國務院

國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見

國發〔2014〕11號


各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》實施以來，我國財政科技投入快速增長，科研項目和資金管理不斷改進，為科技事業發展提供了有力支撐。但也存在項目安排分散重復、管理不夠科學透明、資金使用效益亟待提高等突出問題，必須切實加以解決。為深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，落實創新驅動發展戰略，促進科技與經濟緊密結合，按照《中共中央　國務院關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》（中發〔2012〕6號）的要求，現就改進加強中央財政民口科研項目和資金管理提出如下意見。
　　一、改進加強科研項目和資金管理的總體要求
　　（一）總體目標。
　　通過深化改革，加快建立適應科技創新規律、統籌協調、職責清晰、科學規范、公開透明、監管有力的科研項目和資金管理機制，使科研項目和資金配置更加聚焦國家經濟社會發展重大需求，基礎前沿研究、戰略高技術研究、社會公益研究和重大共性關鍵技術研究顯著加強，財政資金使用效益明顯提升，科研人員的積極性和創造性充分發揮，科技對經濟社會發展的支撐引領作用不斷增強，為實施創新驅動發展戰略提供有力保障。
　　（二）基本原則。
　　——堅持遵循規律。把握全球科技和產業變革趨勢，立足我國經濟社會發展和科技創新實際，遵循科學研究、技術創新和成果轉化規律，實行分類管理，提高科研項目和資金管理水平，健全鼓勵原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新的機制。
　　——堅持改革創新。推進政府職能轉變，發揮好財政科技投入的引導激勵作用和市場配置各類創新要素的導向作用。加強管理創新和統籌協調，對科研項目和資金管理各環節進行系統化改革，以改革釋放創新活力。
　　——堅持公正公開。強化科研項目和資金管理信息公開，加強科研誠信建設和信用管理，著力營造以人為本、公平競爭、充分激發科研人員創新熱情的良好環境。
　　——堅持規范高效。明確科研項目、資金管理和執行各方的職責，優化管理流程，建立健全決策、執行、評價相對分開、互相監督的運行機制，提高管理的科學化、規范化、精細化水平。
　　二、加強科研項目和資金配置的統籌協調
　　（三）優化整合各類科技計劃（專項、基金等）。科技計劃（專項、基金等）的設立，應當根據國家戰略需求和科技發展需要，按照政府職能轉變和中央與地方合理劃分事權的要求，明確各自功能定位、目標和時限。建立各類科技計劃（專項、基金等）的績效評估、動態調整和終止機制。優化整合中央各部門管理的科技計劃（專項、基金等），對定位不清、重復交叉、實施效果不好的，要通過撤、并、轉等方式進行必要調整和優化。項目主管部門要按照各自職責，圍繞科技計劃（專項、基金等）功能定位，科學組織安排科研項目，提升項目層次和質量，合理控制項目數量。
　　（四）建立健全統籌協調與決策機制。科技行政主管部門會同有關部門要充分發揮科技工作重大問題會商與溝通機制的作用，按照國民經濟和社會發展規劃的部署，加強科技發展優先領域、重點任務、重大項目等的統籌協調，形成年度科技計劃（專項、基金等）重點工作安排和部門分工，經國家科技體制改革和創新體系建設領導小組審議通過后，分工落實、協同推進。財政部門要加強科技預算安排的統籌，做好各類科技計劃（專項、基金等）年度預算方案的綜合平衡。涉及國民經濟、社會發展和國家安全的重大科技事項，按程序報國務院決策。
　　（五）建設國家科技管理信息系統。科技行政主管部門、財政部門會同有關部門和地方在現有各類科技計劃（專項、基金等）科研項目數據庫基礎上，按照統一的數據結構、接口標準和信息安全規范，在2014年底前基本建成中央財政科研項目數據庫；2015年底前基本實現與地方科研項目數據資源的互聯互通，建成統一的國家科技管理信息系統，并向社會開放服務。
