住房和城鄉建設部

關于印發《城鄉建設防災減災“十二五”規劃》的通知

建質〔2011〕141號


各省、自治區住房和城鄉建設廳，直轄市、計劃單列市建委（建交委）及有關部門，新疆生產建設兵團建設局，部機關各單位：
　　為指導“十二五”時期我國城鄉建設防災減災工作，我部組織制定了《城鄉建設防災減災“十二五”規劃》，現印發給你們。請結合實際，認真貫徹落實。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中華人民共和國住房和城鄉建設部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年九月十四日



城鄉建設防災減災“十二五”規劃

住房和城鄉建設部



目 錄
序言
一、發展現狀和面臨形勢 1
（一）發展成就 1
（二）主要問題 5
（三）面臨形勢 6
二、指導思想、基本原則和規劃指標 8
（一）指導思想 8
（二）基本原則 8
（三）規劃指標 8
三、主要任務 10
（一）加強法規、標準、制度建設 10
（二）全面開展城鄉規劃編制實施 11
（三）積極推進防災避難場所建設 12
（四）確保市政公用設施抗災能力 13
（五）提高城鄉房屋建筑抗災能力 14
（六）提高災害應急和恢復重建能力 15
四、保障措施 15
（一）加強隊伍建設與政策研究 15
（二）推動抗災科學研究與成果轉化 16
（三）開展防災減災教育與國際合作 17


序言
根據《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和住房城鄉建設部“十二五”發展規劃編制工作要求，制定本規劃。本規劃是住房城鄉建設事業“十二五”專項規劃之一，內容涵蓋城鄉防災規劃、房屋建筑和市政公用設施抗災設防、城鄉加固改造和災后恢復重建，是各級住房城鄉建設主管部門履行公共服務職能、制定防災減災政策、安排防災減災工作的依據。


城鄉建設防災減災“十二五”規劃

一、發展現狀和面臨形勢
“十一五”期間，我國國民經濟保持了平穩快速發展，住房城鄉建設系統在總結防御和應對特大自然災害經驗的基礎上，突出工作重點，注重工作實效，經過全系統共同努力，成功應對特大自然災害，城鄉建設防災減災能力明顯提高。
（一）發展成就
1、法制建設進一步加強
“十一五”期間，《中華人民共和國突發事件應對法》、《城鄉規劃法》和《防震減災法》相繼出臺或修訂，規定城鄉規劃應符合防災減災的需求，并提出了防災避難場所建設、新建工程抗震設防、既有工程抗震加固等方面的要求。汶川地震發生后出臺的《汶川地震災后恢復重建條例》提出了災后恢復重建工作的方針、原則，并對過渡性安置、調查評估、恢復重建規劃和實施等內容作了全面規定。《房屋建筑工程抗震設防管理規定》、《市政公用設施抗災設防管理規定》、《關于加強建設系統防災減災工作的意見》、《地震重點監視防御區建設系統抗震防災工作要點》、《關于加強城市綠地系統建設提高城市防災避險能力的意見》、《市政公用設施抗震設防專項論證技術要點》等一系列部門規章、規范性文件相繼出臺，有效指導了城鄉建設防災減災工作。各地通過制訂有關法規或規范性文件，強化了工程抗災設防管理和應對各類自然災害的應急管理工作。
2、技術標準體系逐步完善
“十一五”期間，頒布實施了《城市抗震防災規劃標準》、《村莊整治技術規范》、《鎮（鄉）村建筑抗震技術規程》，編制了《農村民居抗震設計圖集》，完成了《鎮（鄉）村防災規劃標準》的審查工作。汶川地震發生后，組織編制了《地震災后建筑鑒定與加固技術指南》，修訂了《建筑抗震設計規范》、《建筑工程抗震設防分類標準》、《建筑抗震鑒定標準》、《建筑抗震加固技術規程》等技術標準，進一步完善了防災減災技術標準體系。
