最高人民檢察院

最高人民檢察院關于正確認定和處理玩忽職守罪的若干意見（試行）

1987年8月30日，最高檢察院

《中華人民共和國刑法》第一百八十七條規定：“國家工作人員由于玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，處五年以下有期徒刑或者拘役。”
根據刑法規定，玩忽職守罪，是指國家工作人員由于嚴重不負責任，不履行或不正確履行自己的工作職責，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。
一、玩忽職守罪的犯罪主體
玩忽職守罪的犯罪主體必須是國家工作人員。根據刑法第八十三條規定和全國人大常委會《關于嚴懲嚴重破壞經濟的罪犯的決定》精神，所謂國家工作人員，是指在國家各級機關、軍隊、社會團體，全民所有制企業、事業單位中工作的人員，以及其他各種依照法律從事公務的人員。所謂依照法律從事公務的人員，是指根據法律規定，經人民選舉或受國家機關、軍隊、社會團體，全民所有制、集體所有制的企業、事業單位的委托、聘用，從事管理工作的人員。
全民所有制或集體所有制的企業、事業單位，將其全部或部分資產，發包給個人或若干人負責經營，其承包經營的負責人員和管理工作人員，應視為國家工作人員范圍。
全民所有制和集體所有制的企業、事業單位中從事生產活動的工人以及群眾合作經營組織和個體經營戶的主管負責人，不屬于國家工作人員范圍。
二、玩忽職守罪造成重大損失的立案標準
具有下列危害結果之一的，應認定為重大損失：
1．死亡一人以上，或者重傷三人以上的；
2．直接經濟損失五萬元以上的；
3．造成嚴重政治影響的，如有損于我國的信譽、形象、威望和地位等。
關于直接經濟損失數額，各省（區、市）可根據實際情況，適當提高或降低，并報最高人民檢察院備案。
國家工作人員由于玩忽職守行為造成的人身傷亡或直接經濟損失，雖不足規定的標準，但情節特別嚴重的，仍應追究當事人的刑事責任。
三、玩忽職守罪的犯罪行為
根據《刑法》、有關單行法規和司法實踐，國家工作人員主觀上出于過失，在客觀上具有下列行為之一，并造成重大損失的，則構成玩忽職守犯罪。這些犯罪行為主要表現在以下十三個方面。
（一）安全生產管理方面
1．不執行上級部門的指示、命令和規定，或不執行勞動保護法規，造成重大傷亡的；
2．濫用職權，擅自變更規章制度或原定方案和決定，盲目蠻干，造成嚴重后果的；
3．對屢次違章作業或違章指揮作業，熟視無睹不加制止，造成重大傷亡的；
4．已發現隱患或有重大事故預兆，不及時采取有效措施，造成重大傷亡的；
5．對有關部門或個人所提出的消除不安全因素或加強安全防范的合理意見、建議不采納，造成重大傷亡的；
6．單位領導或主管工作人員，目睹嚴重超員、超載的車、船不加制止，或者擅自同意或委派非駕駛人員駕駛車、船，造成重大傷亡的；
7．擅自批準不具備有關法規規定的必要的安全生產條件的群眾合作經營組織和個體經營戶從事經營或者擅自批準在國家嚴禁開采經營的地區進行開采經營，造成重大傷亡的。
（二）基本建設和固定資產更新改造方面
8．違反基本建設和固定資產更新改造的有關法規規定，任意批準工程建設項目上馬，造成重大事故的；
9．擅自將工程項目的勘查設計和施工任務，委托給不具有相應等級資格的單位或個人，造成重大事故的；
10．沒有設計基礎資料（地質、測量、水文、氣象等），擅自批準或決定進行工程設計，或者對違反設計規范作出的嚴重錯誤設計，不進行審核，擅自批準，造成重大工程質量低劣和傷亡事故的；
11．沒有設計，擅自同意施工，造成重大傷亡的；
12．對建筑安裝工程，不進行質量監督和檢查，放任偷工減料、粗制濫造，造成嚴重后果的。
（三）購銷業務活動方面
13．不問需求和可能，不顧物資的質量低劣，盲目大量購進，又不采取有效措施處理，致使大批物資積壓、變質，造成重大經濟損失的；
14．未向主管單位或有關單位了解，盲目同無資金或無貨源的另一方進行購銷活動而被詐騙的；
15．對供方銷售的不符合質量要求，質次價高的貨物，應該檢查而未檢查，擅自同意發貨，又不堅持按合同驗收，造成重大經濟損失的；
16．不了解對方情況，擅自將本單位資金借出受騙，或擅自作經濟擔保，造成重大經濟損失的。
（四）外貿工作方面
17．違反外貿有關法規規定，未經咨詢，不問客戶信譽情況，盲目與外商成交被詐騙或擅作經濟擔保，造成重大經濟損失的；
