中國人民銀行 財政部 中國銀行業監督管理委員會等

中國人民銀行 財政部 銀監會 證監會 保監會 扶貧辦 共青團中央關于全面做好扶貧開發金融服務工作的指導意見




為貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會、中央經濟工作會議和中央城鎮化工作會議精神，按照《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》和《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見〉的通知》（中辦發〔2013〕25號）的有關要求，進一步完善金融服務機制，促進貧困地區經濟社會持續健康發展，現就全面做好扶貧開發的金融服務工作提出以下意見：

一、總體要求

（一）指導思想。

以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，認真落實黨中央、國務院關于扶貧開發的總體部署，合理配置金融資源，創新金融產品和服務，完善金融基礎設施，優化金融生態環境，積極發展農村普惠金融，支持貧困地區經濟社會持續健康發展和貧困人口脫貧致富。

（二）總體目標。

按照黨的十八大明確提出的全面建成小康社會和大幅減少扶貧對象的目標要求，全面做好貧困地區的金融服務，到2020年使貧困地區金融服務水平接近全國平均水平，初步建成全方位覆蓋貧困地區各階層和弱勢群體的普惠金融體系，金融對促進貧困地區人民群眾脫貧致富、促進區域經濟社會可持續發展的作用得到充分發揮。

1.信貸投入總量持續增長。力爭貧困地區每年各項貸款增速高于當年貧困地區所在省（區、市）各項貸款平均增速，新增貸款占所在省（區、市）貸款增量的比重高于上年同期水平。

2.融資結構日益優化。信貸結構不斷優化，直接融資比例不斷上升。通過加強對企業上市的培育，促進貧困地區上市企業、報備企業及重點后備上市企業的規范健康發展，資本市場融資取得新進展。推動債券市場產品和制度創新，實現直接融資規模同比增長。

3.金融扶貧開發組織體系日趨完善。政策性金融的導向作用進一步顯現，商業性金融機構網點持續下沉，農村信用社改革不斷深化，新型農村金融機構規范發展，形成政策性金融、商業性金融和合作性金融協調配合、共同參與的金融扶貧開發新格局。

4.金融服務水平明顯提升。到2020年，具備商業可持續發展條件的貧困地區基本實現金融機構鄉鎮全覆蓋和金融服務行政村全覆蓋，建成多層次、可持續的農村支付服務體系和完善的農村信用體系，貧困地區金融生態環境得到進一步優化。

（三）基本原則。

1.開發式扶貧原則。堅持以產業發展為引領，通過完善金融服務，促進貧困地區和貧困人口提升自我發展能力，增強貧困地區“造血”功能，充分發揮其發展生產經營的主動性和創造性，增加農民收入，實現脫貧致富。

2.商業可持續原則。堅持市場化和政策扶持相結合，以市場化為導向，以政策扶持為支撐，充分發揮市場配置資源的決定性作用，健全激勵約束機制，在有效防范金融風險的前提下，引導金融資源向貧困地區傾斜。

3.因地制宜原則。立足貧困地區實際，根據不同縣域的產業特點、資源稟賦和經濟社會發展趨勢，結合不同主體的差異化金融需求，創新扶貧開發金融服務方式，讓貧困地區農業、農村和農民得到更高效、更實惠的金融服務。

4.突出重點原則。加強與貧困地區區域發展規劃和相關產業扶貧規劃相銜接，重點支持貧困地區基礎設施建設、主導優勢產業和特色產品發展，保護生態環境，著力提供貧困人口、特別是創業青年急需的金融產品和服務，破除制約金融服務的體制機制障礙，努力尋求重點領域新突破。

（四）實施范圍。

本意見的實施范圍為《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》確定的六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山—太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區等區域的連片特困地區和已經明確實施特殊政策的西藏、四省藏區、新疆南疆三地州，以及連片特困地區以外的國家扶貧開發工作重點縣，共計832個縣。

