國土資源部

國土資源部關于進一步推進依法行政實現國土資源管理法治化的意見

國土資發〔2011〕186號


各省、自治區、直轄市及副省級城市國土資源主管部門，新疆生產建設兵團國土資源局，解放軍土地管理局，國家海洋局、國家測繪地理信息局，中國地質調查局及部其他直屬單位，各派駐地方的國家土地督察局，部機關各司局：

　　為貫徹落實依法治國基本方略，做好新形勢下的國土資源管理依法行政工作，實現國土資源管理法治化，根據《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發〔2010〕33號），提出以下意見。

　　一、進一步強化依法行政意識和能力

　　1.進一步推進國土資源管理依法行政的重要性和緊迫性。國土資源部黨組始終高度重視依法行政工作，把依法行政作為建部興業的重要舉措，作為關系國土資源改革與發展、具有全局意義的大事來抓。近年來，在全系統的共同努力下，具有國土資源特色的依法行政制度框架體系初步形成，國土資源法律體系基本建立，全系統領導干部依法行政意識能力大幅提升，行政權力運行日益規范，執法監督不斷強化，國土資源管理依法行政取得明顯成效。

　　當前，工業化、城鎮化和農業現代化的同步快速推進，經濟社會發展對資源的需求量不斷增長，資源供需矛盾已經成為制約經濟發展的重大問題，土地和礦產資源作為重要的生產資料，稀缺性和不可再生性更加凸顯。資源配置不僅關系到公平正義原則的實現，也關系到社會主義市場經濟體制的建立，還關系到國土資源領域的黨風廉政建設。國土資源不但關系國家糧食安全、經濟安全，更關系國家社會安全。面對復雜的形勢，必須把依法行政納入國土資源管理工作全局當中來謀劃，在保障發展中不斷完善國土資源管理制度體系，來提高服務和監管的水平；在保護資源中充分發揮國土資源管理制度的管控作用，來提高資源利用的效率；在維護國土資源管理秩序當中樹立國土資源管理法治權威，來遏制違法違規的勢頭；在保障群眾的權益中彰顯國土資源執法的良好形象，來提高國土資源管理的公信力。

　　2.進一步推進國土資源管理依法行政的指導思想和目標。進一步推進國土資源管理依法行政必須以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，解放思想，改革創新，全面貫徹落實《國務院關于加強法治政府建設的意見》，以實現國土資源管理法治化為目標，健全決策程序，規范行政行為，強化行政監督，繼續推進依法科學民主決策，不斷深化行政審批制度改革，加快推進財政預算資金分配使用管理改革，推動保障和促進科學發展新機制的形成，促進經濟社會全面協調可持續發展。

　　3.提升國土資源管理系統工作人員特別是領導干部的依法行政意識和能力。領導干部依法行政意識和能力的提升，直接影響國土資源管理系統推進依法行政的成效。各級國土資源主管部門要高度重視國土資源工作人員特別是領導干部的依法行政意識和能力的培養，樹立法治理念、弘揚法治精神、培育法治文化。國土資源工作人員特別是領導干部要深入學習憲法、深入學習社會主義法律體系，充分掌握應知應會的法律知識，增強學法、尊法、守法、用法的觀念。深入學習《行政強制法》、《行政許可法》等重要行政法律，使全系統干部熟悉行政程序，提高尊重程序、遵守程序、運用程序的自覺性。完善國土資源領導干部集體學法、法制講座學法等制度；積極開展法律知識培訓工作，把法律法規學習課程納入全系統各類培訓中，建立干部任職前法律培訓和考試制度，建立國土資源法律法規知識題庫，切實提高運用法治思維和法律手段解決國土資源管理中突出問題和矛盾的能力；定期進行對國土資源工作人員特別是領導干部推進依法行政工作的考核，重視選拔任用依法行政意識強、善于用法律手段解決問題、推動國土資源管理法治化的優秀干部。