　　三、實行科研項目分類管理
　　（六）基礎前沿科研項目突出創新導向。基礎、前沿類科研項目要立足原始創新，充分尊重專家意見，通過同行評議、公開擇優的方式確定研究任務和承擔者，激發科研人員的積極性和創造性。引導支持企業增加基礎研究投入，與科研院所、高等學校聯合開展基礎研究，推動基礎研究與應用研究的緊密結合。對優秀人才和團隊給予持續支持，加大對青年科研人員的支持力度。項目主管部門要減少項目執行中的檢查評價，發揮好學術咨詢機構、協會、學會的咨詢作用，營造“鼓勵探索、寬容失敗”的實施環境。
　　（七）公益性科研項目聚焦重大需求。公益性科研項目要重點解決制約公益性行業發展的重大科技問題，強化需求導向和應用導向。行業主管部門應當充分發揮組織協調作用，提高項目的系統性、針對性和實用性，及時協調解決項目實施中存在的問題，保證項目成果服務社會公益事業發展。加強對基礎數據、基礎標準、種質資源等工作的穩定支持，為科研提供基礎性支撐。
　　（八）市場導向類項目突出企業主體。明晰政府與市場的邊界，充分發揮市場對技術研發方向、路線選擇、要素價格、各類創新要素配置的導向作用，政府主要通過制定政策、營造環境，引導企業成為技術創新決策、投入、組織和成果轉化的主體。對于政府支持企業開展的產業重大共性關鍵技術研究等公共科技活動，在立項時要加強對企業資質、研發能力的審核，鼓勵產學研協同攻關。對于政府引導企業開展的科研項目，主要由企業提出需求、先行投入和組織研發，政府采用“后補助”及間接投入等方式給予支持，形成主要由市場決定技術創新項目和資金分配、評價成果的機制以及企業主導項目組織實施的機制。
　　（九）重大項目突出國家目標導向。對于事關國家戰略需求和長遠發展的重大科研項目，應當集中力量辦大事，聚焦攻關重點，設定明確的項目目標和關鍵節點目標，并在任務書中明確考核指標。項目主管部門主要采取定向擇優方式遴選優勢單位承擔項目，鼓勵產學研協同創新，加強項目實施全過程的管理和節點目標考核，探索實行項目專員制和監理制；項目承擔單位上級主管部門要切實履行在項目推薦、組織實施和驗收等環節的相應職責；項目承擔單位要強化主體責任，組織有關單位協同創新，保證項目目標的實現。
　　四、改進科研項目管理流程
　　（十）改革項目指南制定和發布機制。項目主管部門要結合科技計劃（專項、基金等）的特點，針對不同項目類別和要求編制項目指南，市場導向類項目指南要充分體現產業需求。擴大項目指南編制工作的參與范圍，項目指南發布前要充分征求科研單位、企業、相關部門、地方、協會、學會等有關方面意見，并建立由各方參與的項目指南論證機制。項目主管部門每年固定時間發布項目指南，并通過多種方式擴大項目指南知曉范圍，鼓勵符合條件的科研人員申報項目。自指南發布日到項目申報受理截止日，原則上不少于50天，以保證科研人員有充足時間申報項目。
　　（十一）規范項目立項。項目申請單位應當認真組織項目申報，根據科研工作實際需要選擇項目合作單位。項目主管部門要完善公平競爭的項目遴選機制，通過公開擇優、定向擇優等方式確定項目承擔者；要規范立項審查行為，健全立項管理的內部控制制度，對項目申請者及其合作方的資質、科研能力等進行重點審核，加強項目查重，避免一題多報或重復資助，杜絕項目打包和“拉郎配”；要規范評審專家行為，提高項目評審質量，推行網絡評審和視頻答辯評審，合理安排會議答辯評審，視頻與會議答辯評審應當錄音錄像，評審意見應當及時反饋項目申請者。從受理項目申請到反饋立項結果原則上不超過120個工作日。要明示項目審批流程，使項目申請者能夠及時查詢立項工作進展，實現立項過程“可申訴、可查詢、可追溯”。
　　（十二）明確項目過程管理職責。項目承擔單位負責項目實施的具體管理。項目主管部門要健全服務機制，積極協調解決項目實施中出現的新情況新問題，針對不同科研項目管理特點組織開展巡視檢查或抽查，對項目實施不力的要加強督導，對存在違規行為的要責成項目承擔單位限期整改，對問題嚴重的要暫停項目實施。