18．發現進口商品質次貨劣，或貨物殘損短少，又不及時采取措施，致延誤索賠期，或擅自決定不依照契約規定索賠，造成重大經濟損失的；
19．發現出口商品的質量、數量不符合規定要求，不及時采取措施，致使外商向我索賠，造成重大經濟損失或嚴重影響外貿信譽的；
20．商檢人員嚴重失職，造成嚴重后果的；
21．進口設備、儀器或其它物資到貨后，逾期不提貨，造成嚴重毀損報廢的。
（五）信貸工作方面
22．違反金融法規和貸款規章制度，對不符合貸款條件或從事非法經營活動的貸款方發放貸款，造成重大經濟損失的；
23．違反貸款審批制度，超越批準權限，擅自決定發放不應發放的貸款，造成重大經濟損失的；
24．對社會上人員或銀行、信用社的內部人員冒名貸款，任意批準，造成重大經濟損失的；
25．強令金融部門或信貸人員違反信貸原則、制度規定發放貸款，造成重大經濟損失的。
（六）倉儲管理方面
26．已發現大量物資霉爛變質，仍讓入庫，造成嚴重損失的；
27．對倉儲物資不執行在庫保管養護制度，致使大批倉儲物資遭受嚴重損失的；
28．擅離職守或不執行規章制度，致使倉儲失火、爆炸或者大量物資及易燃、易爆、劇毒等危險物品丟失、被盜、造成嚴重后果的；
29．生產建設物資長期在露天堆放，不予管理，致使嚴重毀損報廢，后果嚴重的；
30．對擅自將有害物品與食品混存，或用有毒藥劑對倉儲的大量食用物資進行熏灑等違法行為不加制止，造成嚴重后果的。
（七）財會工作方面
31．不監督、不檢查、不執行會計出納制度，管理嚴重混亂，致使犯罪分子大量貪污或盜竊公款的；
32．不執行財會制度規定，不認真審核憑證，致使巨額支票或現金被詐騙的；
33．單位行政領導人，上級主管單位行政領導人，對明知是違反國家統一的財政制度、財務制度規定的收支，決定辦理或者堅持辦理，情節嚴重，給國家造成重大經濟損失的。
（八）民政管理方面
34．社會福利事業單位負責人員嚴重失職，致使本單位發生嚴重摧殘孤、幼、老、弱、盲、聾、啞、殘人員，造成嚴重后果的；
35．單位領導人員或主管工作人員嚴重失職，致使大量救災款物被他人非法挪用、騙取和侵吞的。
（九）文教、醫藥衛生方面
36．教育工作人員嚴重失職，造成學生重大傷亡的；
37．幼兒園領導或教師等，違反有關規定，造成幼兒重大傷亡的；
38．醫務人員在診療護理工作中，由于極端不負責任，致使病員死亡或其他嚴重后果，情節惡劣的；
39．藥品檢驗人員嚴重失職，致使大量偽劣藥品流入市場，造成重大傷亡的；
40．單位負責人員嚴重失職，違反食品衛生法規定，因而發生嚴重食物中毒或者其他嚴重食源性疾患事故，造成人員死亡、殘疾或者其它嚴重后果的；
41．衛生防疫監督檢驗人員，不依法履行職責，造成嚴重后果的；國境衛生檢疫機關工作人員違反《中華人民共和國衛生檢疫法》規定，引起檢疫傳染病傳播或者有引起檢疫傳染病傳播嚴重危險的。
（十）郵電管理方面
42．郵電工作人員拒不辦理依法應當辦理的郵電業務，延誤投遞郵件或收發電報，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的；
43．郵電單位主管人員對下屬人員放任不管，致使郵件、電報大量積壓、丟失、毀損，情節惡劣，影響極壞的。
（十一）工商、稅收、海關、審計管理方面
44．工商行政管理人員違反有關規定，擅自給非法經營組織登記注冊，造成嚴重后果的；
45．工商行政管理人員、海關工作人員，不依法履行職責，放縱犯罪，情節、后果嚴重的；
46．鑒證人員對不真實、不合法的經濟合同，違法予以鑒證，致使公共財產遭受重大損失的；
47．稅收、審計工作人員，不依法履行職責，情節、后果嚴重的。
（十二）司法工作方面
48．司法工作人員對屬于自身職責應管的事，放任不管，嚴重失職，造成嚴重后果的；
49．國家工作人員對全國人大常委會《關于嚴懲嚴重破壞經濟的罪犯的決定》第一條（一）、（二）、（三）項所列的犯罪人員有追究責任的不依法處理，或者因受阻撓而不履行法律所規定的追究職責的；
50．公證人員對不真實，不合法的事實與文書違法予以公證，造成嚴重后果的。
（十三）其他方面
51．違反礦產資源法和有關法規規定，超越審批權限批準采礦或超越職權頒發采礦許可證，致使礦產資源遭受嚴重破壞，或者給取得采礦權的單位造成嚴重后果的；
52．違反森林法規定，超過批準的年采伐限額，擅自發放林木采伐許可證，或者超越職權發放林木采伐許可證，情節嚴重，致使森林遭受嚴重破壞的；