　　4.健全推進依法行政的領導體制和機制。各級國土資源主管部門要建立由主要負責人牽頭、法制機構組織、各業務機構承擔的依法行政體制。每年至少聽取兩次依法行政工作匯報，及時掌握和解決存在的突出問題，研究部署下一階段工作和任務，必須保障依法行政工作經費。建立依法行政工作考核機制，將考核結果作為領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容。

　　5.轉變國土資源管理職能。各級國土資源主管部門要依法履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務等職能。凡是公民、法人和其他組織能夠自行管理或市場競爭機制能夠自行調節的、行業組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，不要通過行政管理方式解決，從而確保政府職能不缺位、不越位、不錯位。要按照建設法治政府的要求，不斷創新行政管理方式。科學合理劃分審批權限，不斷減少行政審批事項，提高行政管理效能。

　　二、推進依法科學民主決策

　　6.健全國土資源決策程序。各級國土資源主管部門要加強行政決策程序建設，健全國土資源重大事項集體決策制度，完善內部會審制度和聽證制度，落實重大決策合法性審查和專家咨詢論證制度，引入競爭性項目社會評審機制，提高決策效力，推進決策科學化、民主化、法治化。重大事項應當集體討論決策的，個人不得擅自決策。要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決策作為重大決策的必經程序。作出行政決策前，要廣泛聽取、充分吸收各方意見，意見采納情況及其理由要以適當形式反饋或者公布。重大決策事項要經部門常務會議或者領導班子集體討論決定的，必須在會前或者討論前交由法制工作機構進行合法性審查，未經合法性審查或者審查未通過的，不能提交會議討論、作出決策。

　　7.建立國土資源行政決策風險評估機制。凡涉及人民群眾切身利益、影響面廣、容易引起社會不穩定問題的國土資源管理重大項目、重大改革措施、重大資金分配使用、重大政策文件出臺等決策事項，都要進行合理性、可行性和安全性評估，重點對資源環境承載力、資源節約集約利用和資源利用可持續、社會穩定、廉政風險等方面進行評估，了解政策的預期效果、對公眾的影響以及風險成本等，制定相應的化解處置預案。建立專家論證、公眾參與、專業機構測評相結合的國土資源行政決策風險評估工作制度，建立調查論證、會商分析、綜合研判的國土資源重大決策風險化解機制。風險評估結果應作為國土資源行政決策的重要依據。

　　8.全面落實國土資源聽證制度。依照法律法規規定應當組織聽證的必須按照公正、公平、公開、便民的原則組織聽證。規范聽證程序，嚴格按照法定時限和程序組織聽證，聽證參加人要有廣泛的代表性，利益相關人必須占大多數。強化聽證效力，對涉及相對人重大利益的，多數聽證代表持反對意見的，決策要慎重，要認真組織研究聽證意見，不予采納的要說明理由，并及時向上級匯報聽證情況及意見采納情況，將聽證結果作為決策的備查材料。縣級以上國土資源主管部門除依法應當組織聽證的以外，對涉及相對人直接利益的土地整治規劃、城鄉建設用地增減掛鉤、礦區整合等重大事項，也要逐步推行聽證。

　　9.完善國土資源法律法規體系。制定國土資源管理規章和規范性文件要嚴格遵守法定權限和程序，積極完善公眾參與的制度和機制。國土資源部門規章和規范性文件，除依法需要保密及應急性的事項外，應當采取聽證會、座談會、互聯網等多種方式向社會公眾公開征求意見，并以適當方式反饋意見采納情況。要積極開展國土資源法律法規體系框架的統籌研究，實行項目儲備。加強項目計劃管理，強化進度管控，實行中期通報和年終總結制度。建立將成熟的規范性文件及時上升為規章的機制。要及時將國土資源管理改革的成功經驗上升為制度措施，加強重點領域和關鍵環節的立法，提高立法質量，完善國土資源法律體系。