二、重點支持領域

（一）支持貧困地區基礎設施建設。加大貧困地區道路交通、飲水安全、電力保障、危房改造、農田水利、信息網絡等基礎設施建設的金融支持力度，積極支持貧困地區新農村和小城鎮建設，增強貧困地區經濟社會發展后勁。

（二）推動經濟發展和產業結構升級。積極做好對貧困地區特色農業、農副產品加工、旅游、民族文化產業等特色優勢產業的金融支持，不斷完善承接產業轉移和新興產業發展的配套金融服務，促進貧困地區產業協調發展。

（三）促進就業創業和貧困戶脫貧致富。積極支持貧困農戶、農村青年致富帶頭人、大學生村官、婦女、進城務工人員、返鄉農民工、殘疾人等群體就業創業，加大對勞動密集型企業、小型微型企業及服務業的信貸支持，努力做好職業教育、繼續教育、技術培訓的金融服務，提升就業創業水平。

（四）支持生態建設和環境保護。做好貧困地區重要生態功能區、生態文明示范工程、生態移民等項目建設的金融服務工作，支持結合地方特色發展生態經濟，實現貧困地區經濟社會和生態環境可持續發展。

三、重點工作

（一）進一步發揮政策性、商業性和合作性金融的互補優勢。充分發揮農業發展銀行的政策優勢，積極探索和改進服務方式，加大對貧困地區信貸支持力度。鼓勵國家開發銀行結合自身業務特點，合理調劑信貸資源，支持貧困地區基礎設施建設和新型城鎮化發展。繼續深化中國農業銀行“三農金融事業部”改革，強化縣事業部“一級經營”能力，提升對貧困地區的綜合服務水平。強化中國郵政儲蓄銀行貧困地區縣以下機構網點功能建設，積極拓展小額貸款業務，探索資金回流貧困地區的合理途徑。注重發揮農村信用社貧困地區支農主力軍作用，繼續保持縣域法人地位穩定，下沉經營管理重心，真正做到貼近農民、扎根農村、做實縣域。鼓勵其他商業銀行創新信貸管理體制，適當放寬基層機構信貸審批權限，增加貧困地區信貸投放。積極培育村鎮銀行等新型農村金融機構，規范發展小額貸款公司，支持民間資本在貧困地區優先設立金融機構，有效增加對貧困地區信貸供給。繼續規范發展貧困村資金互助組織，在管理民主、運行規范、帶動力強的農民合作社基礎上培育發展新型農村合作金融組織。

（二）完善扶貧貼息貸款政策，加大扶貧貼息貸款投放。充分發揮中央財政貼息資金的杠桿作用。支持各地根據自身實際需求增加財政扶貧貸款貼息資金規模。完善扶貧貼息貸款管理實施辦法，依照建檔立卡認定的貧困戶，改進項目庫建設、扶貧企業和項目認定機制，合理確定貸款貼息額度。優化扶貧貼息貸款流程，支持金融機構積極參與發放扶貧貼息貸款。加強對扶貧貼息貸款執行情況統計和考核，建立相應的激勵約束機制。

（三）優化金融機構網點布局，提高金融服務覆蓋面。積極支持和鼓勵銀行、證券、保險機構在貧困地區設立分支機構，進一步向社區、鄉鎮延伸服務網點。優先辦理金融機構在貧困地區開設分支機構網點的申請，加快金融服務網點建設。各金融機構要合理規劃網點布局，加大在金融機構空白鄉鎮規劃設置物理網點的工作力度，統籌增設正常營業的固定網點、定時服務的簡易服務網點（或固定網點）和多種物理機具，并在確保安全的前提下，開展流動服務車、背包銀行等流動服務。嚴格控制現有貧困地區網點撤并，提高網點覆蓋面，積極推動金融機構網點服務升級。加大貧困地區新型農村金融機構組建工作力度，嚴格執行新型農村金融機構東西掛鉤、城鄉掛鉤、發達地區和欠發達地區掛鉤的政策要求，鼓勵延伸服務網絡。

