(fù)議案”中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)確權(quán)行為合法適當(dāng)?shù)耐瑫r(shí)，積極處理兩個(gè)村組之間的相關(guān)林地邊界糾紛，成功化解了一起長達(dá)40余年的矛盾，為同類山林權(quán)權(quán)屬糾紛的解決提供了重要參考。
調(diào)解和解實(shí)質(zhì)性化解行政爭議
第四批貫徹實(shí)施新修訂行政復(fù)議法典型案例
1.文某、宋某不服四川省某市自然資源和規(guī)劃局不予行政許可決定行政復(fù)議案
2.次某等5人不服西藏自治區(qū)某委員會(huì)政府信息公開行政復(fù)議案
3.某村民組不服安徽省某縣人民政府山林權(quán)權(quán)屬爭議處理決定行政復(fù)議案
4.趙某不服吉林省某市轄區(qū)房屋征收經(jīng)辦中心未履行行政協(xié)議行政復(fù)議案
5.徐某等不服北京市某經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)設(shè)置房屋限制轉(zhuǎn)移登記行政復(fù)議案
6.王某不服江蘇省某街道辦事處未交付質(zhì)量合格安置房行政復(fù)議案
案例一
文某、宋某不服四川省某市自然資源和規(guī)劃局不予行政許可決定行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】
行政復(fù)議中止 電梯增設(shè) 不予行政許可 調(diào)查詢問 修訂規(guī)范性文件 撤回復(fù)議申請
【基本案情】
申請人文某、宋某等人系某老舊小區(qū)業(yè)主，因出行不便，向被申請人四川省某市自然資源和規(guī)劃局提出增設(shè)電梯申請。被申請人受理后，認(rèn)為申請人增設(shè)的電梯位于臨街面，且突出于建筑主體立面，按照某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等七部門《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)既有住宅電梯增設(shè)工作的實(shí)施意見》（以下簡稱《意見》）要求，作出暫不能批復(fù)同意的回復(fù)。申請人對回復(fù)不服，認(rèn)為增設(shè)電梯位置雖屬于臨街面，但并不破壞建筑立面整體風(fēng)格，且應(yīng)充分考慮老舊小區(qū)的實(shí)際情況，遂向市人民政府申請行政復(fù)議，請求撤銷被申請人作出的回復(fù)，并對增設(shè)電梯申請重新審查。
【復(fù)議辦理】
行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為，老舊小區(qū)增設(shè)電梯是群眾急難愁盼的民生事項(xiàng)。為有效解決行政爭議，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)行了現(xiàn)場調(diào)查及聽取意見，了解到擬增設(shè)電梯單元老年人居民占比達(dá)60%，增設(shè)電梯意愿非常強(qiáng)烈，且已征得相鄰權(quán)人同意。通過現(xiàn)場勘察發(fā)現(xiàn)，擬增設(shè)電梯單元所臨街道并非城市主要道路，單元樓與街道之間有圍墻遮擋，且與街道不平行，對城市風(fēng)貌影響不大。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)一步聽取被申請人意見，了解到導(dǎo)致被申請人不能批復(fù)同意的原因是《意見》第五條關(guān)于“原則上不得在建筑臨街面設(shè)置電梯”的規(guī)定。調(diào)查中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)還了解到，該《意見》正在修訂之中。
為實(shí)質(zhì)化解行政爭議，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)決定組織雙方進(jìn)行調(diào)解。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)適用新修訂行政復(fù)議法相關(guān)規(guī)定，在取得當(dāng)事人同意后中止該起案件審理，為調(diào)解工作提供時(shí)間保證。案件中止審理期間，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)向申請人釋明，被申請人不予審批同意并未違反現(xiàn)有文件規(guī)定；同時(shí)向被申請人指出，行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)當(dāng)兼顧實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)和保護(hù)相對人權(quán)益，將不利影響限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)。針對《意見》正在修訂的情況，敦促行政機(jī)關(guān)對第五條作出相應(yīng)修改完善。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提出問題解決方案，由申請人進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，保持外墻風(fēng)格與街道風(fēng)格總體一致，重新向被申請人提交增設(shè)電梯申請；被申請人盡快完成對《意見》的修訂，并及時(shí)審查申請人重新提交的設(shè)計(jì)方案，雙方當(dāng)事人均予認(rèn)可。后行政復(fù)議機(jī)構(gòu)指導(dǎo)被申請人將《意見》第五條修改為“原則上不得在建筑臨街面設(shè)置，內(nèi)部設(shè)置確有困難或無法平層入戶的，可臨街設(shè)置，但不得破壞建筑立面整體風(fēng)格，電梯外觀材質(zhì)應(yīng)采用高品質(zhì)材質(zhì)”。被申請人按照新的《意見》審查通過了申請人重新報(bào)送的設(shè)計(jì)方案。因當(dāng)事人和解，行政復(fù)議中止原因消除，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)依法恢復(fù)案件審理，申請人撤回行政復(fù)議申請，行政復(fù)議終止。
【典型意義】
以調(diào)解協(xié)商方式及時(shí)解決矛盾糾紛，是堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的客觀要求。新修訂的行政復(fù)議法擴(kuò)大了調(diào)解的適用范圍，同時(shí)設(shè)立了一系列相關(guān)工作機(jī)制和工作程序，確保行政復(fù)議調(diào)解制度的有效落實(shí)。該法第三十九條第（六）項(xiàng)規(guī)定，依照本法規(guī)定進(jìn)行調(diào)解、和解，申請人和被申請人同意中止的，行政復(fù)議中止，以解決調(diào)解所需時(shí)間與復(fù)議審理時(shí)限規(guī)定的沖突問題。本案中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)正確適用行政爭議中止工作機(jī)制，為后續(xù)開展調(diào)解工作贏得了時(shí)間，創(chuàng)造了條件。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)深入現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查詢問，查清了事實(shí)和糾紛的關(guān)鍵點(diǎn)，為調(diào)解化解糾紛打下了必要基礎(chǔ)。同時(shí)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)積極推動(dòng)行政機(jī)關(guān)對有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行修訂，從個(gè)案監(jiān)督到類案規(guī)范，從源頭上預(yù)防類似糾紛的發(fā)生，達(dá)到了辦理一案、規(guī)范一類行為的良好效果。
案例一 專家點(diǎn)評
正確適用行政復(fù)議調(diào)解機(jī)制 實(shí)現(xiàn)從個(gè)案監(jiān)督到類案規(guī)范