3、建筑工程抗災設防監管取得進展
“十一五”期間，房屋建筑和市政公用設施抗災設防的監管力度不斷加強，抗震和結構安全已成為重要監管內容。一是在超限高層建筑工程抗震設防專項審查中增加了關于超限大跨空間結構審查的有關內容，并對奧運工程、世博工程等進行專項審查，確保了其抗震安全。二是推動各地實施市政公用設施抗震設防專項論證制度。三是加強對中小學校舍安全工程的技術支持和質量監管，出臺了《中小學校舍抗震加固圖集》、《全國中小學校舍抗震鑒定與加固示例》等技術性文件。
4、防災規劃編制與實施有效推進
“十一五”期間，根據《城市抗震防災規劃管理規定》，成立了全國城市抗震防災規劃審查委員會，加強對各地城市抗震防災規劃編制工作的指導。泉州、南通、合肥、徐州、蘇州、海口、武漢、宜昌、十堰、荊州、溧陽、瀘州、喀什等20多個城市相繼開展城市抗震防災規劃編制或修訂工作，其中泉州市、南通市等地開展了規劃實施試點工作。廈門市編制了綜合防范地震、臺風、建筑邊坡災害的城市建設綜合防災規劃，并制定了合理有效的實施計劃。
5、村鎮抗震設防工作逐步開展
“十一五”期間，各地積極貫徹全國農村民居防震保安工作會議精神，通過實施抗震安居工程、加強農村工匠技術培訓、提供農居抗災圖集等形式，促進村鎮房屋抗災能力的提高。如新疆2003年至2010年，新建農村抗震安居房194.9萬戶，累計投入262.5億元；云南2007年至2010年，完成農村民居地震安全工程85.5萬戶；四川汶川地震災區完成了360萬戶震損農房的修復加固和145.91萬戶農房重建任務。抗震安居工程經受了地震考驗，保障了人民群眾的生命財產安全，產生了顯著的社會和經濟效益。
6、應對特大自然災害取得成效
一是抗災救災工作部署和技術指導及時。2008年雨雪冰凍災害后，各地積極做好應對防范工作并建立了受災及應對情況報告制度。汶川、玉樹地震災后，協助災區制定了城鎮受損房屋安全鑒定及修復加固、過渡安置房質量驗收、農牧區居住房屋抗震節能設計、災區危房拆除及建筑垃圾清理利用等方面的技術文件。舟曲泥石流災害發生后，研究制訂了受損建筑物安全性應急鑒定等方面的技術性文件。
二是對災區應急評估和安全鑒定工作支持有力。汶川、玉樹地震以及舟曲泥石流災害發生后，組織房屋建筑應急評估專家組趕赴災區，對公共建筑和居民住宅受損情況進行應急評估；協調各地推薦有關技術單位，支持災后房屋建筑安全鑒定工作。四川、陜西、甘肅、青海、云南、新疆、西藏、江西等地住房城鄉建設主管部門積極應對災害，有效地開展了地震、洪水災后應急評估和安全鑒定工作。
三是基礎設施和群眾生活保障災后應急支撐體系得到保障。2008年雨雪冰凍災害后，協調各地加大城市水源地，城市供水、供氣、供熱等重要基礎設施搶修力度，切實保障了市政公用設施正常運行。汶川、玉樹地震后，組織支援災區應急供水救援車、真空式吸污車、壓縮式垃圾運輸車、移動廁所、垃圾桶等，并選派專家對保障基礎設施提供技術支持，指導生活垃圾和建筑垃圾處理工作。
7、國際合作和科學研究不斷深化
“十一五”期間，我國先后承辦了第十四屆世界地震工程大會、2007年國際減災會議、第五屆中日美生命線地震工程三邊研討會、東北亞城市防災技術發展與人才培養國際研討會等國際學術會議。汶川地震后，住房城鄉建設部與日本國際合作機構聯合開展了抗震技術培訓項目，加強了城鄉建設防災減災國際交流。
國家有關部門針對災害影響機理以及重要建筑、市政設施和村鎮防災等課題開展了多個攻關項目。住房城鄉建設部針對城市建設防災減災技術、農村民居抗震防災措施、抗震抗風新技術研究與應用、城鄉防災減災管理等方面，先后啟動了50余項研究課題，取得了一系列重要研究成果。
（二）主要問題
