國家旅游局

關于加強監(jiān)督管理規(guī)范旅游市場秩序的工作意見

各省、自治區(qū)、直轄市旅游局（委）：
　　改革開放以來，我國旅游業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，旅游市場秩序總體規(guī)范有序，但也出現(xiàn)了“零負團費”、“掛靠承包”、強迫消費等影響旅游市場秩序和旅游業(yè)健康發(fā)展的問題。為加強監(jiān)督管理，進一步規(guī)范旅游市場秩序，不斷提升旅游服務質(zhì)量，制定本工作意見。
　　一、指導思想和目標原則
　　（一）指導思想。以建設人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務業(yè)為目標，按照“引導與規(guī)范結(jié)合、準入與退出結(jié)合、服務與監(jiān)管結(jié)合、治標與治本結(jié)合”和“往深處抓、往實處抓”的總體要求，切實履行旅游服務質(zhì)量和市場秩序監(jiān)督管理工作職責，針對突出問題，采取有效措施，促進我國旅游市場規(guī)范有序。
　　（二）工作目標
　　1．年度工作目標。2011年，通過對各地區(qū)、各重點城市和重點領域、重點環(huán)節(jié)開展專項治理，使“零負團費”、“掛靠承包”、無資質(zhì)經(jīng)營旅游業(yè)務、欺詐和強迫游客消費等行為得到有效遏制，旅游企業(yè)誠信經(jīng)營和旅游服務質(zhì)量有所提高。
　　2．中期目標。力爭在“十二五”期末，基本解決旅游市場秩序和服務質(zhì)量方面存在的突出問題，游客滿意度明顯提升，游客投訴率明顯降低，重點城市的“一日游”等周邊游市場問題明顯減少，全國旅游市場秩序狀況明顯好轉(zhuǎn)。
　　3．長期目標。力爭到2020年即我國成為世界旅游強國之際，全國旅游市場規(guī)范有序，旅游服務質(zhì)量全面提升，監(jiān)督管理工作堅強有力。
　　（三）工作原則
　　1．依法監(jiān)管、依法治理。各級旅游行政管理部門及旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)深入貫徹依法治旅、以法興旅方針，按照法定授權(quán)認真履行旅游市場監(jiān)督管理工作職責，嚴格依據(jù)法律法規(guī)開展旅游市場監(jiān)督檢查和違法違規(guī)行為行政處罰。
　　2．全面規(guī)范、突出重點。各地區(qū)、各重點城市、各旅游企事業(yè)單位要認真貫徹落實國家旅游局的工作部署，著眼全面治理和逐步規(guī)范，根據(jù)全行業(yè)的重點任務和本地區(qū)、本城市、本單位的實際，確定各個階段治理解決的重點問題和監(jiān)督管理的重點工作。
　　3．標本兼治、持續(xù)深入。將集中力量解決旅游市場秩序方面存在的突出問題、盡早盡快見到成效，與針對問題根源改革體制、建設完善制度和機制有機結(jié)合起來，使加強監(jiān)督管理規(guī)范旅游市場秩序工作持續(xù)深入。
　　4．協(xié)調(diào)配合、共同監(jiān)管。各級旅游行政管理部門要注重協(xié)調(diào)各方面力量，爭取黨委、政府的重視和支持，加強部門、地區(qū)、城市間的協(xié)調(diào)配合，形成按照職責實施監(jiān)督管理與各地區(qū)和各城市及其有關部門統(tǒng)一行動、共同規(guī)范旅游市場秩序的工作格局。
　　二、主要任務
　　（一）遏制、扭轉(zhuǎn)“零負團費”低價操作模式。深入研究“零負團費”形成的原因、關鍵環(huán)節(jié)，針對重點、焦點、熱點、難點問題，采取切實有效的治理辦法和措施。要加強與工商等部門的協(xié)作聯(lián)動，加強對旅游廣告的指導規(guī)范，集中力量檢查治理以低價旅游廣告招徠游客問題，鼓勵社會各界舉報發(fā)布不實旅游廣告行為。要求旅游企業(yè)和從業(yè)人員嚴格執(zhí)行《侵權(quán)責任法》、《反不正當競爭法》、《消費者權(quán)益保護法》、《價格法》、《廣告法》、《旅行社條例》等法律法規(guī)，擯棄低于成本的旅游宣傳、招徠和組織接待，抵制旅游商店、旅游景區(qū)嚴重質(zhì)價不符和高價格、高“回扣”的經(jīng)營行為。建立案件督察、督辦機制，開展重點案件及相關部門轉(zhuǎn)辦案件的督察、督辦。進一步開展“品質(zhì)旅游、伴你遠行”宣傳，通過中央和省區(qū)市電視臺的大眾欄目開展品質(zhì)旅游的公益廣告宣傳，通過互聯(lián)網(wǎng)、電視、廣播、報刊等廣泛、深入、連續(xù)開展品質(zhì)旅游宣傳，積極探索開展品質(zhì)旅游宣傳教育進社區(qū)、進課堂活動，在培育、強化國民旅游意識的同時，大力倡導品質(zhì)旅游、文明旅游、安全旅游，引導、幫助游客識別、抵制低價團。