　　10.建立規章和規范性文件“實時清理、自動更新”機制。法規清理是對國土資源管理水平的直接檢驗和評估。縣級以上國土資源主管部門要根據立法機關的要求，認真開展法規清理工作，建立主動清理、定期清理和專項清理相結合的清理工作機制。清理工作結束后，應當將清理結果以部門規章、規范性文件等適當形式通過報刊、網站等媒介及時向社會公布。起草新的法規、規章草案和規范性文件時，要對已經發布的相關文件進行梳理，研究新文件與以往文件的邏輯關系，提出對以往文件的處理意見，實現“實時清理”。探索建立法規編纂工作制度。將現行有效的規章和繼續有效的規范性文件匯編成冊，作為國土資源管理工作的法定文本。建立國土資源法律法規數據庫，將涉及國土資源管理的法律、行政法規、規范性文件納入數據庫，并進行適時更新。

　　11.加強規范性文件管理。各級國土資源主管部門要嚴格按照法定權限和程序制定規范性文件，規范性文件不得創設行政許可、行政強制、行政處罰、行政審批等事項，不得違法作出限制公民、法人、其他組織權利和增設義務的決定。科學管理規范性文件發文計劃，重要的規范性文件要公開征求意見。建立規范性文件有效期制度，新出臺的規范性文件必須規定有效期，一般不得超過5年。建立規范性文件備案制度，縣級以上地方國土資源主管部門應當在規范性文件發布后一個月內報上一級國土資源主管部門備案。探索建立規范性文件統一登記、統一編號、統一發布的“三統一”制度。完善規范性文件合法性審查制度，新出臺的規范性文件必須由法制工作機構對文件的合法性、合理性、可行性進行審查，需要會議討論審議的，應在會前由法制工作機構進行合法性審查，對于超越法定權限，設定行政許可和行政審批事項，增設公民、法人和其他組織義務的，不予審查通過。經審查通過的規范性文件，部門負責同志方可簽署。規范法律、行政法規和規章應用解釋工作，積極配合立法機關解釋活動，建立行政管理相對人、專家學者、社會中介機構等多渠道解釋事項收集制度，做好對規章的立法解釋、對法律法規適用的行政解釋和對國土資源管理工作的指導性意見等三類解釋工作，并由法制工作機構按照專門類別統一解釋、統一編號、定期發布。

　　12.推進規章和規范性文件后評估制度。落實《國土資源部規章和規范性文件后評估辦法》，全面建立規章和規范性文件后評估制度，評估結果要作為國土資源立法和制定政策的重要依據。各級國土資源管理部門應當對經濟社會發展影響較大、群眾反映強烈的規章和規范性文件的制度設計、實施效果、立法質量、存在問題等進行全面評估。對直接關系人民群眾切身利益或對經濟社會發展有較大影響、群眾反映強烈的規章實施滿2年的，必須進行評估。評估績效報告應作為修改或者廢止規章、完善配套制度和改進行政執法工作的主要依據，要向社會公開發布。要根據評估結果確定下一年度的發文計劃，科學推進規章和規范性文件的立、改、廢。

　　三、深化行政審批制度改革

　　13.深化行政審批制度改革的總體要求。要進一步減少行政審批事項，下放審批權限，規范審批程序，提高審批效率，逐步推廣審批集中和批、管分離，推動行政審批工作的精細化、標準化。強化國土資源主管部門的市場監管和公共服務職能，著力解決“重審批輕監管”等問題。進一步發揮市場配置資源的主體作用，切實轉變行政管理職能和資源配置方式。加快建立全國規則統一、程序科學、公開透明的土地資源有形交易市場。