一是在災害管理方面“重救輕防”。災前城鄉建設防災減災人力和資金投入不足，特別是城鄉建設中應急保障基礎設施、防災避難場所、抗災鑒定與加固等公益性事項缺乏穩定、連續的資金投入。
二是城鄉防災規劃的編制和實施工作有待加強。防災規劃中針對新災害類型的防災措施研究不夠；防災避難場所布局不合理，數量和規模不夠；重要防災減災設施和生命線工程建設實施不到位。
三是城鄉建設存在防災薄弱環節。大量村鎮、城中村、舊城區的老舊民房和城鄉結合部的私建建筑存在災害隱患；大型公共建筑、學校、醫院的防災措施尚需加強；市政公用設施抗災能力參差不齊，災后應急救災保障能力差。
四是科技創新和成果轉化能力仍待加強。城鄉防災減災科技水平與發達國家相比有一定差距，研究力量分散、防災研究偏重單一技術，缺乏科研成果轉化能力。
（三）面臨形勢
1、嚴峻的自然災害形勢
“十一五”期間，我國自然災害共造成22億人次受災，10.3萬人因災死亡、失蹤，直接經濟損失達2.4萬億元。這期間幾次大災巨災嚴重影響我國城鄉建設：2006年“桑美”臺風造成483人死亡；2008年雨雪冰凍災害，造成129人死亡，緊急轉移安置166萬人，直接經濟損失1517億元；2008年汶川地震，造成69227人死亡、17923人失蹤，緊急轉移安置1510萬人，直接經濟損失8451億元；2010年玉樹地震，造成2698人遇難、270人失蹤，經濟損失數十億元；2010年舟曲泥石流災害，造成1765人遇難或失蹤。
據民政部統計，1993至2009年我國因災直接經濟損失平均每年超過2600億元人民幣，約占當年GDP比例2.2%，遠高于發達國家0.5%左右的水平。自然災害已成為制約我國城鄉可持續發展的重要因素，是“十二五”期間城鄉建設面臨的嚴峻挑戰之一。
2、城鎮化對防災減災工作提出了迫切要求
城市運行對交通、供水、燃氣等市政公用設施的依賴程度很高，而各系統之間相互影響、制約，一旦受災極易產生連鎖、放大效應，從而造成嚴重災難。2007年7月18日濟南特大暴雨，造成37人死亡，1.4萬平方米市區道路毀壞，直接經濟損失13.2億元；2010年5月7日廣州特大暴雨，造成7人死亡，38間房屋倒塌，30多個地下車庫被淹。
“十二五”期間，我國城鎮化水平將突破50%，人口、產業、工程設施將進一步向城鎮集中，城鎮發展與防災能力不足的矛盾會更加突出，加強城鎮防災減災能力迫在眉睫。
3、統籌城鄉發展對防災減災工作提出新的要求
“十一五”期間，通過村莊整治、農村危房改造以及抗震安居工程的建設，在一定程度上加強了村鎮房屋和基礎設施的防災能力。但由于歷史上城鄉二元化管理，村鎮整體抗災設防水準仍較低，受災時人員傷亡遠比城市嚴重，小災大損失的現象屢屢發生。甘肅岷縣5.2級、云南魯甸5.6級等中等規模地震,平均使十余個鄉鎮、上萬人受災，反映了村鎮建設防災能力不能適應經濟發展需要的嚴峻現實。
“十二五”期間為實現城鄉統籌發展的戰略要求，急需解決如何在城鄉建設中統籌考慮城市與農村的防災減災工作、提升城鄉防災減災總體水平的問題。
二、指導思想、基本原則和規劃指標
（一）指導思想
以城鄉防災規劃制定和實施為先導，以房屋建筑和市政公用設施抗災設防監管為主線，以應急基礎設施建設為重點，以城鄉建設防災減災法律法規、標準體系為依據，以應急管理隊伍建設和防災減災技術進步為支撐，進一步完善城鄉建設防災減災管理體系。全面提高城鄉建設防災減災能力，最大限度地避免和減輕災害中因房屋建筑、市政公用設施破壞造成的人員傷亡和經濟損失。
（二）基本原則
貫徹“預防為主，防、抗、避、救相結合”的方針；堅持以人為本，城鄉統籌，推動城市綜合防御和村鎮全面設防；堅持預防為主，平災結合，做到防災常態管理與災時應急管理并重；堅持科學防災，綜合防災，統籌考慮空間管理與過程管理、近期安排與長遠謀劃。