——文某、宋某不服四川省某市自然資源和規(guī)劃局不予行政許可決定行政復(fù)議案
解志勇 中國政法大學(xué)比較法學(xué)研究院院長、教授
新修訂的行政復(fù)議法將行政復(fù)議調(diào)解作為一項(xiàng)基本原則寫入總則，要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)在案件辦理全流程、各環(huán)節(jié)有針對性地加強(qiáng)調(diào)解工作。此次修訂不僅擴(kuò)大了行政復(fù)議調(diào)解的適用范圍，還設(shè)立了一系列工作機(jī)制與程序，確保行政復(fù)議調(diào)解制度的有效落實(shí)。司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解工作推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步規(guī)定，對于當(dāng)事人有明顯調(diào)解意愿但面臨時(shí)間期限不足時(shí)，在征得當(dāng)事人同意后，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以運(yùn)用行政復(fù)議中止制度，以妥善解決調(diào)解所需時(shí)間與行政復(fù)議審理時(shí)限規(guī)定之間的沖突。本案中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)積極引導(dǎo)和促進(jìn)當(dāng)事人通過調(diào)解方式達(dá)成共識(shí)，并正確適用行政復(fù)議中止工作機(jī)制，及時(shí)化解行政糾紛，具有一定的示范作用。
一、行政復(fù)議調(diào)解的運(yùn)用
新修訂的行政復(fù)議法第五條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件，可以進(jìn)行調(diào)解。行政復(fù)議調(diào)解是指行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在辦理行政復(fù)議案件過程中，組織申請人和被申請人就行政爭議進(jìn)行協(xié)商、化解行政爭議的活動(dòng)。行政復(fù)議調(diào)解的優(yōu)勢在于能夠促使雙方當(dāng)事人在合法、自愿、平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行溝通，尋找雙方都能接受的解決方案。本案中，申請人文某、宋某等人作為老舊小區(qū)業(yè)主，因出行不便提出增設(shè)電梯的申請，行政機(jī)關(guān)根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)既有住宅電梯增設(shè)工作的實(shí)施意見》（以下簡稱《意見》）不予批復(fù)。通過深入調(diào)查，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)了解了申請人增設(shè)電梯的實(shí)際需求和被申請人的審批依據(jù)，找到了雙方爭議的焦點(diǎn)；同時(shí)，敏銳地捕捉到《意見》正在修訂的契機(jī)，通過釋法說理、指導(dǎo)被申請人修訂《意見》等方式，深入開展調(diào)解工作，既解決了申請人的實(shí)際困難，也維護(hù)了行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性和公信力，促成這起爭議得到徹底化解。
二、行政復(fù)議中止機(jī)制的適用
新修訂的行政復(fù)議法第三十九條第（六）項(xiàng)規(guī)定，行政復(fù)議期間依照本法規(guī)定進(jìn)行調(diào)解、和解，申請人和被申請人同意中止的，行政復(fù)議中止。正確適用行政復(fù)議中止機(jī)制，不僅能夠避免因時(shí)間緊迫而可能導(dǎo)致的調(diào)解不徹底或調(diào)解失敗，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)還能更深入地了解雙方當(dāng)事人的訴求和分歧，從而更有針對性地開展調(diào)解工作。本案中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)正確適用中止案件審理的規(guī)定，解決調(diào)解所需時(shí)間與行政復(fù)議審理時(shí)限規(guī)定的沖突問題，為調(diào)解工作提供了充足的時(shí)間保障，這是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)靈活運(yùn)用程序規(guī)定，實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的重要體現(xiàn)。
三、從個(gè)案監(jiān)督到類案規(guī)范
“監(jiān)督和保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”是新修訂行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議功能之一。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在依法強(qiáng)化個(gè)案監(jiān)督的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“辦理一案、規(guī)范一片”，充分發(fā)揮行政復(fù)議“抓前端、治未病”的制度功能，倒逼各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提升依法行政水平，推動(dòng)法治政府建設(shè)。本案中，導(dǎo)致被申請人不能批復(fù)同意增設(shè)電梯的原因是《意見》中關(guān)于“原則上不得在建筑臨街面設(shè)置電梯”的規(guī)定。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)了解到《意見》正在修訂，積極指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)結(jié)合實(shí)際對相關(guān)條款進(jìn)行修訂與完善,不僅解決了申請人的具體需求，也為解決類似案件提供了更加合理的政策依據(jù)，體現(xiàn)了行政復(fù)議在提升社會(huì)治理效能方面的獨(dú)特作用。
案例二
次某等5人不服西藏自治區(qū)某委員會(huì)政府信息公開行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】
爭議源頭治理 土地租賃 政府信息公開 整合行政資源化解
【基本案情】
申請人次某等5人在西藏某縣某村擁有合法草場承包經(jīng)營權(quán)，因當(dāng)?shù)匾?guī)劃建設(shè)光伏+光熱一體化新能源項(xiàng)目，某新能源公司與申請人所在村委會(huì)簽訂了土地租賃合同，申請人經(jīng)營的草場屬于租賃土地范圍。2024年1月27日，申請人次某等5人向被申請人西藏自治區(qū)某委員會(huì)提出政府信息公開申請，申請公開案涉光伏發(fā)電項(xiàng)目的立項(xiàng)批復(fù)文件、開發(fā)建設(shè)方案和競爭性配置項(xiàng)目辦法等政府信息。申請人對被申請人答復(fù)行為不服，遂向自治區(qū)人民政府提出行政復(fù)議申請，請求確認(rèn)被申請人行政行為違法。
【復(fù)議辦理】
行政復(fù)議機(jī)構(gòu)初步審查發(fā)現(xiàn)，申請人以政府信息公開申請的形式反映問題，實(shí)質(zhì)上是對光伏發(fā)電項(xiàng)目租賃土地（天然草場）的租金不滿。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)經(jīng)多次聽取申請人意見，查知該土地（天然草場）租賃事項(xiàng)涉及11753.2畝土地，以5位申請人為代表的當(dāng)?shù)?02戶村民實(shí)際利益訴求是提高租賃土地（天然草場）的租金標(biāo)準(zhǔn)，只處理政府信息公開申請不能從根本上解決申請人的實(shí)際利益訴求，應(yīng)從租金入手化解雙方糾紛。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)一步了解，該事項(xiàng)涉及縣政府和發(fā)展改革、自然資源等多個(gè)職能部門及某新能源公司，遂主動(dòng)協(xié)調(diào)邀請有關(guān)部門和新能源公司一起反復(fù)磋商，考慮到保障村民長遠(yuǎn)生計(jì)，促成公司同意提高租金標(biāo)準(zhǔn)后，深入申請人所在村委會(huì)與村“兩委”班子及5位村民代表進(jìn)行反復(fù)溝通，最終促使公司與申請人所在村委會(huì)簽訂《土地租賃補(bǔ)充協(xié)議》，提高了案涉土地（天然草場）的租金標(biāo)準(zhǔn)，每畝增加租金200元。申請人主動(dòng)撤回行政復(fù)議申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法終止行政復(fù)議。