　　14.規范建設用地使用權和礦業權交易行為。進一步完善建設用地使用權招標拍賣掛牌制度，逐步擴大范圍、規范程序。推進招標拍賣掛牌方式出讓建設用地使用權和新設礦業權，深化土地和礦業權審批制度改革，嚴格實行審批接辦分離、網上報批、聯網審查、集體會審、限時辦結、結果公開，接受社會監督。深入治理土地交易過程中串標、設定限制條件和門檻、商業關聯交易等違法違規問題，解決礦業權出讓公開競爭制度不健全、交易制度不完善、監管不到位等問題。積極推進建設用地使用權和礦業權網上交易和網上監管，建立礦業權交易制度，依法規范交易活動。進一步加大土地出讓后的監管力度，建設用地出讓后，必須依法管控，不得擅自調整修改容積率指標等土地出讓條件，依法改變土地用途和調整容積率指標的，應依法按照市場價格補繳土地出讓價款。強化土地和礦業權市場動態監測監管，完善和深化土地“批、供、用、補、查”信息監管系統。

　　15.大力推進政務公開。加大國土資源政府信息公開力度，堅持以公開為原則、不公開為例外，確定公開事項，制定公開目錄，設立公開標準。及時公開規章制度和規范性文件，每年公布現行有效的規章和繼續有效的規范性文件目錄，未公開的規章和規范性文件不得作為行政執法依據；重點公開國土資源主管部門財政預算、重大建設項目批準和實施、規劃計劃執行情況、重要業務進展情況、重要統計數據及具有重大社會影響和需廣大公眾參與的政府信息；全面公開辦事依據、條件、要求、過程和結果。充分利用電子政務系統和門戶網站提高公共查詢服務水平，提供土地登記資料、地質資料和行政審批結果等信息資料的公開查詢，建立國土資源便民統一查詢平臺系統，實現國土資源信息查詢的互聯互通，促進國土資源信息資料查詢的集群化產業化發展。建立健全信息公開的監督和保障機制，針對政府信息公開范圍、公開內容、公開方式、公開時間等定期開展評議考核。

　　16.加強資源市場中介機構管理。積極引導資源市場中介機構健康發展，鼓勵中介機構為國土資源技術業務提供支撐。加強對行業協會以及土地整理、土地估價、儲量評審和礦業權評估等中介機構的管理，嚴格行業資質、加強行業建設、規范行業行為，應當由行業協會承擔的必須交由其承擔。盡快制定資源市場中介機構管理的法規規章，規范業務范圍、從業人員資格、資金管理等。加快制定土地估價管理辦法和礦業權評估行業管理辦法，建立中介機構廉潔從業和誠信檔案，加大中介機構和從業人員違法違規的責任追究力度。嚴禁各級國土資源主管部門工作人員在經營性事業單位或中介機構交叉任職，切實做好政企分開、管辦分離。

　　四、推進財政預算資金分配使用管理改革

　　17.規范財政預算資金的分配。各級預算單位要依法科學合理地編制預算，努力提高資金使用效率。嚴格按照程序編制預算，重大預算項目必須提交集體討論、民主決策。專項資金的分配必須公正公開、依據充分、用途明確，嚴格按照規定編制預算細化方案，如需調整預算項目及經費必須報經有關部門核批。

　　18.提高財政預算資金使用效率。嚴格按照預算法及現行有關財務制度使用各類預算資金，保證項目順利實施，合理使用資金，努力提高效率。探索建立資金特別是重大專項財政預算資金使用效益評價機制，研究制定重大專項資金使用效率考核指標體系和具體標準，推進項目績效考核。建立資金分配和使用獎懲制度，將財政預算資金使用考核評估結果與今后預算資金的分配相掛鉤。

　　19.加強財政預算資金的分配使用監管。加強對土地整治、中低產田改造、基本農田保護、地質找礦、礦山環境治理、資源節約利用、境外勘查開采、地質災害防治、科技項目等方面的資金使用監督。對新增建設用地的土地有償使用費、探礦權和采礦權價款、礦產資源補償費等專項收入安排的財政專項資金和部門預算執行情況，要進一步加強審計。進一步完善內部財務審計、領導干部人員經濟責任審計和離任審計制度，積極推進行政問責制，嚴肅追究各類財經違法行為，促進國土資源反腐倡廉建設。各級國土資源主管部門要支持配合審計、監察等部門依法獨立行使監督權。