（三）規劃指標
1、法規制度建設。進一步完善城鄉建設防災減災法律、法規與技術標準體系。強化工程質量安全監管和城鄉規劃監察中針對城鄉防災減災的監督管理內容，加大監管力度。
2、防災規劃編制。地震高烈度地區和地震重點監視防御區基本完成城市抗震防災規劃編制；重點針對地震、臺風、雨雪冰凍、暴雨、地質災害等自然災害，開展城鎮綜合防災規劃、村鎮防災規劃的編制試點工作。
3、防災避難場所建設。開展城市綠地系統防災避險規劃編制或修訂完善；基本完成位于地震重點監視防御區和災害風險較高地區城鎮中心城區的防災避難場所和避難通道的規劃和建設，其他地區開展防災避難場所建設試點工作；開展農村防災避難場所建設試點。
4、市政公用設施抗災設防。城市市政公用設施抗災設防率達到100%，發達地區鎮（鄉）、村市政公用設施抗災設防率達到100%，其他地區達到60%以上。
5、房屋建筑抗災設防。城市新建、改建、擴建房屋建筑工程抗災設防率達到100％，地震重點監視防御區的超限高層建筑工程抗震設防專項審查率達到100%；規模較大的鄉鎮公共建筑工程抗災設防率達到100%，其他地區達到80%以上；發達地區新建農房基本達到當地抗震設防要求，一般地區新建農房考慮防災措施。
6、重要建筑抗災設防。新建學校、醫院和大型公共建筑100%按照《建筑工程抗震設防分類標準》及相關規范進行抗災設計和建設，指導完成存在隱患的學校、醫院和大型公共建筑的抗震加固，建設依托學校、醫院和大型公共建筑的防災避難場所試點。
三、主要任務
（一）加強法規、標準、制度建設
一是加強法律法規建設。在相關法律制定中強化有關建設工程防災減災的內容；做好《建設工程抗御地震災害管理條例》的論證起草工作；開展《城市抗震防災規劃管理規定》的修訂工作；各地根據實際情況，制定配套法規和規范性文件完善城鄉建設防災減災監管制度。
二是完善城鄉建設防災減災技術標準體系。完善抗震、抗風、防洪、抗雨雪冰凍和保障建筑邊坡安全的技術標準；在設計規范中考慮災害的關聯性和多災種防災要求的整合，在市政公用設施運行標準中注重防災減災和應急處置要求；重點加強城鎮防災規劃、防災避難場所建設、防災減災地理信息共享、防災減災標識等方面技術標準的制定；完成城鎮綜合防災、村鎮住宅防洪工程、城市地下空間防洪工程等方面標準的編制工作；推動各地根據當地自然災害情況和經濟發展水平制定符合當地實際、深化國家標準的地方標準。
三是建立城鄉建設防災減災重點防控機制和績效評估制度。定期分析本地區災害形勢，及時公布防御相關自然災害的重點地區和薄弱環節，并針對突出問題開展專項整治；建立重要工程和次生災害危險源數據庫，在特殊季節或接到災害預警時，及時部署、落實各項保障措施；開展災后工作績效評估，提出改進工作的措施和完善技術標準的建議。
四是完善房屋建筑和市政公用設施抗災設防監管制度。進一步貫徹超限高層建筑工程抗震設防管理制度和技術政策，加強超限高層建筑抗震設防管理；全面推動市政公用設施抗震設防論證，適時修訂《市政公用設施抗震設防專項論證技術要點》等規范性文件，不斷完善監管內容和手段。
五是建立城鄉防災規劃監管制度。將城鎮防災規劃作為城市、鎮總體規劃的專項規劃，與總體規劃同時編制實施；明確城鄉防災規劃的強制性內容和監管要求，并在城鄉規劃審批、實施中嚴格審查把關；組織開展城鄉防災規劃強制性內容執行情況的監督檢查，促進城鄉防災規劃按期實施。
（二）全面開展城鄉規劃編制實施
一是在省域城鎮體系規劃中提出防災減災的原則要求。綜合考慮鄰近城鎮間防災需要，探索建立區域防災體系，協調防災減災工作；加強對區域防災減災問題的研究，完善區域重大基礎設施的應急功能和資源共享機制；建立各類災害信息管理系統，促進部門、地區之間資源共享和應對災害聯動機制建設，加強災后應急反應和協同工作能力。