【典型意義】
新修訂行政復(fù)議法將“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”寫入立法目的，實(shí)現(xiàn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解是主渠道建設(shè)的客觀要求和關(guān)鍵舉措。本案形式上是申請人不服政府信息公開申請?zhí)幚硇袨�，�?shí)質(zhì)訴求是增加土地租金。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)打破“就事論事”“機(jī)械辦案”思維，通過調(diào)查準(zhǔn)確把握申請人的真實(shí)利益訴求，避免了程序空轉(zhuǎn)，推動(dòng)了行政爭議的真正解決。同時(shí)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，整合各相關(guān)行政機(jī)關(guān)及其行政資源，形成化解行政糾紛的合力。通過參與行政爭議的調(diào)解協(xié)商，促成某新能源公司與村委會(huì)簽訂土地租賃補(bǔ)充協(xié)議，既維護(hù)村民權(quán)益，又幫助企業(yè)順利推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，為糾紛的實(shí)質(zhì)性化解提供了重要保證。
案例二 專家點(diǎn)評
行政復(fù)議機(jī)構(gòu)整合行政資源 實(shí)質(zhì)性化解土地租賃糾紛
——次某等5人不服西藏自治區(qū)某委員會(huì)政府信息公開行政復(fù)議案
解志勇 中國政法大學(xué)比較法學(xué)研究院院長、教授
新修訂的行政復(fù)議法明確發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，實(shí)質(zhì)性化解行政爭議是打造化解行政爭議主渠道的客觀要求和關(guān)鍵舉措。在次某等5人不服西藏自治區(qū)某委員會(huì)政府信息公開行政復(fù)議案中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)通過調(diào)查準(zhǔn)確把握申請人的真實(shí)利益訴求，充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合行政資源的優(yōu)勢，避免了程序空轉(zhuǎn)，從根本上推動(dòng)解決行政爭議，是行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用的生動(dòng)體現(xiàn)。
一、精準(zhǔn)識(shí)別爭議，實(shí)現(xiàn)源頭治理
精準(zhǔn)識(shí)別爭議是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)能夠?qū)嵸|(zhì)性化解的前提。本案中，申請人次某等5人表面上是不服政府信息公開申請?zhí)幚硇袨椋珜?shí)質(zhì)上是對光伏發(fā)電項(xiàng)目租賃其草場的租金標(biāo)準(zhǔn)不滿。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在初步審查階段就敏銳地捕捉到了這一點(diǎn)，沒有局限于申請政府信息公開的表象，而是深入調(diào)查申請人的真實(shí)利益訴求，為實(shí)質(zhì)性化解行政爭議奠定了基礎(chǔ)。
二、整合行政資源，形成化解合力
行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在了解申請人的真實(shí)訴求后，主動(dòng)協(xié)調(diào)有關(guān)部門和新能源公司一起反復(fù)磋商。這種整合相關(guān)資源的做法，使得行政復(fù)議機(jī)構(gòu)能夠從一個(gè)更高層面、更廣視角來審視和解決行政爭議。通過多方協(xié)作，不僅推動(dòng)了申請人所在村委會(huì)與新能源公司簽訂土地租賃合同補(bǔ)充協(xié)議，提高了租金標(biāo)準(zhǔn)，還確保了項(xiàng)目的順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)和村民之間的共贏。
三、通過復(fù)議調(diào)解，實(shí)質(zhì)化解爭議
新修訂的行政復(fù)議法將調(diào)解寫入總則，實(shí)現(xiàn)了調(diào)解對各類復(fù)議案件的全覆蓋。司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解工作推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的指導(dǎo)意見》對行政復(fù)議調(diào)解制度作了進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。通過調(diào)解協(xié)商，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)能夠更直接地了解當(dāng)事人的訴求和困難，更靈活地解決問題，從而更有效地化解行政爭議。本案中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)落實(shí)行政復(fù)議調(diào)解工作的相關(guān)規(guī)定，深入申請人所在村委會(huì)，與村“兩委”班子及村民代表進(jìn)行反復(fù)溝通，最終促成了土地租賃合同補(bǔ)充協(xié)議的簽訂。
案例三
某村民組不服安徽省某縣人民政府山林權(quán)權(quán)屬爭議處理決定行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】
協(xié)調(diào)多方調(diào)解 山林權(quán)權(quán)屬 行政確權(quán) 現(xiàn)場勘察 化解林地邊界糾紛
【基本案情】
1980年初，申請人安徽省某縣甲村民組和第三人乙村民組在進(jìn)行林地初始登記時(shí)，由于簽章不全、留存證據(jù)不足，雙方一直沒有劃定清晰的林地界限。2021年12月，申請人在砍伐案涉爭議山場林木時(shí)，第三人阻止被伐林木外運(yùn)并要求賠償。為此，申請人向人民法院提起民事訴訟，雖經(jīng)協(xié)商后申請人撤訴，但糾紛依舊未能解決。其后，當(dāng)?shù)卣纸M織了數(shù)次調(diào)解但協(xié)商無果。申請人遂向被申請人安徽省某縣人民政府（省直管縣）申請裁決。2023年10月31日，被申請人作出《山林權(quán)屬爭議處理決定書》，決定1871.9㎡爭議山場各半所有。申請人不服該決定，向省人民政府申請行政復(fù)議。
【復(fù)議辦理】
行政復(fù)議機(jī)構(gòu)初步審查查明，兩村民組林地相鄰，申請人和第三人均有林權(quán)證，但四至登記表述不夠清晰、準(zhǔn)確，雙方就地界的理解未達(dá)成一致。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)組織實(shí)地勘察，發(fā)現(xiàn)土地登記距今已40余年，爭議林地地貌發(fā)生巨大變化。雙方林權(quán)證上的記載邊界不清，不能直接作為確權(quán)依據(jù)，應(yīng)認(rèn)定為雙方都不能提供確鑿權(quán)屬證據(jù)。根據(jù)《安徽省山林權(quán)糾紛調(diào)處辦法》第十一條“雙方都不能提供確鑿權(quán)屬證據(jù)的山林，其權(quán)屬主要根據(jù)自然地形，照顧雙方生產(chǎn)、生活狀況，合理確定”的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為，被申請人決定爭議區(qū)域林地雙方各半所有合法適當(dāng)。