　　（十三）加強項目驗收和結題審查。項目完成后，項目承擔單位應當及時做好總結，編制項目決算，按時提交驗收或結題申請，無特殊原因未按時提出驗收申請的，按不通過驗收處理。項目主管部門應當及時組織開展驗收或結題審查，并嚴把驗收和審查質量。根據不同類型項目，可以采取同行評議、第三方評估、用戶測評等方式，依據項目任務書組織驗收，將項目驗收結果納入國家科技報告。探索開展重大項目決策、實施、成果轉化的后評價。
　　五、改進科研項目資金管理
　　（十四）規范項目預算編制。項目申請單位應當按規定科學合理、實事求是地編制項目預算，并對儀器設備購置、合作單位資質及擬外撥資金進行重點說明。相關部門要改進預算編制方法，完善預算編制指南和評估評審工作細則，健全預算評估評審的溝通反饋機制。評估評審工作的重點是項目預算的目標相關性、政策相符性、經濟合理性，在評估評審中不得簡單按比例核減預算。除以定額補助方式資助的項目外，應當依據科研任務實際需要和財力可能核定項目預算，不得在預算申請前先行設定預算控制額度。勞務費預算應當結合當地實際以及相關人員參與項目的全時工作時間等因素合理編制。
　　（十五）及時撥付項目資金。項目主管部門要合理控制項目和預算評估評審時間，加強項目立項和預算下達的銜接，及時批復項目和預算。相關部門和單位要按照財政國庫管理制度相關規定，結合項目實施和資金使用進度，及時合規辦理資金支付。實行部門預算批復前項目資金預撥制度，保證科研任務順利實施。對于有明確目標的重大項目，按照關鍵節點任務完成情況進行撥款。
　　（十六）規范直接費用支出管理。科學界定與項目研究直接相關的支出范圍，各類科技計劃（專項、基金等）的支出科目和標準原則上應保持一致。調整勞務費開支范圍，將項目臨時聘用人員的社會保險補助納入勞務費科目中列支。進一步下放預算調整審批權限，同時嚴格控制會議費、差旅費、國際合作與交流費，項目實施中發生的三項支出之間可以調劑使用，但不得突破三項支出預算總額。
　　（十七）完善間接費用和管理費用管理。對實行間接費用管理的項目，間接費用的核定與項目承擔單位信用等級掛鉤，由項目主管部門直接撥付到項目承擔單位。間接費用用于補償項目承擔單位為項目實施所發生的間接成本和績效支出，項目承擔單位應當建立健全間接費用的內部管理辦法，合規合理使用間接費用，結合一線科研人員實際貢獻公開公正安排績效支出，體現科研人員價值，充分發揮績效支出的激勵作用。項目承擔單位不得在核定的間接費用或管理費用以外再以任何名義在項目資金中重復提取、列支相關費用。
　　（十八）改進項目結轉結余資金管理辦法。項目在研期間，年度剩余資金可以結轉下一年度繼續使用。項目完成任務目標并通過驗收，且承擔單位信用評價好的，項目結余資金按規定在一定期限內由單位統籌安排用于科研活動的直接支出，并將使用情況報項目主管部門；未通過驗收和整改后通過驗收的項目，或承擔單位信用評價差的，結余資金按原渠道收回。
　　（十九）完善單位預算管理辦法。財政部門按照核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結轉和結余按規定使用的原則，合理安排科研院所和高等學校等事業單位預算。科研院所和高等學校等事業單位要按照國家規定合理安排人員經費和公用經費，保障單位正常運轉。
　　六、加強科研項目和資金監管
　　（二十）規范科研項目資金使用行為。科研人員和項目承擔單位要依法依規使用項目資金，不得擅自調整外撥資金，不得利用虛假票據套取資金，不得通過編造虛假合同、虛構人員名單等方式虛報冒領勞務費和專家咨詢費，不得通過虛構測試化驗內容、提高測試化驗支出標準等方式違規開支測試化驗加工費，不得隨意調賬變動支出、隨意修改記賬憑證、以表代賬應付財務審計和檢查。項目承擔單位要建立健全科研和財務管理等相結合的內部控制制度，規范項目資金管理，在職責范圍內及時審批項目預算調整事項。對于從中央財政以外渠道獲得的項目資金，按照國家有關財務會計制度規定以及相關資金提供方的具體要求管理和使用。
　　（二十一）改進科研項目資金結算方式。科研院所、高等學校等事業單位承擔項目所發生的會議費、差旅費、小額材料費和測試化驗加工費等，要按規定實行“公務卡”結算；企業承擔的項目，上述支出也應當采用非現金方式結算。項目承擔單位對設備費、大宗材料費和測試化驗加工費、勞務費、專家咨詢費等支出，原則上應當通過銀行轉賬方式結算。
