民政部

民政部關于全面推進民政法治建設的意見

民發〔2014〕263號

各省、自治區、直轄市民政廳（局），各計劃單列市民政局，新疆生產建設兵團民政局：

　　黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面推進依法治國進行了總體部署，鮮明提出建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的總目標，為全面推進民政法治建設提供了基本遵循和行動指南。為深入貫徹黨的十八屆四中全會精神，更好發揮法治在推動民政事業發展中的引領和規范作用，現提出以下意見：

　　一、全面推進民政法治建設的重要性緊迫性和總體要求

　　（一）全面推進民政法治建設的重要性緊迫性。構建完備的民政法律制度體系，深入推進民政依法行政，嚴格規范民政部門權力運行，依法保障民政對象合法權益，全面提高民政工作法治化水平，是民政事業從理念到方式的重大轉變，具有重要意義。2010年，《民政部關于進一步加強民政法制建設的意見》下發以來，在黨中央、國務院的正確領導下，經過各方不懈努力，民政立法創制工作取得重要進展。以法律為核心、以行政法規和地方性法規為主干、以部門規章和地方政府規章為基礎、以一大批規范性文件為補充的民政法律制度體系已經形成，民政工作總體實現了有法可依、有章可循。同時，民政法治實施體系和法治監督體系加快完善。各級民政部門依法全面履行民政職能，嚴格按照法定權限和程序辦事，深入開展法治宣傳教育，切實保障了民政法律制度有效實施，不斷推動民政事業健康發展。但必須看到，同全面推進依法治國要求相比、同廣大人民群眾期待相比，民政法治建設還存在許多不適應、不符合的問題，主要表現為：有些民政重點領域和重大制度，法律法規上有缺項。有些法律制度沒有根據客觀形勢的變化及時修改，不同位階的民政法律制度之間銜接配套不夠緊密；一些地方存在象征性執法、選擇性執法問題，一些機關工作人員存在不作為、亂作為現象，一些領導干部依法辦事觀念不強、能力不足；基層民政部門法制力量薄弱、法制機構不夠健全等問題突出。這些問題，影響民政職能發揮，損害政府公信力。解決這些突出問題，要求全面深化民政事業改革，全面推進民政法治建設。各級民政部門及其領導干部要深刻認識全面推進民政法治建設的重要性和緊迫性，切實增強責任感和使命感，以高度負責的精神和務實有效的舉措，把民政法治建設作為一項長期性、基礎性、全局性工作抓緊抓好，依靠加強法治建設開創民政工作新局面。

　　（二）全面推進民政法治建設的總體要求。當前和今后一個時期，要貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神和習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞全面推進依法治國的總目標，立足服務民政事業發展全局，堅持深化改革和法治建設共同推進，堅持立法、執法、守法、普法一體建設，充分發揮中央和地方兩個積極性，以問題為導向，以體制機制創新為突破口，以構建完備的民政法律制度體系、推動民政法律制度嚴格實施、確保民政權力規范高效運行、提高民政部門依法行政能力為著力點，全面推進民政法治建設，為加快法治政府建設、推進國家治理體系和治理能力現代化發揮更大的作用。

　　二、構建完備的民政法律制度體系

　　（三）突出立法重點。要按照更好發揮立法的引領和推動作用的要求，加快保障和改善民生、推進社會治理體制創新法律制度建設。重點完善社會福利、慈善事業、社會救助、社會組織、減災救災、社會工作、志愿服務、優撫安置、殯葬管理、婚姻收養登記、行政區劃、基層民主政治建設、老齡事業等方面的法律法規。民政法律制度的立改廢釋要主動與深化民政改革相銜接，將群眾期待、實踐急需、條件成熟的立法項目列入國家和地方的立法規劃和年度計劃，更加注重部門規章特別是部門聯合規章的制定，及時修改或者廢止不適應民政事業發展的法律制度，特別是一些冠名“暫行”的部門規章和制定年代較早、已經明顯不適應當前工作實際的規范性文件，積極做好法律制度的解釋工作，促進民政法律制度優化升級。