行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查中發(fā)現(xiàn)，該案爭議根源在于申請人與第三人之間的林地邊界糾紛，矛盾癥結(jié)是爭議區(qū)域林木收益分配問題，爭議雙方希望行政復(fù)議機(jī)構(gòu)對此予以處理。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在維持原行政行為的同時(shí)，決定調(diào)解解決林地邊界糾紛。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)整合行政資源，先后協(xié)調(diào)縣政府、自然資源局、林業(yè)局等部門，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)、村民組和林地現(xiàn)場調(diào)查、走訪，還原當(dāng)年林地辦證過程，并結(jié)合近期發(fā)生的林木砍伐爭議，向申請人釋明行政機(jī)關(guān)的決定合法適當(dāng)，說服當(dāng)事人認(rèn)可被申請人的確權(quán)決定。另一方面督促被申請人及有關(guān)部門及時(shí)完成現(xiàn)場勘察定界工作，避免爭議再次發(fā)生。同時(shí)，組織申請人、第三人就林地收益問題協(xié)商調(diào)解達(dá)成一致，確認(rèn)從爭議林地面積中劃出一半歸申請人所有，并立即確定界址標(biāo)志；由村委會(huì)協(xié)調(diào)補(bǔ)償?shù)谌酥鲝埖哪静膿p失；收回雙方原有林權(quán)證，依新址重新登記發(fā)證。最終，申請人撤回行政復(fù)議申請，該案涉及的行政爭議及民事爭議均得到妥善化解。
【典型意義】
發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)準(zhǔn)確把握申請人的深層次利益訴求，徹底解決行政爭議“背后”的利益糾紛。在山林權(quán)確權(quán)行政爭議中常常交織著當(dāng)事人與第三人之間的林地邊界、林木收益分配等沖突。在審查行政機(jī)關(guān)行政確權(quán)行為合法性、適當(dāng)性的基礎(chǔ)上，以調(diào)解的方式解決相關(guān)糾紛，才能保證爭議的實(shí)質(zhì)性化解。本案中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)經(jīng)過深入細(xì)致的實(shí)地勘察和證據(jù)審查，依法對行政行為作出評判。同時(shí)又充分發(fā)揮行政系統(tǒng)內(nèi)資源優(yōu)勢，協(xié)調(diào)縣政府及其有關(guān)部門、鎮(zhèn)、村等多方力量，抓住爭議區(qū)域林木出售收益這個(gè)引發(fā)爭議的“導(dǎo)火索”，引導(dǎo)雙方就林木收益分配達(dá)成一致，指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)及時(shí)重新定界和登記發(fā)證，促使一起長達(dá)40余年的矛盾糾紛成功化解。
案例三 專家點(diǎn)評
協(xié)調(diào)多方共同參與調(diào)解 實(shí)現(xiàn)確權(quán)爭議實(shí)質(zhì)性化解
——某村民組不服安徽省某縣人民政府山林權(quán)權(quán)屬爭議處理決定行政復(fù)議案
劉澤軍 北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院院長、教授
本案爭議根源在于申請人與第三人之間的林地邊界糾紛，矛盾癥結(jié)是爭議區(qū)域林木收益分配問題。本案的復(fù)雜之處在于當(dāng)事人并不限于作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和行政復(fù)議申請人雙方，與涉案山林林權(quán)有利害關(guān)系的第三人乙村民組同樣有理由認(rèn)為其對林地享有權(quán)利。行政復(fù)議申請人與第三人乙村民組之間的請求相互對立，如果單純圍繞行政復(fù)議申請人的請求內(nèi)容進(jìn)行審查，勢必導(dǎo)致乙村民組不服，進(jìn)而再次尋求行政復(fù)議或者行政訴訟等渠道救濟(jì)自身權(quán)利，導(dǎo)致涉案山林權(quán)權(quán)屬爭議無法得到實(shí)質(zhì)性化解。因此在本案中行政復(fù)議機(jī)關(guān)主動(dòng)邀請第三人參與行政復(fù)議調(diào)解，并促進(jìn)調(diào)解結(jié)果的履行，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。本案的示范意義如下：
第一，對于合法的行政行為，在作出維持決定的同時(shí)對當(dāng)事人進(jìn)行釋明，使當(dāng)事人明確相關(guān)法律規(guī)定，增強(qiáng)對行政復(fù)議結(jié)果的認(rèn)同。司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解工作推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的指導(dǎo)意見》規(guī)定，增強(qiáng)調(diào)解工作針對性，對行政行為存在違法或不當(dāng)問題的，要推動(dòng)被申請人主動(dòng)采取自我糾錯(cuò)或者補(bǔ)救措施；對僅因申請人存在誤解或者不滿情緒引發(fā)爭議的，要做好解釋說明和情緒疏導(dǎo)工作。在本案中，申請人和第三人均有林權(quán)證，但雙方林權(quán)證上的記載邊界不清，不能直接作為確權(quán)依據(jù)，應(yīng)認(rèn)定為雙方都不能提供確鑿權(quán)屬證據(jù)。故行政機(jī)關(guān)依據(jù)《安徽省山林權(quán)糾紛調(diào)處辦法》第十一條的規(guī)定作出行政裁決，決定爭議區(qū)域林地雙方各半所有合法適當(dāng)。但是申請人和第三人均認(rèn)為自身對于涉案林地享有全部權(quán)利，因此即使行政裁決決定和行政復(fù)議決定合法適當(dāng)，申請人和第三人大概率也不會(huì)認(rèn)可，進(jìn)而會(huì)繼續(xù)通過提起訴訟等方式尋求權(quán)利救濟(jì)。因此行政復(fù)議機(jī)關(guān)向申請人釋明行政機(jī)關(guān)的決定合法適當(dāng)，同時(shí)組織申請人、第三人就林地收益問題協(xié)商達(dá)成一致，并由村委會(huì)協(xié)調(diào)補(bǔ)償?shù)谌酥鲝埖哪静膿p失，增加申請人和第三人對于行政復(fù)議決定的接受程度，實(shí)現(xiàn)了行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的目標(biāo)。
第二，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)后續(xù)作出一系列相關(guān)行政行為，保障申請人和第三人利益的實(shí)現(xiàn)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在維持原行政行為的同時(shí)，發(fā)揮行政系統(tǒng)內(nèi)部優(yōu)勢，整合行政資源，先后協(xié)調(diào)督促被申請人及有關(guān)部門及時(shí)完成現(xiàn)場勘察定界工作，避免爭議再次發(fā)生。同時(shí)為了鞏固調(diào)解成果，組織申請人、第三人就林地收益問題協(xié)商達(dá)成一致，收回雙方原有林權(quán)證，依新址重新登記發(fā)證，最終實(shí)現(xiàn)行政爭議和民事爭議均得到妥善化解。
案例四
趙某不服吉林省某市轄區(qū)房屋征收經(jīng)辦中心未履行行政協(xié)議行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】
人民調(diào)解員參與 房屋征收 拒絕履行補(bǔ)償協(xié)議 和解
【基本案情】