（四）繼續改善農村支付環境，提升金融服務便利度。加快推進貧困地區支付服務基礎設施建設，逐步擴展和延伸支付清算網絡的輻射范圍，支持貧困地區符合條件的農村信用社、村鎮銀行等銀行業金融機構以經濟、便捷的方式接入人民銀行跨行支付系統，暢通清算渠道，構建城鄉一體的支付結算網絡。大力推廣非現金支付工具，優化銀行卡受理環境，提高使用率，穩妥推進網上支付、移動支付等新型電子支付方式。進一步深化銀行卡助農取款和農民工銀行卡特色服務，切實滿足貧困地區農民各項支農補貼發放、小額取現、轉賬、余額查詢等基本服務需求。鼓勵金融機構柜面業務合作，促進資源共享，加速城鄉資金融通。積極引導金融機構和支付機構參與農村支付服務環境建設，擴大支付服務主體，提升服務水平，推動貧困地區農村支付服務環境改善工作向縱深推進。

（五）加快推進農村信用體系建設，推廣農村小額貸款。深入開展“信用戶”、“信用村”、“信用鄉（鎮）”以及“農村青年信用示范戶”創建活動，不斷提高貧困地區各類經濟主體的信用意識，營造良好農村信用環境。穩步推進農戶、家庭農場、農民合作社、農村企業等經濟主體電子信用檔案建設，多渠道整合社會信用信息，完善信用評價與共享機制。促進信用體系建設與農戶小額信貸有效結合，鼓勵金融機構創新農戶小額信用貸款運作模式，提高貧困地區低收入農戶的申貸獲得率，切實發揮農村信用體系在提升貧困地區農戶信用等級、降低金融機構支農成本和風險、增加農村經濟活力等方面的重要作用。積極探索多元化貸款擔保方式和專屬信貸產品，大力推進農村青年創業小額貸款和婦女小額擔保貸款工作。

（六）創新金融產品和服務方式，支持貧困地區發展現代農業。各銀行業金融機構要創新組織、產品和服務，積極探索開發適合貧困地區現代農業發展特點的貸款專項產品和服務模式。大力發展大型農機具、林權抵押、倉單和應收賬款質押等信貸業務，重點加大對管理規范、操作合規的家庭農場、專業大戶、農民合作社、產業化龍頭企業和農村殘疾人扶貧基地等經營組織的支持力度。穩妥開展農村土地承包經營權抵押貸款和慎重穩妥推進農民住房財產權抵押貸款工作，進一步拓展抵押擔保物范圍。結合農戶、農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業之間相互合作、互惠互利的生產經營組織形式新需求，健全“企業+農民合作社+農戶”、“企業+家庭農場”、“家庭農場+農民合作社”等農業產業鏈金融服務模式，提高農業金融服務集約化水平。

（七）大力發展多層次資本市場，拓寬貧困地區多元化融資渠道。進一步優化主板、中小企業板、創業板市場的制度安排，支持符合條件的貧困地區企業首次公開發行股票并上市，鼓勵已上市企業通過公開增發、定向增發、配股等方式進行再融資，支持已上市企業利用資本市場進行并購重組實現整體上市。鼓勵證券交易所、保薦機構加強對貧困地區具有自主創新能力、發展前景好的企業的上市輔導培育工作。加大私募股權投資基金、風險投資基金等產品創新力度，充分利用全國中小企業股份轉讓系統和區域性股權市場掛牌、股份轉讓功能，促進貧困地區企業融資發展。鼓勵和支持符合條件的貧困地區企業通過發行企業（公司）債券、短期融資券、中期票據、中小企業集合票據及由證券交易所備案的中小企業私募債券等多種債務融資工具，擴大直接融資的規模和比重。