　　（四）加快立法步伐。要主動適應人民群眾的期盼和民政事業發展的要求，加快推進民政立法進程。對已經列入國家和地方立法規劃和年度計劃的立法項目，要加大協調溝通力度，協助立法機關按時完成任務。對有法律、行政法規或國家層面政策依據的，有立法權的地方，民政部門要協調制定實施性的地方性法規和政府規章；沒有立法權的地方，民政部門要提請同級黨委、政府制定規范性文件。對立法條件尚不成熟、實際工作又亟需規范的，各級民政部門要爭取以黨委、政府名義或者部門聯合發文等方式制定規范性文件。要加強對地方民政立法工作的指導，發揮部省（市）合作機制在推動地方民政立法方面的牽引作用。凡是簽訂部省（市）合作協議或制發專門文件，要把協調制定先行性、創制性民政立法項目作為重要內容。

　　（五）提高立法質量。要完善科學立法、民主立法機制，努力使每一項民政立法反映人民意志、增進人民福祉。部和省級政府民政部門要科學編制2015-2020年立法規劃和年度計劃，做好重點領域和關鍵環節的制度設計，形成協調推進民政立法工作格局。要完善公眾參與民政立法機制，建立民政立法項目征集和論證制度，健全民政立法項目草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制。除依法需要保密的外，所有部門規章和重要規范性文件的草案都要公開征求意見。完善民政立法后評估制度。健全規范性文件清理制度。對經過評估認定不符合上位法或不再符合工作實際的規范性文件，采取即時清理和定期清理的方式，及時修改或者廢止，并向社會公布。2015年，各級民政部門要對現行有效規范性文件進行一次清理。落實民政法治建設聯系點制度，將其作為問法于民的基地。

　　（六）做到改革于法有據。各級民政部門要按照改革決策和立法決策相銜接的要求，運用法治思維和法治方式推進民政事業改革，認真貫徹執行現行民政法律制度，對實踐證明行之有效的重大經驗和做法，及時推動上升為法律制度。要充分利用法律法規提供的制度空間和條件，大膽探索、勇于創新。同時，要針對民政法治建設和深化改革存在的不相適應問題，做好法律制度立改廢釋工作。對立改廢釋條件不成熟而改革實踐又迫切需要的，要按照法定程序先取得授權，再先行先試，確保民政事業各項改革在法治軌道上穩步推進。

　　三、推動民政法律制度嚴格實施

　　（七）建立職權法定工作機制。各級民政部門要根據法律法規規定，全面推進民政權力依法設置和公開透明運行機制建設，優化機構設置和職能配置，做到職能明晰、業務銜接、運轉有效，決策、執行、監督相協調。要按照法定職責必須為、法無授權不可為的要求，依法全面履行民政部門職能，切實做好保障和改善民生、創新社會治理體制機制等方面工作，解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，堅決糾正行政不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政。要嚴守權力邊界，按照法定權限行使權力，沒有法律法規依據，規范性文件不得設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，不得違法增加公民、法人和其他組織的義務。要強化程序意識，加強行政程序制度建設，對違反行政程序損害群眾利益、造成嚴重后果的，依法追究責任。要繼續簡政放權，深化行政審批制度改革，加強事中事后監管，創新管理服務，提升治理能力。

　　（八）健全重大行政決策機制。認真執行民政部立法工作規定和規范性文件制定與審查辦法。制定民政部門重大行政決策程序規定，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定作為重大行政決策必經程序。凡是關系民政事業發展全局、社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關的重大行政決策事項，包括重大專項規劃、重大資金安排、重大工程項目建設、重大國有資產處置、重大設施設備采購、重大法規政策制定等，作出決策前都要履行規定程序。建立重大行政決策合法性審查機制，未經法制機構合法性審查或經審查不合法的，不得提交決策程序討論，不得發布規范性文件。建立重大行政決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對違反決策程序、出現重大行政決策失誤、造成重大損失的，要按照誰決策、誰負責的原則嚴格追究責任。除依法應當保密的外，重大行政決策的事項、依據和結果應當依法公開。