2011年7月，因某項(xiàng)目建設(shè)需要，被申請人吉林省某市轄區(qū)房屋征收經(jīng)辦中心委托某鄉(xiāng)人民政府與申請人趙某簽訂《產(chǎn)權(quán)置換協(xié)議》，約定以房屋置換的方式對申請人進(jìn)行安置，將申請人《私有房屋所有權(quán)證》記載的72平方米房屋置換為90平方米期房。因該項(xiàng)目回遷安置房屋建設(shè)逾期，為保障趙某權(quán)益，2020年12月，被申請人與申請人簽訂《貨幣補(bǔ)償協(xié)議》，約定將原《產(chǎn)權(quán)置換協(xié)議》中的期房安置變更為貨幣安置，補(bǔ)償費(fèi)用按照《私有房屋所有權(quán)證》記載的72平方米計(jì)算。在發(fā)放補(bǔ)償款過程中，被申請人發(fā)現(xiàn)房屋檔案記載面積為55平方米，與申請人持有的《私有房屋所有權(quán)證》記載面積不一致，因此拒絕履行《貨幣補(bǔ)償協(xié)議》。申請人不服，向區(qū)人民政府申請行政復(fù)議。
【復(fù)議辦理】
行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查認(rèn)為，按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定，當(dāng)事人雙方訂立的《貨幣補(bǔ)償協(xié)議》在合同訂立主體、合同目的、合同內(nèi)容等方面均符合行政協(xié)議特征，該案爭議屬于未按照約定履行行政協(xié)議，故依據(jù)新修訂行政復(fù)議法的規(guī)定立案受理。本案爭議焦點(diǎn)在于被征收房屋面積的客觀真實(shí)情況。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)分別向申請人和被申請人進(jìn)行調(diào)查了解，仔細(xì)審查房屋登記信息底檔、《私有房屋所有權(quán)證》《產(chǎn)權(quán)置換協(xié)議》和《貨幣補(bǔ)償協(xié)議》等證據(jù)材料，對于記載面積不一致的問題，經(jīng)多方查證仍無法確定房屋的真實(shí)面積，且由于被征收房屋已滅失，不能重新組織測量，無法證實(shí)申請人所持《私有房屋所有權(quán)證》載明面積的真實(shí)性，導(dǎo)致案件事實(shí)無法查明。
為打破爭議房屋面積無法查明的僵局，使?fàn)幾h得到實(shí)質(zhì)性化解，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)主持調(diào)解，邀請申請人住所地基層人民調(diào)解員參與案件辦理，向申請人詳細(xì)解讀政策，分析本地區(qū)同類案件處理情況及結(jié)果，取得申請人信任，化解申請人的對立情緒。同時(shí)指出被申請人在沒有核實(shí)房屋登記信息底檔的情況下就簽訂《貨幣補(bǔ)償協(xié)議》，導(dǎo)致協(xié)議無法履行。最終指導(dǎo)被申請人與申請人達(dá)成和解方案，雙方按照產(chǎn)權(quán)證登記面積進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，并由被申請人保障申請人的搬遷費(fèi)等安置費(fèi)用。據(jù)此，雙方當(dāng)事人重新簽訂了補(bǔ)償協(xié)議，申請人撤回行政復(fù)議申請，行政復(fù)議終止。
【典型意義】
行政復(fù)議調(diào)解為公正高效解決行政爭議提供了更多的路徑選擇。實(shí)踐中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施新修訂行政復(fù)議法，不斷豐富行政復(fù)議調(diào)解工作方式方法，解決了一大批涉及群眾切身利益的糾紛“難題”。本案中，被征收房屋面積的證據(jù)之間存在矛盾，且房屋已拆除無法實(shí)際測量，無法確定補(bǔ)償數(shù)額，導(dǎo)致補(bǔ)償工作陷入僵局。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在案涉爭議無法查明客觀事實(shí)的情況下，以行政復(fù)議調(diào)解和解“破局”，邀請人民調(diào)解員參與行政復(fù)議調(diào)解和解工作，通過釋明指引、講法說理，消減了雙方的對立情緒，雙方握手言和，化解了一個(gè)看似“無解”的糾紛，解決了困擾申請人多年的房屋征收安置補(bǔ)償問題。
案例四 專家點(diǎn)評
以和解促溝通 以對話化爭議
——趙某不服吉林省某市轄區(qū)房屋征收經(jīng)辦中心未履行行政協(xié)議行政復(fù)議案
陳天昊 清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師
新修訂的行政復(fù)議法為行政協(xié)議爭議開辟行政復(fù)議救濟(jì)渠道，明確當(dāng)事人認(rèn)為“行政機(jī)關(guān)不依法訂立、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等行政協(xié)議”的，可以申請行政復(fù)議。行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。要言之，行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)希望通過各方當(dāng)事人平等協(xié)商、意思表示達(dá)成一致來實(shí)現(xiàn)行政管理或公共服務(wù)目標(biāo)的一種法律工具。作為一種柔性治理方式，行政協(xié)議契合現(xiàn)代社會(huì)的多元性、市場化特征，能夠更好地調(diào)動(dòng)市場力量、社會(huì)力量，激勵(lì)他們與行政機(jī)關(guān)共同攜手實(shí)施公共治理。
本案爭議發(fā)生在行政協(xié)議的履行階段，而在履約爭議背后，隱藏著涉案協(xié)議的效力爭議。具體而言，雙方當(dāng)事人適用《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》先后簽訂《產(chǎn)權(quán)置換協(xié)議》和《貨幣補(bǔ)償協(xié)議》，此類協(xié)議構(gòu)成土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，是法律明確規(guī)定的有名行政協(xié)議。在協(xié)議締結(jié)后，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)補(bǔ)償面積存疑，遂中止合同履行，對方當(dāng)事人不服，申請行政復(fù)議要求行政機(jī)關(guān)依約履行。對于行政機(jī)關(guān)而言，房屋登記信息底檔與《私有房屋所有權(quán)證》對房屋面積記載不一致，可能導(dǎo)致原協(xié)議約定的補(bǔ)償面積存在錯(cuò)誤。若約定的補(bǔ)償面積確實(shí)存在錯(cuò)誤，那么行政機(jī)關(guān)可依照《民法典》主張重大誤解，從而可能獲得對協(xié)議的撤銷權(quán)。正是基于此協(xié)議效力上的考慮，行政機(jī)關(guān)拒絕繼續(xù)履行合同。然而，由于房屋本身已經(jīng)滅失，房屋補(bǔ)償面積到底是多少在事實(shí)上已經(jīng)無從查證，這就使得行政機(jī)關(guān)缺乏足夠的證據(jù)來論證其存在重大誤解，由此導(dǎo)致協(xié)議既未獲得繼續(xù)履行，也無法在法律上對其效力進(jìn)行否定。
行政復(fù)議法規(guī)定了和解制度，這為爭議雙方走出上述困局提供了恰當(dāng)工具。行政復(fù)議法第七十四條規(guī)定：“當(dāng)事人在行政復(fù)議決定作出前可以自愿達(dá)成和解，和解內(nèi)容不得損害國家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益，不得違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。當(dāng)事人達(dá)成和解后，由申請人向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)撤回行政復(fù)議申請。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)準(zhǔn)予撤回行政復(fù)議申請、行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定終止行政復(fù)議的，申請人不得再以同一事實(shí)和理由提出行政復(fù)議申請。但是，申請人能夠證明撤回行政復(fù)議申請違背其真實(shí)意愿的除外。”這樣的制度安排為爭議雙方基于具體個(gè)案展開充分對話提供了支撐。行政協(xié)議中，各方當(dāng)事人之間往往會(huì)通過合同建立復(fù)雜的利益關(guān)系，和解制度能夠幫助各方明確各自的實(shí)際訴求，從而為實(shí)質(zhì)性化解糾紛提供了可能。特別是行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為上級(jí)機(jī)關(guān)介入指導(dǎo)，讓爭議各方既能夠站在更加全局的角度看待彼此的具體爭議，也能夠努力避免和解內(nèi)容損害國家利益、社會(huì)公共利益，最終找到彼此利益的最大公約數(shù)，達(dá)成和解協(xié)議，實(shí)質(zhì)性化解糾紛。