二是開展城鎮防災規劃的編制工作。基本完成地震高烈度地區和地震重點監視防御區城市抗震防災規劃編制或修編工作；針對城鎮災害類型，組織編制應對臺風、雨雪冰凍、暴雨等自然災害和工業災害的城鎮綜合防災規劃；加快城市綠地系統防災避險規劃編制；研究利用先進信息技術，提高防災規劃的編制和管理水平。
三是推進社區、村莊防災規劃工作的開展。針對大中城市特點，研究編制大型商業區、經濟開發區、重要商務區、居住區等不同類型社區防災規劃的技術要求，推進新建社區的防災設施、避難場所與房屋建筑同時規劃設計，確保社區防災設施齊全和足夠的避難疏散空間；根據各地的災害類型和特點，開展村莊防災規劃編制試點工作。
四是強化城鄉防災規劃的落實。在控制性詳細規劃和修建性詳細規劃階段，強化對城鄉防災規劃中災害防御要求、城區建設與改造的設防標準、防災避難場所建設、次生災害防御等措施的落實；現有重要城區、大型廠礦區、商務中心區、大型公共場所、大型地下空間和風景名勝區，不能滿足有關防災要求的，要有計劃地進行改造。
（三）積極推進防災避難場所建設
一是結合城鎮防災規劃和綠地系統防災避險規劃的編制和實施，基本建立具有綜合防災特點的防災避難和災后安置體系，完善相關應急保障基礎設施，大幅提高我國城鎮應急救災能力。
二是制定《城鎮防災避難場所設計規范》，進行避難場所及其配套設施建設,完善避難場所各項防災功能。在固定防災避難場所建設中，加強防災避難功能審查，嚴格工程質量監管；建立和完善日常管理制度，確保防災避難場所的保障能力；結合城鎮詳細規劃和社區建設，開展防災避難場所和疏散道路整治，以及高密度城區防災據點建設。
三是建立以城鎮人均防災避難場所有效疏散面積為主要考核指標的評價體系，確保各類防災避難場所的規劃布局、服務范圍、用地規模和道路、給水、電力、排水等配套基礎設施滿足城鎮應急避難需要。
（四）確保市政公用設施抗災能力
一是提高新建市政公用設施防災減災能力。在立項、選址和方案論證階段，研究地震、臺風、雨雪冰凍、暴雨等災害防御措施；在初步設計階段進行抗災設防的專項審查或論證；在施工圖審查中把抗災設防質量作為審查的重要內容；在施工階段加強工程質量監管，提高工程質量安全水平。
二是提高現有市政公用設施防災減災能力。建立市政公用設施定期防災安全評價制度，及時維護、鑒定、維修；開展重點地區城鎮道路、給排水、燃氣等市政公用設施的抗災能力安全排查工作；對早期建設的抗災標準偏低的市政公用設施進行改造升級，按照國家有關標準進行抗災設防。
三是加強市政公用設施防災監控和應急處置能力建設。建設、完善市政公用設施的安全監測和應急處置設施，提高燃氣、軌道交通等設施突發災害緊急自動處置能力；加強災后應急設施建設，研發災后應急搶修、緊急恢復技術。
（五）提高城鄉房屋建筑抗災能力
一是開展對學校、醫院和體育館等大型公共建筑的鑒定和加固工作。研究編制大型公共建筑抗災評估技術指南，對未能達到防災安全要求的公共建筑進行加固改造；完善公共建筑的各類防災設施，加強使用過程中的安全監測與預警功能，增強其全壽命期內的綜合抗災能力；繼續開展中小學校舍加固改造工作，全面提高中小學校舍的綜合防災能力。
二是提升舊城區及城中村房屋抗災能力。結合城中村改造、農居改造、危房改造等工作，提高城中村及舊城區房屋建筑的抗震、抗風、防澇能力。地震重點監視防御區和有條件的地區，應制定有針對性的區域抗震防災政策措施，對未達到抗震設防要求的建筑物、構筑物進行抗震鑒定，并限期采取必要的抗震加固措施。
三是提高村鎮工程的抗災能力。加強對農村民居抗災設防的政策引導和技術指導，逐步建立村鎮防災服務體系；加強村鎮住宅圖集的推廣使用，支持各地因地制宜開展農村民居抗震新技術、新材料研究與應用；組織村鎮工程防災技術培訓，提高基層工程技術人員防災意識。