　　（二）加強合同監(jiān)管，制止欺詐消費和強迫消費。各級旅游行政管理部門及旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)要會同工商等有關部門，加強對旅游合同的監(jiān)督檢查，要求旅行社按照《合同法》、《旅行社條例》等法律法規(guī)與游客簽訂旅游合同并嚴格履行，對不依法簽訂旅游合同和違反合同約定的行為及時依法查處。要會同工商、物價、質(zhì)檢、商務等部門，依據(jù)法律法規(guī)和部門職責分工，從快查處有關欺詐、強迫游客購物和參加另行付費旅游項目行為，重點是打擊強迫購物、價格虛高和假冒偽劣等嚴重損害游客權(quán)益的違法行為，加強協(xié)調(diào)配合，確保調(diào)解和處罰效果、效率。要依據(jù)《旅游投訴處理辦法》，將及時認真查處有關欺詐、強迫游客購物和參加另行付費的旅游項目，旅游購物和自費項目嚴重質(zhì)價不符、質(zhì)次價高，以及違反合同約定“加點”、“減點”、“換點”和壓縮合同約定的游覽時間等投訴案件作為工作重點，披露典型案例及其查處情況、結(jié)果，公布主要責任單位和責任人。
　　（三）全面治理旅行社部門承包、掛靠經(jīng)營。各級旅游行政管理部門及旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)要依據(jù)《旅行社條例》及其實施細則等，積極引導旅游企業(yè)規(guī)范經(jīng)營，對服務網(wǎng)點從事招徠、咨詢以外的活動，對旅行社除接待委托和招徠委托外準許或者默許其他企業(yè)、團體或者個人以自己的名義從事旅行社業(yè)務經(jīng)營活動，對旅行社準許其他企業(yè)、團體或者個人以部門或者個人承包、掛靠的形式經(jīng)營旅行社業(yè)務等轉(zhuǎn)讓、出租、出借、受讓、租借許可證等行為，堅決依法查處。
　　（四）加強對“一日游”等城市周邊游市場的治理整頓。要充分發(fā)揮城市旅游市場綜合治理、聯(lián)合執(zhí)法等工作機制的作用，黨委、政府統(tǒng)一組織領導和督促指導，各部門分工負責和相互配合，突出重點、抓緊抓實，攻堅克難、敢于碰硬，標本兼治、持之以恒。重點城市尤其要注意防止“一日游”等城市周邊游市場秩序狀況出現(xiàn)反復。各重點城市要繼續(xù)加強“一日游”等城市周邊游的提示宣傳和引導服務工作，加強面向游客和公眾的公共信息服務，提示游客注意防范陷阱和依法維權(quán)，及時披露違法違規(guī)經(jīng)營服務信息，盡快解決旅游信息不對稱問題，充分發(fā)揮游客、公眾、輿論信息監(jiān)督防范的功能作用。
　　（五）依法查處無許可、無資質(zhì)經(jīng)營行為。各級旅游行政管理部門和飯店游船星級評定機構(gòu)、景區(qū)等級評定機構(gòu)，要依據(jù)標準和規(guī)范，及時查處假冒飯店和游船星級、景區(qū)等級等資質(zhì)開展宣傳招徠和經(jīng)營等違規(guī)行為。各級旅游行政管理部門要會同工商、公安等部門，依法打擊未取得旅行社業(yè)務經(jīng)營許可證經(jīng)營旅游業(yè)務、未取得導游證從事導游服務、未取得旅游客運資質(zhì)從事旅游客運等行為，加強對旅游企業(yè)無許可、無資質(zhì)廣告宣傳的監(jiān)督檢查和不規(guī)范廣告宣傳行為的治理，加強對旅行社及其分社和服務網(wǎng)點的監(jiān)督檢查，嚴厲打擊旅行社及其分支經(jīng)營服務機構(gòu)超范圍經(jīng)營、無許可經(jīng)營行為。要按照國家旅游局的部署，全面開展試行旅行社委托代理招徠旅游者業(yè)務工作，及時研究分析有關問題，總結(jié)交流成功經(jīng)驗，推動這一改革的全面和持續(xù)深入。
　　三、主要工作措施
　　（一）制定工作方案。各省級和重點城市旅游行政管理部門要根據(jù)本地旅游市場秩序狀況和加強監(jiān)督管理的需要，按照全國規(guī)范旅游市場秩序工作的統(tǒng)一部署和要求，認真研究制定并實施切實可行的工作方案。
　　（二）監(jiān)管監(jiān)察互動。各級旅游監(jiān)督管理機構(gòu)要與同級旅游監(jiān)察部門建立監(jiān)管和監(jiān)察工作互動機制，將規(guī)范旅游市場秩序與行風建設結(jié)合起來，形成工作合力，加強對規(guī)范旅游市場秩序工作的監(jiān)督指導和行政監(jiān)察，加大對旅游監(jiān)督管理和行政執(zhí)法工作的監(jiān)督力度。
　　（三）強化檢查處理。各級旅游行政管理部門及旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)要加強對旅游市場秩序的監(jiān)督檢查，嚴格按照有關法律法規(guī)查處違法違規(guī)行為，分層分級分時段抓一批違法違規(guī)典型案例，及時據(jù)實公開發(fā)布查處進展、階段性成果和結(jié)案情況等信息。