　　（二十二）完善科研信用管理。建立覆蓋指南編制、項目申請、評估評審、立項、執行、驗收全過程的科研信用記錄制度，由項目主管部門委托專業機構對項目承擔單位和科研人員、評估評審專家、中介機構等參與主體進行信用評級，并按信用評級實行分類管理。各項目主管部門應共享信用評價信息。建立“黑名單”制度，將嚴重不良信用記錄者記入“黑名單”，階段性或永久取消其申請中央財政資助項目或參與項目管理的資格。
　　（二十三）加大對違規行為的懲處力度。建立完善覆蓋項目決策、管理、實施主體的逐級考核問責機制。有關部門要加強科研項目和資金監管工作，嚴肅處理違規行為，按規定采取通報批評、暫停項目撥款、終止項目執行、追回已撥項目資金、取消項目承擔者一定期限內項目申報資格等措施，涉及違法的移交司法機關處理，并將有關結果向社會公開。建立責任倒查制度，針對出現的問題倒查項目主管部門相關人員的履職盡責和廉潔自律情況，經查實存在問題的依法依規嚴肅處理。
　　七、加強相關制度建設
　　（二十四）建立健全信息公開制度。除涉密及法律法規另有規定外，項目主管部門應當按規定向社會公開科研項目的立項信息、驗收結果和資金安排情況等，接受社會監督。項目承擔單位應當在單位內部公開項目立項、主要研究人員、資金使用、大型儀器設備購置以及項目研究成果等情況，接受內部監督。
　　（二十五）建立國家科技報告制度。科技行政主管部門要會同有關部門制定科技報告的標準和規范，建立國家科技報告共享服務平臺，實現國家科技資源持續積累、完整保存和開放共享。對中央財政資金支持的科研項目，項目承擔者必須按規定提交科技報告，科技報告提交和共享情況作為對其后續支持的重要依據。
　　（二十六）改進專家遴選制度。充分發揮專家咨詢作用，項目評估評審應當以同行專家為主，吸收海外高水平專家參與，評估評審專家中一線科研人員的比例應當達到75%左右。擴大企業專家參與市場導向類項目評估評審的比重。推動學術咨詢機構、協會、學會等更多參與項目評估評審工作。建立專家數據庫，實行評估評審專家輪換、調整機制和回避制度。對采用視頻或會議方式評審的，公布專家名單，強化專家自律，接受同行質詢和社會監督；對采用通訊方式評審的，評審前專家名單嚴格保密，保證評審公正性。
　　（二十七）完善激發創新創造活力的相關制度和政策。完善科研人員收入分配政策，健全與崗位職責、工作業績、實際貢獻緊密聯系的分配激勵機制。健全科技人才流動機制，鼓勵科研院所、高等學校與企業創新人才雙向交流，完善兼職兼薪管理政策。加快推進事業單位科技成果使用、處置和收益管理改革，完善和落實促進科研人員成果轉化的收益分配政策。加強知識產權運用和保護，落實激勵科技創新的稅收政策，推進科技評價和獎勵制度改革，制定導向明確、激勵約束并重的評價標準，充分調動項目承擔單位和科研人員的積極性創造性。
　　八、明確和落實各方管理責任
　　（二十八）項目承擔單位要強化法人責任。項目承擔單位是科研項目實施和資金管理使用的責任主體，要切實履行在項目申請、組織實施、驗收和資金使用等方面的管理職責，加強支撐服務條件建設，提高對科研人員的服務水平，建立常態化的自查自糾機制，嚴肅處理本單位出現的違規行為。科研人員要弘揚科學精神，恪守科研誠信，強化責任意識，嚴格遵守科研項目和資金管理的各項規定，自覺接受有關方面的監督。
　　（二十九）有關部門要落實管理和服務責任。科技行政主管部門要會同有關部門根據本意見精神制定科技工作重大問題會商與溝通的工作規則；項目主管部門和財政部門要制定或修訂各類科技計劃（專項、基金等）管理制度。各有關部門要建立健全本部門內部控制和監管體系，加強對所屬單位科研項目和資金管理內部制度的審查；督促指導項目承擔單位和科研人員依法合規開展科研活動，做好經常性的政策宣傳、培訓和科研項目實施中的服務工作。
　　各地區要參照本意見，制定加強本地財政科研項目和資金管理的辦法。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 國務院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2014年3月3日

　　（此件有刪減）