案例五
徐某等不服北京市某經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)設(shè)置房屋限制轉(zhuǎn)移登記行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】
市區(qū)兩級(jí)聯(lián)合調(diào)解 限制轉(zhuǎn)移登記 調(diào)解會(huì) 自行糾錯(cuò) 一攬子化解
【基本案情】
2023年8月，北京市某鎮(zhèn)政府認(rèn)定申請人徐某等16人未經(jīng)規(guī)劃許可私自在原房屋上加蓋簡易房，屬于違法建設(shè)，遂作出23件《限期拆除（回填）決定書》，要求其限期拆除。此后，鎮(zhèn)政府又向北京市某管委會(huì)發(fā)送《關(guān)于協(xié)助暫停辦理房產(chǎn)登記的函》，要求暫停辦理該批房產(chǎn)登記。據(jù)此，某管委會(huì)陸續(xù)對該批房屋設(shè)置了限制轉(zhuǎn)移登記。申請人不服，于2024年3月以某管委會(huì)為被申請人，向市政府提出16件行政復(fù)議申請，請求撤銷該管委會(huì)作出的房屋限制轉(zhuǎn)移登記行為。
【復(fù)議辦理】
市政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)受理申請后審查發(fā)現(xiàn)，申請人此前曾以鎮(zhèn)政府為被申請人向區(qū)政府提出16件行政復(fù)議申請，請求撤銷鎮(zhèn)政府作出的《關(guān)于協(xié)助暫停辦理房產(chǎn)登記的函》，案件正在辦理過程之中。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為，管委會(huì)作出的限制轉(zhuǎn)移登記與鎮(zhèn)政府作出的《限期拆除（回填）決定書》《關(guān)于協(xié)助暫停辦理房產(chǎn)登記的函》等前期行為具有高度的關(guān)聯(lián)性，故決定對申請人分別向區(qū)政府和市政府提出的共32件申請進(jìn)行一并處理。市政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)通過現(xiàn)場調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該案關(guān)系老舊小區(qū)改造工程，交織數(shù)個(gè)行政行為，涉及鎮(zhèn)政府、區(qū)政府、管委會(huì)多級(jí)行政主體，遂啟動(dòng)市區(qū)兩級(jí)案件聯(lián)合調(diào)解機(jī)制，市政府和區(qū)政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)分工合作，共同開展調(diào)解。針對23件《限期拆除（回填）決定書》在送達(dá)程序上存在瑕疵且鎮(zhèn)政府已撤銷部分決定書的情況，區(qū)政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)督促鎮(zhèn)政府撤銷剩余的決定書，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)自行糾錯(cuò)。在此基礎(chǔ)上，市、區(qū)兩級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)與申請人多次溝通促成雙方同意調(diào)解后，聯(lián)合召開由申請人、鎮(zhèn)政府、管委會(huì)參加的案件調(diào)解會(huì)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)向當(dāng)事人釋明，根據(jù)《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)作出責(zé)令限期改正或者限期拆除決定的，應(yīng)當(dāng)通知規(guī)劃自然資源主管部門暫停辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)，在鎮(zhèn)政府作出對涉案房屋限期拆除決定且未被撤銷前，管委會(huì)依據(jù)鎮(zhèn)政府的申請作出限制轉(zhuǎn)移登記的行為符合上述規(guī)定。鑒于《限期拆除（回填）決定書》因程序瑕疵被撤銷，建議由鎮(zhèn)政府申請，管委會(huì)自行糾正限制轉(zhuǎn)移登記行為。另一方面，申請人未經(jīng)規(guī)劃許可私自加蓋簡易房，屬于違法建設(shè)，依法應(yīng)當(dāng)拆除。經(jīng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)主持調(diào)解，申請人承諾配合拆除違法建設(shè)，鎮(zhèn)政府做好違建拆除后房屋的恢復(fù)和安全措施配建工作。申請人當(dāng)場撤回向市、區(qū)兩級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提交的32件行政復(fù)議申請。
【典型意義】
行政復(fù)議是矛盾糾紛多元化解機(jī)制的重要組成部分，在行政爭議實(shí)質(zhì)性化解中發(fā)揮著不可替代的作用。作為行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督制度，行政復(fù)議具有統(tǒng)籌調(diào)配各類行政資源化解爭議的重要制度優(yōu)勢。新修訂行政復(fù)議法實(shí)施后，各級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)積極履職、多方聯(lián)動(dòng)，運(yùn)用調(diào)解制度定分止?fàn)�，取得了良好社�?huì)效果。本案中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)正確適用調(diào)解工作機(jī)制，在推動(dòng)行政機(jī)關(guān)自行糾錯(cuò)基礎(chǔ)上，探索關(guān)聯(lián)性行政復(fù)議案件一攬子調(diào)解的創(chuàng)新實(shí)踐，充分利用市政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)勢，通過市區(qū)兩級(jí)案件聯(lián)合辦理，對申請人提出的關(guān)聯(lián)案件同步開展調(diào)解，統(tǒng)一調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一法律認(rèn)定，統(tǒng)一處理方式，一次性化解了32起行政爭議，彰顯了行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢，真正做到案結(jié)事了，為提升社會(huì)治理法治化水平作出了積極貢獻(xiàn)。
案例五 專家點(diǎn)評
市區(qū)兩級(jí)復(fù)議機(jī)構(gòu)聯(lián)合調(diào)解 共促行政爭議公正高效化解
——徐某等不服北京市某經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)設(shè)置房屋限制轉(zhuǎn)移登記行政復(fù)議案
劉澤軍 北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院院長、教授