53．農業技術人員或農業物資供銷人員，對工作極不負責任，錯用、錯售種子、農藥、獸藥，造成嚴重后果的；
54．企業負責人員或產品質量檢驗人員，對產品質量極不負責任，致使低劣產品出廠，造成用戶人身傷亡或財產重大損失的；
55．違反環境保護法規，致使嚴重污染和破壞環境，引起人員傷亡或者造成農、林、牧、副、漁業重大損失的；
56．單位主管人員或計量監督管理人員和計量檢定人員，違反計量法規，致使制造、修理、銷售的計量器具不合格，造成人身傷亡或者重大財產損失的；
57．國家工作人員嚴重失職，致使檔案或者珍貴文物損壞、丟失，國家遭受重大損失的；
58．供水、供電、供氣、供熱單位的領導人員和主管工作人員，刁難用戶，擅自停水、停電、停氣、停熱，或者對此種行為不及時制止，情節惡劣，后果嚴重的；
59．單位主管人員對野蠻裝卸不制止，放任不管，造成重大經濟損失的；
60．單位領導人員對下屬人員利用職權和方便條件，違章翻錄、銷售和播放有淫穢、反動內容的音像制品活動，放任不管，造成嚴重后果的；
61．國家工作人員違反槍支管理規定，致使槍支彈藥被盜或者擅自將槍支彈藥借給他人，造成嚴重后果的；
62．破產企業的法定代表人和上級主管部門的領導人，因玩忽職守造成企業破產，致使國家財產遭受重大損失的；
63．觸犯其他單行法有關玩忽職守犯罪的規定，造成嚴重后果的；
64．不履行或不正確履行工作職責，造成重大損失的其他行為。
四、玩忽職守罪經濟損失的計算
1．直接經濟損失，是指與行為有直接因果關系造成的公共財產毀損、減少的實際價值。間接經濟損失，是指由直接經濟損失引起和牽連的其他損失，包括失去的在正常情況下可能獲得的利益。凡由于違章貸款、造成貸款損失而帶來的利息損失，應視為直接損失。直接經濟損失是構成玩忽職守罪的重要依據，間接經濟損失是定罪的考慮情節。
2．行為人造成的直接經濟損失是行為人確實無法挽回的那部分經濟損失；當行為人無法挽回的直接經濟損失達到“重大損失”的標準時，應予立案。
3．在對外貿易和購銷活動中，涉及合同糾紛，屬于違反合同的民事責任，通過調解、仲裁或者經人民法院裁決違約方賠償損失的財物，可折抵直接經濟損失。
4．立案前或立案后，司法機關追回的贓款、贓物，挽回的經濟損失，仍計算為行為人造成的直接經濟損失，但在處理時可作為從輕情節考慮。
五、玩忽職守罪責任人員的劃分
1．直接責任人員，是指行為人的行為與重大損失結果之間有直接的因果關系，是對重大損失的結果發生起決定性作用的人員。間接責任人員，是指行為人的行為與重大損失結果之間有著間接的聯系，是造成重大損失的條件，不是起決定性作用的人員。
2．遇有多因一果的直接責任者時，要分清主要直接責任人員和次要直接責任人員。分別根據他們在重大損失結果發生的過程中所起的作用，確定其罪責地位。
3．要區分具體實施人員的直接責任與領導人員的直接責任。如果是具體實施人員受命于領導人員實施的行為，或者在實施中提出過糾正意見，未被領導人員采納而造成重大損失的，由領導人員負直接責任。如果是具體實施人員提出了違反有關法規規定的主張、做法，由于領導人員輕信，同意實施，或者具體實施人員明知受命于領導所實施的行為，違反有關法規規定，但不向領導人員反映，仍繼續實施而造成重大損失的，則具體實施人員和領導人員都負直接責任。
4．要分清職責范圍與直接責任的關系。如果行為人不是其法定職責和特定義務范圍內的作為，或不作為，而造成重大損失的，不負直接責任，如果分工不清，職責不明，就以其實際工作范圍和群眾公認的職責作為認定責任的依據。
5．關于集體研究決定的責任者問題。如果使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失，是由集體研究作出錯誤決定的行為造成的，而且情節惡劣，應追究主持研究并拍板定案的主要直接責任者的刑事責任。
注：
1．重大損失的標準中的數額，含本數在內。
2．關于三、玩忽職守罪的犯罪行為中（一）項第7條所講的“必要的安全生產條件”，是指禁止獨眼井開采，禁止自然通風、禁止井下明火明電照明、明火明電放炮、明刀閘等，應具有抗瓦斯爆炸等重大災害的能力。所講的“國家嚴禁開采經營的地區”，是指嚴禁在鐵路、公路、橋梁、水體、防洪堤壩、水源地和受保護的文化古跡及飛機場、國防工程設施等重要建筑下面開采經營。