國家發展和改革委員會

國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見



發改投資[2014]2724號



各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革委：

　　為貫徹落實《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的的指導意見》（國發〔2014〕60號）有關要求，鼓勵和引導社會投資，增強公共產品供給能力，促進調結構、補短板、惠民生，現就開展政府和社會資本合作提出如下指導意見。

　　一、充分認識政府和社會資本合作的重要意義

　　政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。開展政府和社會資本合作，有利于創新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，增強經濟增長內生動力；有利于推動各類資本相互融合、優勢互補，促進投資主體多元化，發展混合所有制經濟；有利于理順政府與市場關系，加快政府職能轉變，充分發揮市場配置資源的決定性作用。

　　二、準確把握政府和社會資本合作的主要原則

　　（一）轉變職能，合理界定政府的職責定位。開展政府和社會資本合作，對轉變政府職能、提高管理水平提出了更高要求。政府要牢固樹立平等意識及合作觀念，集中力量做好政策制定、發展規劃、市場監管和指導服務，從公共產品的直接“提供者”轉變為社會資本的“合作者”以及PPP項目的“監管者”。

　　（二）因地制宜，建立合理的投資回報機制。根據各地實際，通過授予特許經營權、核定價費標準、給予財政補貼、明確排他性約定等，穩定社會資本收益預期。加強項目成本監測，既要充分調動社會資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。

　　（三）合理設計，構建有效的風險分擔機制。按照風險收益對等原則，在政府和社會資本間合理分配項目風險。原則上，項目的建設、運營風險由社會資本承擔，法律、政策調整風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。

　　（四）誠信守約，保證合作雙方的合法權益。在平等協商、依法合規的基礎上，按照權責明確、規范高效的原則訂立項目合同。合同雙方要牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識，項目合同一經簽署必須嚴格執行，無故違約必須承擔相應責任。

　　（五）完善機制，營造公開透明的政策環境。從項目選擇、方案審查、伙伴確定、價格管理、退出機制、績效評價等方面，完善制度設計，營造良好政策環境，確保項目實施決策科學、程序規范、過程公開、責任明確、穩妥推進。

　　三、合理確定政府和社會資本合作的項目范圍及模式

　　（一）項目適用范圍。PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮采用PPP模式建設。

　　（二）操作模式選擇。

　　1.經營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。要依法放開相關項目的建設、運營市場，積極推動自然壟斷行業逐步實行特許經營。

　　2.準經營性項目。對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協同機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。

　　3.非經營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。要合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。

　　（三）積極開展創新。各地可以根據當地實際及項目特點，積極探索、大膽創新，通過建立合理的“使用者付費”機制等方式，增強吸引社會資本能力，并靈活運用多種PPP模式，切實提高項目運作效率。

　　四、建立健全政府和社會資本合作的工作機制

　　（一）健全協調機制。按照部門聯動、分工明確、協同推進等要求，與有關部門建立協調推進機制，推動規劃、投資、價格、土地、金融等部門密切配合、形成合力，保障政府和社會資本合作積極穩妥推進。

　　（二）明確實施主體。按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

　　（三）建立聯審機制。為提高工作效率，可會同相關部門建立PPP項目的聯審機制，從項目建設的必要性及合規性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行可行性評估，確保“物有所值”。審查結果作為項目決策的重要依據。

　　（四）規范價格管理。按照補償成本、合理收益、節約資源以及社會可承受的原則，加強投資成本和服務成本監測，加快理順價格水平。加強價格行為監管，既要防止項目法人隨意提價損害公共利益、不合理獲利，又要規范政府價格行為，提高政府定價、調價的科學性和透明度。

　　（五）提升專業能力。加強引導，積極發揮各類專業中介機構在PPP項目的資產評估、成本核算、經濟補償、決策論證、合同管理、項目融資等方面的積極作用，提高項目決策的科學性、項目管理的專業性以及項目實施效率。加強PPP相關業務培訓，培養專業隊伍和人才。

　　五、加強政府和社會資本合作項目的規范管理

　　（一）項目儲備。根據經濟社會發展需要，按照項目合理布局、政府投資有效配置等原則，切實做好PPP項目的總體規劃、綜合平衡和儲備管理。從準備建設的公共服務、基礎設施項目中，及時篩選PPP模式的適用項目，按照PPP模式進行培育開發。各省區市發展改革委要建立PPP項目庫，并從2015年1月起，于每月5日前將項目進展情況按月報送國家發展改革委（具體要求見附件1）。