新修訂的行政復(fù)議法第五條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件，可以進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循合法、自愿的原則，不得損害國家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益，不得違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。該條文規(guī)定在行政復(fù)議法總則部分，意味著將行政復(fù)議法實(shí)施條例第五十條規(guī)定的有限調(diào)解原則擴(kuò)展為全面調(diào)解原則。自此，行政復(fù)議調(diào)解成為貫穿行政復(fù)議全過程的基本原則。在符合合法性和自愿性原則的前提下，各類行政爭議都可以進(jìn)行調(diào)解。本案對于行政復(fù)議調(diào)解制度的適用有三方面的指導(dǎo)示范意義。
對于行政復(fù)議申請人分別向區(qū)政府和市政府提出的具有交叉關(guān)系的數(shù)個(gè)行政行為進(jìn)行一并處理。司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解工作推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的指導(dǎo)意見》規(guī)定，加大“一攬子”調(diào)解力度，對行政爭議的產(chǎn)生與其他行政行為密切相關(guān)，適合由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)一并調(diào)解的，組織各方進(jìn)行調(diào)解，真正做到一并調(diào)解、案結(jié)事了。與采取行政復(fù)議決定結(jié)案的方式相比，行政復(fù)議調(diào)解制度的優(yōu)勢在于行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以對當(dāng)事人之間存在的多種矛盾進(jìn)行一并調(diào)解，進(jìn)而一并解決。本案中，數(shù)個(gè)申請人因?qū)︽?zhèn)政府作出的決定和某管委會(huì)作出的限制該批房屋轉(zhuǎn)移登記行為不服，分別以鎮(zhèn)政府、某管委會(huì)為被申請人提出了數(shù)個(gè)行政復(fù)議申請。市級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)經(jīng)審查認(rèn)為數(shù)個(gè)行政復(fù)議申請具有高度的關(guān)聯(lián)性，故而進(jìn)行一并處理。該種方式彰顯了行政復(fù)議靈活高效、便民為民的制度優(yōu)勢。
創(chuàng)新性的運(yùn)用市區(qū)兩級(jí)案件聯(lián)合調(diào)解機(jī)制。根據(jù)新修訂行政復(fù)議法第二十四條關(guān)于行政復(fù)議管轄的相關(guān)規(guī)定，本案中數(shù)名申請人對于鎮(zhèn)政府作出的《關(guān)于協(xié)助暫停辦理房產(chǎn)登記的函》不服而提起的行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)由某區(qū)政府管轄，而對于某管委會(huì)實(shí)施的限制該批房屋轉(zhuǎn)移登記的行為不服應(yīng)當(dāng)由某市政府管轄。但是，考慮到上級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)與下級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)同屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部，具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因此通過行政復(fù)議調(diào)解化解行政爭議并不當(dāng)然受制于上述級(jí)別管轄的規(guī)定。司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解工作推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的指導(dǎo)意見》規(guī)定，對于涉及面廣、利益關(guān)系復(fù)雜、影響力大、社會(huì)關(guān)注度高的行政復(fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)要提請行政復(fù)議機(jī)關(guān)組織被申請人和相關(guān)政府部門共同參與調(diào)解，整合行政資源，推動(dòng)實(shí)質(zhì)性化解。本案中，由市級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)牽頭，創(chuàng)新性的采取市區(qū)兩級(jí)案件聯(lián)合調(diào)解機(jī)制，市政府和區(qū)政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)分工合作，找準(zhǔn)當(dāng)事人之間的矛盾癥結(jié)后共同開展調(diào)解，最終達(dá)成合意，申請人撤回向市、區(qū)兩級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提交的32件行政復(fù)議申請。
在綜合判定行政行為合法性的基礎(chǔ)上，督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)。根據(jù)新修訂行政復(fù)議法第一條規(guī)定，行政復(fù)議兼具防止和糾正違法或者不當(dāng)行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，以及監(jiān)督和保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)等復(fù)合制度功能。因此，行政復(fù)議調(diào)解需要以對行政行為進(jìn)行合法性審查為前提。本案在適用行政復(fù)議調(diào)解制度過程中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)查明《限期拆除（回填）決定書》在送達(dá)程序上存在瑕疵且鎮(zhèn)政府已撤銷部分決定書的情況，據(jù)此督促鎮(zhèn)政府撤銷剩余的決定書，同時(shí)推動(dòng)管委會(huì)根據(jù)鎮(zhèn)政府申請自行糾正限制轉(zhuǎn)移登記行為，以此實(shí)現(xiàn)推動(dòng)行政機(jī)關(guān)自行糾錯(cuò)。這一做法既運(yùn)用調(diào)解制度定分止?fàn)�，又對行政行為進(jìn)行了全面的合法性審查，取得了良好社會(huì)效果。
案例六
王某不服江蘇省某街道辦事處未交付質(zhì)量合格安置房行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】
復(fù)議決定履行期間調(diào)解 拆遷補(bǔ)償安置 行政協(xié)議 聽證 實(shí)質(zhì)性化解
【基本案情】
2012年，被申請人江蘇省某街道辦事處委托某拆遷公司與申請人王某簽訂了《拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》，其中約定在某安置小區(qū)為申請人安置兩套房屋，但是協(xié)議未明確約定履行期限、違約責(zé)任等內(nèi)容。2018年，該安置小區(qū)由建設(shè)單位組織竣工驗(yàn)收合格。2024年1月，申請人簽署了項(xiàng)目安置結(jié)算清單，并在該小區(qū)自選了兩套安置房屋。其后，申請人發(fā)現(xiàn)其中一套房屋房頂漏水現(xiàn)象明顯，向被申請人申請調(diào)換房屋，但被申請人以該安置房屋房頂漏水不屬于調(diào)換房屋的法定情形為由予以拒絕。申請人不服，向區(qū)人民政府申請行政復(fù)議。
【復(fù)議辦理】