四是開展具有歷史價值建筑的防災保護。吸取汶川地震等自然災害中大量文物和古建筑損毀的教訓，研究各類具有歷史價值建筑的防災減災目標、抗災設防標準和防災減災措施，并開展抗災鑒定和加固試點，提高其抗災能力。
（六）提高災害應急和恢復重建能力
一是制定和完善住房城鄉建設系統各類防災應急預案。根據當地災害特點，制定和完善各類防災應急預案，明確人員職責和操作流程；加強對重要次生災害源的監控，提高風險管理水平；開展住房城鄉建設系統各重要業務信息系統及基礎數據的災備系統建設。
二是建立健全住房城鄉建設系統災害信息收集、上報渠道。加強部門間協調與聯系，確保災害預警信息及時、準確；建立數字化信息系統和信息報送制度，明確負責災害信息上報的機構、人員，保證災害情況及時上報；收集、研究國內外自然災害案例和應急工作措施，改善應急決策機制。
三是加強對災后恢復重建的指導。按照統一規劃、分步實施、基礎設施先行的原則，指導災區制定重建方案；確定合理的抗災設防標準；加強質量監管，提高對恢復重建工程的抗災能力；加強對農村房屋災后重建的技術指導，積極推廣應用農房抗災實用技術。
四、保障措施
（一）加強隊伍建設與政策研究
一是加強城鄉建設防災減災管理和專家隊伍的建設。落實防災減災行政首長負責制；完善住房城鄉建設系統防災減災工作制度，保障人員、經費、設備等工作條件；建立有效的專家參與防災減災的工作機制，充分發揮各類防災減災專家委員會輔助決策作用。
二是做好搶險搶修和應急鑒定隊伍建設及物資準備。整合設計、施工和科研等單位的技術力量，建立平災結合的房屋建筑應急鑒定隊伍；建立機動靈活、裝備精良的市政公用設施搶險搶修專業隊伍；通過培訓、演練，提高搶險搶修和應急鑒定隊伍的快速反應能力和技術水平。
三是積極探索與經濟社會發展相協調的城鄉建設防災減災投入機制。建立應急評估和工程搶險的激勵政策和投入補償機制；研究應用隔震減震等抗災新技術的激勵政策，提高行業采用新技術的積極性；配合相關部門推行災害保險機制，提高社會對災害的承受能力。
（二）推動抗災科學研究與成果轉化
一是加大城鄉建設防災減災科學研究的投入。依托現有科研力量分區、分級設立城鄉建設防災減災研究中心，建立科研基地支撐體系；針對不同區域的地理、經濟條件，開展城鎮群災害綜合防御體系試點研究；加強對學校、醫院和體育館等大型公共建筑防災技術的研究；加強對應急保障基礎設施預警保護、應急搶修及安全恢復等技術的研究。
二是強化城鄉防災減災科技創新和技術集成應用。鼓勵各地開展多種形式的防災減災技術應用試點；支持實用抗震、抗風、防火等各類防災新技術、新產品的開發研究，并積極、穩妥地推廣應用；制定、完善技術配套措施，提高設計施工企業應用新技術的能力。
三是指導地震重點監視防御區和有條件的城市開展抗震能力普查。按照平震結合的原則，結合數字化城市建設，充分利用抗震防災規劃編制資料建立、健全城市抗震防災信息數據系統，并隨著城市建設、改造同步更新相關數據，保障災害發生時盡快掌握相關基礎資料。
（三）開展防災減災教育與國際合作
一是推動城鄉建設防災減災普及教育。積極開展對住房城鄉建設系統各級領導干部防災和應急管理培訓；加強住房城鄉建設系統從業人員防災減災知識培訓，定期組織各種防災演習、演練；加強注冊城市規劃師、注冊建造師、注冊建筑師等專業技術人員繼續教育中的防災減災內容。
二是積極開展防災減災領域的國際交流與合作。支持相關人員對國際減災管理及技術方面的調研，學習國外先進的防災減災技術及管理經驗；積極支持中外學術研討，共享減災信息與技術；通過試點建設，加強對國際防災減災先進經驗技術的利用和再創新。