　　五、規范執法行為

　　20.完善執法程序。建立健全立案、回避、調查取證、告知、審查、送達等執法程序，加強程序制度建設。嚴格依照執法程序辦事，按行政強制法、行政處罰法等規定，依法應當回避、告知、聽證的，必須履行有關程序。規范執法裁量權行使，建立國土資源行政裁量權基準制度，合理細化自由裁量權情形、科學量化自由裁量權權限，制定自由裁量權適用范圍和規則，嚴格限制裁量權的行使。加強執法程序監督，作出行政處罰或行政強制前，必須由法制部門對其是否存在程序瑕疵進行審核。

　　21.提高執法能力。各級國土資源主管部門要 “敢于碰硬，不怕得罪人”，做到嚴格執法、規范執法、公正執法、文明執法，切實保障當事人合法權益，堅持程序和實體并重。加強國土資源執法隊伍建設，嚴格執法人員資格管理，全面提高執法人員素質。改進和創新執法方式，堅持管理和服務并重、處置和疏導結合，實現法律效果與社會效果的統一。運用高科技手段執法，探索違法線索網上舉報、執法流程網上管理，提高執法效率和規范化水平。

　　22.規范查處行為。根據法律法規規章的立、改、廢情況及時對執法依據進行調整和梳理，制定國土資源違規違法行為立案查處標準，并及時向社會公開立案標準和執法依據。通過12336國土資源違法線索舉報熱線、來信來訪等方式多渠道收集違法線索。國土資源違規違法案件查處必須做到事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、手續完備、適用法律法規正確、符合法定程序和法定職責權限，查處過程要公開透明，對重大、特別重大或者群眾反映強烈、社會影響力大的案件要及時向社會通報查處過程和結果。

　　23.健全社會矛盾糾紛調解機制。各級國土資源主管部門要充分發揮行政機關在化解社會矛盾糾紛中的作用，引導群眾通過行政復議、司法訴訟、仲裁等渠道化解矛盾糾紛。建立健全征地補償標準爭議裁決機制，對征地補償標準爭議要先行協調，協調不成的，依法進行裁決。注重運用調解、和解等方式解決糾紛,完善國土資源行政調解制度，科學界定調解范圍，規范調解程序。要主動排查國土資源管理工作中的矛盾糾紛隱患，對國土資源管理過程中涉及人數較多、影響較大、可能影響社會穩定的矛盾糾紛，要主動進行調解。

　　24.強化行政復議在解決矛盾糾紛中的作用。充分發揮行政復議在解決矛盾糾紛中的作用和內部管理的層級監督作用，強化內部糾錯機制。要及時依法公正作出復議決定，各級國土資源主管部門要嚴格執行行政復議決定，對拒不履行或者無正當理由拖延履行的，要依法嚴肅追究有關人員的責任。加強行政復議信息化建設，逐步實現復議決定的全國查詢。探索開展相對集中的行政復議審理工作，強化行政復議委員會職責，完善工作機制，健全工作制度。完善行政應訴制度，積極配合人民法院的行政審判活動，建立行政機關負責人出庭應訴制度和行政訴訟旁聽制度。

　　25.嚴格國土資源行政問責。嚴格國土資源行政問責，堅持有錯必糾、有責必問。對因有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為，導致發生重大責任事故、事件或者嚴重違法行政案件的，要嚴肅追究有關領導的責任，督促和約束國土資源主管部門及其工作人員嚴格依法行使權力、履行職責。進一步完善國土資源行政執法評議考核制度，分解執法職責，細化執法標準。注重群眾和輿論監督，認真做好國土資源行政應訴工作，嚴格行政問責。