　　（四）加強誠信建設。要將違法違規(guī)企業(yè)和人員信息記入誠信檔案，并可以建立黑名單，堅決把不良業(yè)者淘汰清理出旅游行業(yè)。要建立重大案件督辦臺賬制度，對國家旅游局及有關部門轉(zhuǎn)辦或造成重大社會影響的案件，實行一案一賬，督促、指導有關旅游行政管理部門及旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)及時依法辦理，并通過媒體及時和定期公布黑名單及重大案件辦理情況。
　　（五）形成動態(tài)機制。要依據(jù)《旅行社條例》等法律法規(guī)和標準規(guī)范，及時認真地受理設立許可、備案和星級（等級）評定等職責，實現(xiàn)工作的程序化、規(guī)范化、正常化，確保行業(yè)進入渠道暢通。同時，要在加強對星級飯店、星級游船、A級景區(qū)、旅行社和導游資格監(jiān)督檢查的基礎上，加大對不符合條件、達不到標準旅游經(jīng)營單位和服務者的淘汰力度，形成科學合理的旅游行業(yè)準入退出動態(tài)運行機制。
　　（六）延伸監(jiān)管服務。要密切關注旅行社、飯店、景區(qū)的新業(yè)態(tài)發(fā)展，如加盟、連鎖等網(wǎng)絡化經(jīng)營和互聯(lián)網(wǎng)旅游，在深入調(diào)查研究的基礎上，根據(jù)實際需要，建立制度，采取措施，實施監(jiān)管服務。
　　四、主要工作要求
　　（一）統(tǒng)一認識、明確任務。加強旅游市場秩序監(jiān)督管理工作，是新時期國家賦予旅游行政管理部門的主要工作職責。市場秩序直接影響到旅游服務質(zhì)量和游客的權(quán)益，直接關系到將旅游業(yè)培育成為國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務業(yè)的戰(zhàn)略目標和任務。加強監(jiān)督管理規(guī)范旅游市場秩序是全面提升旅游服務質(zhì)量、切實保障游客權(quán)益、促進我國旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。
　　（二）廣泛動員、全面部署。各級旅游行政管理部門要進行深入廣泛的宣傳動員，營造氛圍和聲勢，面向行業(yè)和公眾宣傳解決旅游市場秩序突出問題的重要性和緊迫性，引導游客理性消費，自覺抵制“零負團費”、非法經(jīng)營、強迫消費等行為，號召廣大從業(yè)人員檢舉揭發(fā)有關違法違規(guī)行為。各級地方旅游行政管理部門要在年度工作計劃安排和研究編制“十二五”規(guī)劃及長期發(fā)展規(guī)劃中，突出監(jiān)督管理規(guī)范旅游市場秩序工作，采取有效的對策措施，進行系統(tǒng)全面的部署安排，確保工作深入、全面、持久地開展下去。
　　（三）加強指導、狠抓落實。各級旅游行政管理部門及旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)要針對規(guī)范旅游市場秩序工作的重點、難點，采取對策措施，加強監(jiān)管，要通過對重點案件的督察和督促，指導下級旅游行政管理部門及旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)切實依照相關法律法規(guī)做好規(guī)范旅游市場秩序工作。要發(fā)揮旅游紀檢監(jiān)察機關的作用，對旅游行政管理部門和相關部門有法不依、有令不行、有禁不止、推諉拖延、行政不作為甚至包庇、袒護違法違規(guī)者等行為，要依照紀律和法規(guī)予以嚴肅查處，扭轉(zhuǎn)一些地區(qū)、一些單位對旅游市場“不敢管、不愿管、不會管、不配合、管不了”的狀況。
　　（四）形成機制、加強協(xié)調(diào)。各級旅游行政管理部門要高度重視加強監(jiān)督管理規(guī)范旅游市場秩序工作，要向政府建議建立健全旅游市場監(jiān)督管理的聯(lián)合工作制度，各部門、各方面在政府的統(tǒng)一組織領導下各司其職，各負其責，分工合作，密切配合，形成合力，共同治理。
　　（五）強化考核、及時總結(jié)。各級旅游行政管理部門要按照本意見，結(jié)合本地規(guī)范旅游市場秩序工作需要，建立工作任務目標分解考核制度，及時組織開展檢查、督促，定期進行考核和表彰、獎勵或批評、懲處，認真總結(jié)和及時交流工作情況和經(jīng)驗，鼓勵先進，鞭策后進，推動工作扎實和持續(xù)深入地開展下去。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國家旅游局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一一年二月二十四日