　　（九）完善行政執法體制機制。繼續推進民政執法體制改革，整合民政部門內部執法職能和執法資源，相對集中民政行政檢查權、行政處罰權、行政強制權，推進民政綜合執法。建立民政部門與有關部門聯合執法機制，提高執法效能和服務水平。制定民政部門行政處罰程序規定，全面規范各項民政行政處罰程序。建立民政執法全過程記錄制度，強化對立案審批、調查取證、處罰決定等執法活動全過程的監察。建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度，避免執法的隨意性。健全民政部門與其他部門執法溝通協作機制，規范并暢通案件移送渠道。建立民政執法案卷評查和通報制度。各級民政部門要定期組織對行政處罰、行政許可、行政強制等行政執法行為進行案卷評查，并將案卷評查情況進行通報。實行民政執法案例指導制度。民政部要定期匯編印發具有典型性或者指導意義的案例，加強對各類法律文書、自由裁量權基準、法律法規實體適用等指導。建立重大案件監督制度。對執法監督過程中發現的普遍性問題或者區域性風險，及時制發《執法監督建議書》，提出改進工作的意見和建議。嚴格執行重大執法決定法制審核制度，未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。對審核中發現的問題，要責令有關部門及時糾正。全面落實行政執法責任制，堅決排除對執法活動的干預。

　　四、確保民政權力規范高效運行

　　（十）推進權力清單制度建設。各級民政部門要按照職權法定和精簡效能的要求，認真核實民政權力是否有法律法規依據，是否符合改革精神和法治精神，真正做到依法確權。對存在部門職責交叉的事項，要加強銜接協調，明確權限責任。要按照規范運行和高效透明的要求，減少內部運轉環節，優化權力運行流程，明確和強化工作責任。部和省級政府民政部門要率先推行權力清單制度，明確民政部門權力的法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等，并向社會公布。市縣政府民政部門要依法建立相應權力清單制度，保證民政權力在陽光下運行。

　　（十一）建立執法檢查和綜合評估制度。各級民政法制機構要根據民政法律、法規、規章和規范性文件的實施情況，制定民政執法檢查計劃和工作方案。部和省級政府民政部門每年對2-3件民政法律、法規、規章的實施情況進行執法檢查，每年對2-3件新制定的民政法律、法規、規章或者規范性文件實施情況進行專項督查。執法檢查由法制機構單獨或者會同有關業務部門組織實施，專項督查納入部和省級政府民政部門年度工作計劃，由業務部門單獨或者會同法制機構組織實施。執法檢查和專項督查可以采取書面匯報、調研座談、抽樣調查、調閱案卷、查看文件等形式進行，并將有關情況進行通報。市縣政府民政部門要建立相應執法檢查和專項督查制度。建立民政法治建設綜合評估制度。部和省級政府民政部門每年要部署開展法治建設綜合評估工作，對本機關和下級民政部門法治建設情況進行檢查和評價，并將評估結果納入目標考核指標體系。探索建立科學規范、標準統一、簡便易行的法治建設評估指標體系和考核標準。

　　（十二）完善信息公開制度。認真貫徹實施政府信息公開條例，堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。要重點做好預決算和“三公”經費的信息公開，加大行政許可、行政處罰等信息公開力度，加大城鄉低保、優待撫恤、社會福利、慈善事業、社會組織管理等重點民生項目和公益事業、社會治理領域的信息公開。加強信息公開機制建設，將各級民政部門門戶網站作為信息公開的第一平臺。民政法律制度和重要政策出臺后，要針對公眾關切，及時進行解讀和宣傳。對涉及民政部門的敏感性事件、社會關注度高的負面輿情信息，要及時研判處理。認真做好政府信息依申請公開工作。

　　（十三）健全復議應訴工作制度。嚴格執行行政復議法和行政訴訟法的規定，尊重并嚴格執行生效的行政復議決定和法院裁決。建立和完善行政復議答復、行政訴訟答辯集體討論研究制度，民政部門負責人要聽取案情匯報，確定答復、答辯總體方向，審核答復、答辯法律文書。建立民政部門負責人出庭應訴制度，逐步提高民政部門負責人應訴案件比例。加強案件分析研判，建立民政行政復議和行政應訴典型案例通報制度，以案析法、以案學法，充分發揮行政復議和行政訴訟案件在規范行政行為、推動依法行政中的重要作用。建立健全責任追究制度，對案件背后暴露出的工作人員失職、瀆職問題，要依法追究相關人員責任。要完善民政行政復議和行政應訴工作機制，民政業務部門和法制機構共同承辦相關案件。建立民政行政復議和行政訴訟案件統計和檔案管理制度。對于可以通過訴訟、仲裁、行政復議等法定程序解決的信訪事項，要引導當事人通過法定途徑解決糾紛和爭議。加大行政復議和行政應訴案件辦理工作保障力度，確保辦案條件完備。