　　六、加強監督和組織保障

　　26.正確處理依法行政和改革創新的關系。依法行政需要不斷改革創新，只有改革創新才能更好地推進依法行政，才能為依法行政提供不竭動力。依法行政為改革創新提供有效的制度保障，改革創新必須堅持依法行政，必須以依法行政為前提，不能突破現行政策法律規定。國土資源管理改革創新必須先行試點，儲備政策制度。批準試點要嚴格按照有關規定，確保局部試點、封閉運行、規范管理、依法推進、結果可控，未經批準不得擅自開展試點或擴大試點范圍。要在調查研究基礎上不斷調整試點方案和政策，校正試點偏差。在試點基礎上取得的好的經驗和做法要及時上升為政策法律，確保試點工作在依法行政基礎上規范運行。

　　27.加強依法行政督促檢查。加強對推進依法行政工作的督促指導、監督檢查和輿論宣傳，定期對本單位推進依法行政工作進行考核，將依法行政要求納入績效管理評估指標體系，并將評估結果作為目標責任制考核的依據。建立依法行政定期檢查制度，由省級國土資源主管部門組織對本省內的依法行政工作進行檢查；每五年由國土資源部組織對全國的國土資源依法行政工作進行檢查并通報檢查結果。嚴格實行國土資源依法行政報告制度，每年應對依法行政工作進行總結，將總結情況向上級主管部門匯報。建立依法行政表彰批評機制，加強宣傳依法行政工作典型經驗。對推進依法行政工作的先進單位在重大資金項目安排、差別化土地利用政策、重大試點改革、建設用地指標等方面的政策給予支持，對個人可優先選拔任用并在年度考核、創先評優等活動中予以傾斜；要重視提拔使用依法行政意識強、善于用法律手段解決問題、推動國土資源管理法治化的優秀干部;對依法行政工作不力的單位要予以通報批評、減少建設用地指標、取消評優資格。

　　28．建立健全國土資源法制機構和隊伍建設。進一步加強市、縣級國土資源主管部門法制機構和隊伍建設，在地市級國土資源主管部門必須單獨設立國土資源法制機構并配備必要的專業工作人員。加大國土資源法制干部的培養、使用和交流力度，不斷增強干部法律意識、提高法律素養、提升依法行政能力和水平，要重視提拔政治素質高、法律素養好、工作能力強的法制干部。

　　29．加強基層國土資源主管部門的建設。各級國土資源主管部門要結合五年規劃實施情況，制定依法行政的年度工作計劃與檢查考核標準，每年定期開展依法行政檢查和調研，開拓思路、創新方法。加強基層國土資源所的建設，強化職能定位，提高干部意識，抓緊落實和解決人員、編制、經費、設施等問題。

　　30.建立健全“制度+科技”的工作機制。探索運用科技手段完善反腐倡廉建設協調機制，形成多方聯動、上下互動的反腐倡廉工作格局。進一步加強國土資源信息化建設，健全完善全國土地利用“一張圖”和土地“批、供、用、補、查”綜合電子信息監管平臺，將礦產資源勘查開采納入遙感監測范圍，利用“一張圖”管地、管礦，健全完善“天上看、地上查、網上管”的國土資源綜合監管體系。各級國土資源主管部門辦公局域網都要把所有的監管內容定制到運行軟件中，并在此基礎上堅持系統信息公開。積極建立健全規則統一、程序科學、公開透明的土地和礦業權交易平臺，變分散交易為集中交易，統一信息發布、交易規則和運作監管；推進行政審批標準化管理，堅持接辦分離，網上報批、網上公布，建設統一的網上審批平臺和電子監察系統。

　　各級國土資源主管部門要認真貫徹落實本意見，根據《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發〔2010〕33號）精神，研究本地區今后一個時期加強國土資源管理依法行政工作的總體規劃，明確目標任務、具體措施、完成時限和責任主體，確定重點、扎實推進、銳意進取，積極推進社會主義法治政府建設。

　　從發文之日起，本意見的有效期為10年。

　　 二〇一一年十一月十八日