行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查認(rèn)為，本案系在履行行政協(xié)議中產(chǎn)生的爭議，主要焦點(diǎn)在于行政協(xié)議對違約責(zé)任約定不明確時(shí)，被申請人如何承擔(dān)違約責(zé)任。鑒于案情比較復(fù)雜，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)組織召開聽證會(huì)。在聽證會(huì)上，申請人要求調(diào)換房屋，被申請人主張由申請人維修并由被申請人支付維修款。針對當(dāng)事人訴求差異較大的情況，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解：向被申請人指出，根據(jù)《中華人民共和國建筑法》相關(guān)規(guī)定，建筑工程竣工時(shí)，屋頂、墻面不得留有滲漏、開裂等質(zhì)量缺陷，且建筑工程實(shí)行質(zhì)量保修制度。被申請人交付的房屋存在漏水問題，屬于未按照協(xié)議約定全面履行安置房交付義務(wù)，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的維修責(zé)任。另一方面向申請人釋明，參照有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件的規(guī)定，房屋主體結(jié)構(gòu)經(jīng)檢驗(yàn)確屬質(zhì)量不合格，或者因房屋質(zhì)量問題嚴(yán)重影響正常居住使用等情形的，申請人可以要求調(diào)換房屋，涉案房屋房頂漏水不屬于調(diào)換房屋的情形。經(jīng)調(diào)解，申請人雖然不再堅(jiān)持調(diào)換房屋，但要求被申請人維修房屋并給付較大數(shù)額賠償款。被申請人認(rèn)為申請人不能同時(shí)主張維修房屋和賠償損失，雙方未能協(xié)商一致。行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議決定，責(zé)令被申請人針對安置房漏水質(zhì)量問題采取補(bǔ)救措施。
在復(fù)議決定履行階段，考慮到本案履行較為復(fù)雜、容易再次發(fā)生矛盾，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)決定對被申請人的履行行為進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，并組織爭議雙方就補(bǔ)救措施的具體細(xì)節(jié)進(jìn)一步開展調(diào)解，明確被申請人查明房屋漏水原因后進(jìn)行修繕，并參照《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定承諾保修五年�？紤]到申請人在房屋修繕期間需租賃房屋，會(huì)產(chǎn)生一定費(fèi)用，故由被申請人給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。對此，雙方均表示滿意，爭議得到實(shí)質(zhì)性化解。
【典型意義】
新修訂的行政復(fù)議法在總則中規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件，可以進(jìn)行調(diào)解，意味著行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理各類行政復(fù)議案件均可以進(jìn)行調(diào)解，且調(diào)解貫穿行政復(fù)議案件辦理的全過程。本案中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)以厘清法律責(zé)任為基礎(chǔ)，兼顧行政成本和行政效率，在修理成本遠(yuǎn)低于調(diào)換房屋的耗費(fèi)，且不損害申請人合法權(quán)益的情況下，堅(jiān)持和落實(shí)比例原則，以修理優(yōu)先為基調(diào)進(jìn)行調(diào)解，是踐行行政復(fù)議調(diào)解制度的有益探索。在復(fù)議審理階段調(diào)解未達(dá)成一致情況下，繼續(xù)本著實(shí)質(zhì)性化解爭議目標(biāo)，在復(fù)議決定履行階段進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)解，加強(qiáng)對被申請人履行復(fù)議決定的監(jiān)督指導(dǎo)，推動(dòng)形成了兼具確定性和可操作性的履行方案，實(shí)現(xiàn)了行政爭議一次性徹底解決，體現(xiàn)了行政復(fù)議公正高效、便民為民的工作原則。
案例六 專家點(diǎn)評
行政協(xié)議糾紛中的違約、調(diào)解與合意
——王某不服江蘇省某街道辦事處未交付質(zhì)量合格安置房行政復(fù)議案
陳天昊清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師
新修訂行政復(fù)議法進(jìn)一步完善了行政復(fù)議調(diào)解的制度安排，讓調(diào)解發(fā)揮更加積極主動(dòng)的作用。主要包括三個(gè)方面：其一，第七十三條第一款規(guī)定：“當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作行政復(fù)議調(diào)解書，經(jīng)各方當(dāng)事人簽字或者簽章，并加蓋行政復(fù)議機(jī)關(guān)印章，即具有法律效力�！睘檎{(diào)解書加蓋行政復(fù)議機(jī)關(guān)印章，保障了調(diào)解協(xié)議的權(quán)威性。其二，該條第二款規(guī)定：“調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書生效前一方反悔的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法審查或者及時(shí)作出行政復(fù)議決定。”這旨在避免調(diào)解活動(dòng)陷入“調(diào)而不解”的困境，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以適時(shí)作出行政復(fù)議決定，既高效解決糾紛，亦促成當(dāng)事人盡快達(dá)成調(diào)解協(xié)議。其三，第七十七條規(guī)定：“被申請人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定書、調(diào)解書、意見書的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期履行，并可以約談被申請人的有關(guān)負(fù)責(zé)人或者予以通報(bào)批評�！边@為調(diào)解書與決定書、意見書設(shè)置了相同的執(zhí)行機(jī)制，保障調(diào)解書能夠得到有效執(zhí)行。
本案就是通過開展行政復(fù)議全流程調(diào)解解決行政協(xié)議履行糾紛的典型案例。行政協(xié)議由雙方當(dāng)事人意思表示達(dá)成一致而成立，進(jìn)而發(fā)生法律效力，因此，其違約責(zé)任的追究應(yīng)首先回到協(xié)議本身尋求雙方的合意。本案中，涉案協(xié)議并未明確約定違約責(zé)任如何處理�！睹穹ǖ洹返谖灏侔耸䲢l規(guī)定：“履行不符合約定的，應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)事人的約定承擔(dān)違約責(zé)任。對違約責(zé)任沒有約定或者約定不明確，依據(jù)本法第五百一十條的規(guī)定仍不能確定的，受損害方根據(jù)標(biāo)的的性質(zhì)以及損失的大小，可以合理選擇請求對方承擔(dān)修理、重作、更換、退貨、減少價(jià)款或者報(bào)酬等違約責(zé)任�！痹摋l款僅對違約責(zé)任的承擔(dān)方式給出原則性指引，具體如何承擔(dān)違約責(zé)任還需要結(jié)合個(gè)案情形予以考量。為了實(shí)質(zhì)性化解糾紛，最好在上述原則的指引下通過雙方合意承擔(dān)違約責(zé)任。按照新修訂行政復(fù)議法的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)能夠在行政糾紛化解的全流程開展調(diào)解，這為解決違約責(zé)任承擔(dān)方式問題提供了有力工具。本案中，在行政復(fù)議決定作出后，為了避免再次發(fā)生矛盾，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對于行政機(jī)關(guān)如何具體落實(shí)行政復(fù)議決定中的采取補(bǔ)救措施，繼續(xù)開展調(diào)解，最終促成各方達(dá)成合意，實(shí)質(zhì)性化解了這起矛盾糾紛。
日期：2024-11-19 14:08:56 | 關(guān)閉 |
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