　　（二）項目遴選。會同行業管理部門、項目實施機構，及時從項目儲備庫或社會資本提出申請的潛在項目中篩選條件成熟的建設項目，編制實施方案并提交聯審機制審查，明確經濟技術指標、經營服務標準、投資概算構成、投資回報方式、價格確定及調價方式、財政補貼及財政承諾等核心事項。

　　（三）伙伴選擇。實施方案審查通過后，配合行業管理部門、項目實施機構，按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。

　　（四）合同管理。項目實施機構和社會資本依法簽訂項目合同，明確服務標準、價格管理、回報方式、風險分擔、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內容。各地可參考《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（見附件2），細化完善合同文本，確保合同內容全面、規范、有效。

　　（五）績效評價。項目實施過程中，加強工程質量、運營標準的全程監督，確保公共產品和服務的質量、效率和延續性。鼓勵推進第三方評價，對公共產品和服務的數量、質量以及資金使用效率等方面進行綜合評價，評價結果向社會公示，作為價費標準、財政補貼以及合作期限等調整的參考依據。項目實施結束后，可對項目的成本效益、公眾滿意度、可持續性等進行后評價，評價結果作為完善PPP模式制度體系的參考依據。

　　（六）退出機制。政府和社會資本合作過程中，如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時，項目實施機構要及時做好接管，保障項目設施持續運行，保證公共利益不受侵害。政府和社會資本合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內容和移交標準，及時組織開展項目驗收、資產交割等工作，妥善做好項目移交。依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。

　　六、強化政府和社會資本合作的政策保障

　　（一）完善投資回報機制。深化價格管理體制改革，對于涉及中央定價的PPP項目，可適當向地方下放價格管理權限。依法依規為準經營性、非經營性項目配置土地、物業、廣告等經營資源，為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件。

　　（二）加強政府投資引導。優化政府投資方向，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等多種方式，優先支持引入社會資本的項目。合理分配政府投資資金，優先保障配套投入，確保PPP項目如期、高效投產運營。

　　（三）加快項目前期工作。聯合有關部門建立并聯審批機制，在科學論證、遵守程序的基礎上，加快推進規劃選址、用地預審、環評審批、審批核準等前期工作。協助項目單位解決前期工作中的問題和困難，協調落實建設條件，加快項目建設進度。

　　（四）做好綜合金融服務。鼓勵金融機構提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等綜合金融服務，全程參與PPP項目的策劃、融資、建設和運營。鼓勵項目公司或合作伙伴通過成立私募基金、引入戰略投資者、發行債券等多種方式拓寬融資渠道。

　　七、扎實有序開展政府和社會資本合作

　　（一）做好示范推進。各地可選取市場發育程度高、政府負債水平低、社會資本相對充裕的市縣，以及具有穩定收益和社會效益的項目，積極推進政府和社會資本合作，并及時總結經驗、大力宣傳，發揮好示范帶動作用。國家發展改革委將選取部分推廣效果顯著的省區市和重點項目，總結典型案例，組織交流推廣。

　　（二）推進信用建設。按照誠信踐諾的要求，加強全社會信用體系建設，保障政府和社會資本合作順利推進。政府要科學決策，保持政策的連續性和穩定性；依法行政，防止不當干預和地方保護；認真履約，及時兌現各類承諾和合同約定。社會資本要守信自律，提高誠信經營意識。

　　（三）搭建信息平臺。充分利用并切實發揮好信息平臺的橋梁紐帶作用。可以利用現代信息技術，搭建信息服務平臺，公開PPP項目的工作流程、評審標準、項目信息、實施情況、咨詢服務等相關信息，保障信息發布準確及時、審批過程公正透明、建設運營全程監管。

　　（四）加強宣傳引導。大力宣傳政府和社會資本合作的重大意義，做好政策解讀，總結典型案例，回應社會關切，通過輿論引導，培育積極的合作理念，建立規范的合作機制，營造良好的合作氛圍，充分發揮政府、市場和社會資本的合力作用。

　　開展政府和社會資本合作是創新投融資機制的重要舉措，各地要高度重視，切實加強組織領導，抓緊制定具體的政策措施和實施辦法。各級發展改革部門要按照當地政府的統一部署，認真做好PPP項目的統籌規劃、綜合協調等工作，會同有關部門積極推動政府和社會資本合作順利實施。



　　附件：1、PPP項目進展情況按月報送制度
http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201412/W020141204386621339122.doc
　　　　　2、政府和社會資本合作項目通用合同指南
http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201412/W020141204386621347077.pdf


國家發展改革委

2014年12月2日