（八）積極發展農村保險市場，構建貧困地區風險保障網絡。貧困地區各保險機構要認真按照《農業保險條例》（中華人民共和國國務院令第629號）的要求，創新農業保險險種，提高保險服務質量，保障投保農戶的合法權益。鼓勵保險機構在貧困地區設立基層服務網點，進一步提高貧困地區保險密度和深度。鼓勵發展特色農業保險、扶貧小額保險，擴大特色種養業險種。積極探索發展涉農信貸保證保險，提高金融機構放貸積極性。加大農業保險支持力度，擴大農業保險覆蓋面。支持探索建立適合貧困地區特點的農業保險大災風險分散機制，完善多種形式的農業保險。拓寬保險資金運用范圍，進一步發揮保險對貧困地區經濟結構調整和轉型升級的積極作用。

（九）加大貧困地區金融知識宣傳培訓力度。加強對貧困地區縣以下農村信用社、郵儲銀行、新型農村金融機構及小額信貸組織的信貸業務骨干進行小額信貸業務和技術培訓，提升金融服務水平。對貧困地區基層干部進行農村金融改革、小額信貸、農業保險、資本市場及合作經濟等方面的宣傳培訓，提高運用金融杠桿發展貧困地區經濟的意識和能力。各相關部門、各級共青團組織、金融機構、行業組織、中國金融教育發展基金會等社會團體要加強協同配合，充分發揮“金融惠民工程”、“送金融知識下鄉”等項目的作用，積極開展對貧困地區特定群體的專項金融教育培訓。鼓勵涉農金融機構加強與地方政府部門及共青團組織的協調合作，創新開展貧困地區金融教育培訓，使農民學會用金融致富，當好誠信客戶。

（十）加強貧困地區金融消費權益保護工作。各金融機構要重視貧困地區金融消費權益保護工作，加強對金融產品和服務的信息披露和風險提示，依法合規向貧困地區金融消費者提供服務。公平對待貧困地區金融消費者，嚴格執行國家關于金融服務收費的各項規定，切實提供人性化、便利化的金融服務。各金融機構要完善投訴受理、處理工作機制，切實維護貧困地區金融消費者的合法權益。各相關部門要統籌安排金融知識普及活動，建立金融知識普及工作長效機制，提高貧困地區金融消費者風險識別和自我保護的意識和能力。

四、保障政策措施

（一）加大貨幣政策支持力度。進一步加大對貧困地區支農再貸款支持力度，合理確定支農再貸款期限，促進貧困地區金融機構擴大涉農貸款投放，力爭貧困地區支農再貸款額度占所在省（區、市）的比重高于上年同期水平。對貧困地區縣內一定比例存款用于當地貸款考核達標的、貸款投向主要用于“三農”等符合一定條件的金融機構，其新增支農再貸款額度，可在現行優惠支農再貸款利率上再降1個百分點。合理設置差別準備金動態調整公式相關參數，支持貧困地區法人金融機構增加信貸投放。繼續完善再貼現業務管理，支持貧困地區農村企業尤其是農村中小企業獲得融資。

（二）實施傾斜的信貸政策。積極引導小額擔保貸款、扶貧貼息貸款、國家助學貸款等向貧困地區傾斜。進一步完善民族貿易和民族特需商品貸款管理制度，繼續對民族貿易和民族特需商品生產貸款實行優惠利率。各金融機構要在堅持商業可持續和風險可控原則下，根據貧困地區需求適時調整信貸結構和投放節奏，全國性銀行機構要加大系統內信貸資源調劑力度，從授信審查、資金調度、績效考核等方面對貧困地區給予優先支持，將信貸資源向貧困地區適當傾斜。貧困地區當地地方法人金融機構要多渠道籌集資本，增加信貸投放能力，在滿足宏觀審慎要求和確保穩健經營的前提下加大對貧困地區企業和農戶的信貸支持力度。