　　五、提高民政部門依法行政能力

　　（十四）提高領導干部法治思維和依法辦事能力。領導干部在全面推進民政法治建設方面肩負著重要責任，要自覺養成遇事找法、辦事依法、解決問題靠法的行為習慣。繼續完善和落實領導干部帶頭學法用法制度，把依法行政知識和新頒布基本法律、民政法律制度列入各級民政部門黨組（黨委）理論學習中心組學習內容。要拓寬領導干部學法用法渠道。堅持自學為主，結合領導干部自身的工作職能和特點，聯系實際，確定學習內容。要推進領導干部學法用法方式方法創新。通過立法調研、執法監督檢查、案例討論、工作研討等形式，把學習法律與運用法律解決實際問題緊密結合起來。民政部把法治建設成效納入政績考核指標體系、作為衡量機關司局領導班子和領導干部工作實績重要內容、作為省級民政工作綜合評估主要構成。探索建立各級領導班子和領導干部述職述廉述法三位一體的考核制度。結合述職述廉的要求，重點考評單位及個人學法守法、重大事項依法決策以及依法行政等方面的情況。

　　（十五）提升機關工作人員依法行政意識和能力。深入貫徹民政系統開展法制宣傳教育第六個五年規劃，認真落實國家機關“誰執法誰普法”的普法責任制，編制并實施好“七五”民政普法規劃。要創新普法宣傳教育形式，加強與新聞媒體的合作，通過各級民政部門門戶網站和各級各類新聞媒體，第一時間發布民政法律制度和重要政策，第一時間圍繞公眾關切解疑釋惑，多渠道、多形式進行法制宣傳教育，增進社會各界對民政法律制度和重要政策的了解。要健全完善法制培訓制度。民政部要對機關公務員、直屬單位領導班子成員、省級政府民政部門主要領導以及法制機構工作人員進行全員培訓，集中學習民政法律制度和重要政策。民政法律制度和重要政策出臺后，民政部要及時組織本機關和省級民政部門相關人員進行專題培訓。省級政府民政部門要相應制定法制培訓計劃，定期組織本級和下級民政部門干部參加通用法律知識培訓、專門法律知識輪訓和新頒布法律制度專題培訓。各級民政部門要把法制培訓作為初任公務員和初任領導崗位培訓必備內容。把依法行政情況作為干部工作實績考核的重要內容。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容，在同等條件下，優先提拔使用法治素養好、依法辦事能力強的干部。注重引入法律專業人才，充實到民政干部隊伍。對立法創制工作成績突出的有立法權地方的民政部門及其有關人員，民政部予以立功獎勵。

　　（十六）加強民政法制機構隊伍履職能力。要高度重視民政法制機構和行政執法隊伍建設，民政部要加強本級執法工作，加強對全國民政執法工作的督查指導。推動省級政府民政部門全部獨立設置法制機構，推動有立法權地方的民政部門普遍設置法制機構，配備專職工作人員。各級民政部門要普遍建立專家和律師參加的法律顧問隊伍，將法律服務列入政府采購計劃，發揮法律顧問在民政立法創制、行政決策、復議應訴等方面的積極作用。建立民政法制干部準入制度。各級民政法制機構新錄用人員，原則上需要具備法律專業知識。嚴格實行民政執法人員持證上崗和資格管理制度，未取得執法資格的，不得從事執法活動。加快推進民政法制隊伍專業化建設，使法制機構的人員配備、經費保障等與其承擔的職責任務相適應。要切實發揮法制機構在民政依法行政中的參謀、助手和顧問作用，重大決策和重要會議要有法制機構參與，重要文件要由法制機構審核把關，重點執法環節要由法制機構實施監督。

　　（十七）推進民政執法監督信息化建設。各級民政部門要加強行政執法信息化建設，確保權力運行合法、有序、高效。要加強網上執法辦案系統建設，逐步實現民政執法信息網上錄入、執法程序網上流轉、執法活動網上監督。要完善民政執法信息共享機制，在確保信息安全的前提下，積極推進跨地區、跨部門執法信息共享、互聯互通。要健全民政執法辦案信息查詢系統，推行行政服務網上受理、網上審批、網上辦公，為廣大人民群眾提供方便、快捷、優質的服務。

民政部
2014年12月24日