（三）完善差異化監管政策。要充分借鑒國際監管標準，緊密結合貧困地區實際，不斷完善農村金融監管制度，改進監管手段和方法，促進農村金融市場穩健發展。適當放寬貧困地區現行存貸比監管標準，對于符合條件的貧困地區金融機構發行金融債券募集資金發放的涉農、小微企業貸款，以及運用再貸款再貼現資金發放的貸款，不納入存貸比考核。根據貧困地區金融機構貸款的風險、成本和核銷等具體情況，對不良貸款比率實行差異化考核，適當提高貧困地區金融機構不良貸款率的容忍度，提高破產法的執行效率，在有效保護股東利益的前提下，提高金融機構不良貸款核銷效率。在計算資本充足率時，按照《商業銀行資本管理辦法（試行）》（中國銀行業監督管理委員會令2012年第1號發布）的規定，對于符合規定的涉農貸款和小微企業貸款適用75%的風險權重。使用內部評級法的銀行，對于符合規定的涉農貸款和小微企業貸款可以劃入零售貸款風險暴露計算其風險加權資產。

（四）加大財稅政策扶持力度。加強金融政策與財政政策協調配合，有效整合各類財政資金，促進形成多元化、多層次、多渠道的投融資體系，充分發揮財政政策對金融業務的支持和引導作用。推動落實農戶貸款稅收優惠、涉農貸款增量獎勵、農村金融機構定向費用補貼等政策，降低貧困地區金融機構經營成本，調動金融機構布點展業的積極性。支持有條件的地方多渠道籌集資金，設立扶貧貸款風險補償基金和擔保基金，建立健全風險分散和補償機制，有效分擔貧困地區金融風險。鼓勵和引導有實力的融資性擔保機構通過再擔保、聯合擔保以及擔保與保險相結合等多種形式，積極提供扶貧開發融資擔保。

五、加強組織領導

（一）加強部門協調。各有關部門要認真履行職責，加強協調配合，建立人民銀行牽頭、多部門共同參與的信息共享和工作協調機制。人民銀行各分支機構要加強統籌協調，靈活運用多種貨幣信貸政策工具，努力推動相關配套政策落實，確保貧困地區金融服務工作有序、有效開展；財政部門要支持各地立足本地實際，逐步增加財政扶貧貸款貼息資金；銀行業監管部門要完善銀行業金融機構差異化監管政策和準入制度，實行綠色通道，完善融資性擔保機構部際聯席會議機制，促進融資性擔保機構在扶貧開發金融服務中發揮積極作用；證券監管部門要積極支持和培育貧困地區企業上市，并通過資本市場融資；保險監管部門要積極推進農村保險市場建設，不斷增強貧困地區風險保障功能；扶貧部門要完善精準扶貧工作機制，建立健全貧困戶、項目庫等信息系統，做好優質項目、企業的推薦工作；共青團組織要加大農村青年致富帶頭人的培養力度，發揮其在貧困地區脫貧致富中的帶動作用。

（二）完善監測考核。建立和完善貧困地區金融服務的統計分析制度，及時了解工作進展和存在問題。創新開展貧困地區縣域法人金融機構一定比例存款用于當地貸款考核和金融支持貧困地區發展的專項信貸政策導向效果評估，并將考核和評估結果作為實施差別準備金動態調整和再貸款（再貼現）政策、銀行間市場業務準入管理、在銀行間債券市場開展金融產品創新試點、新設金融機構加入人民銀行金融管理與服務體系、差異化監管及費用補貼的重要依據，促進金融政策在貧困地區得到有效貫徹落實。

請人民銀行上海總部，各分行、營業管理部、省會（首府）城市中心支行會同所在省（區、市）財政部門、銀監局、證監局、保監局、扶貧部門、共青團組織將本意見聯合轉發至轄區內相關機構，并協調做好本意見的貫徹實施工作。

中國人民銀行

財 政 部

銀 監 會

證 監 會

保 監 會

扶 貧 辦

共青團中央

2014年3月6日