國務院

國務院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見
國發(fā)〔2014〕71號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu)：
　　財政轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是政府管理的重要手段。根據(jù)黨的十八屆三中全會精神和《國務院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）要求，現(xiàn)就改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度提出如下意見。
　　一、改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的必要性
　　1994年實行分稅制財政管理體制以來，我國逐步建立了符合社會主義市場經(jīng)濟體制基本要求的財政轉(zhuǎn)移支付制度。中央財政集中的財力主要用于增加對地方特別是中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴大，有力促進了地區(qū)間基本公共服務的均等化，推動了國家宏觀調(diào)控政策目標的貫徹落實，保障和改善了民生，支持了經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。但與建立現(xiàn)代財政制度的要求相比，現(xiàn)行中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題和不足也日益凸顯，突出表現(xiàn)在：受中央和地方事權(quán)和支出責任劃分不清晰的影響，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理；一般性轉(zhuǎn)移支付項目種類多、目標多元，均等化功能弱化；專項轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域過寬，分配使用不夠科學；一些項目行政審批色彩較重，與簡政放權(quán)改革的要求不符；地方配套壓力較大，財政統(tǒng)籌能力較弱；轉(zhuǎn)移支付管理漏洞較多、信息不夠公開透明等。對上述問題，有必要通過深化改革和完善制度，盡快加以解決。
　　二、總體要求
　　（一）指導思想。
　　全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院的決策部署和新修訂的預算法有關(guān)規(guī)定，圍繞建立現(xiàn)代財政制度，以推進地區(qū)間基本公共服務均等化為主要目標，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制，清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，嚴肅財經(jīng)紀律，加強轉(zhuǎn)移支付管理，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
　　（二）基本原則。
　　加強頂層設(shè)計，做好分步實施。堅持問題導向，借鑒國際經(jīng)驗，注重頂層設(shè)計，使轉(zhuǎn)移支付制度與事權(quán)和支出責任劃分相銜接，增強改革的整體性和系統(tǒng)性；同時充分考慮實際情況，逐步推進轉(zhuǎn)移支付制度改革，先行解決緊迫問題和有關(guān)方面認識比較一致的問題。
　　合理劃分事權(quán)，明確支出責任。合理劃分中央事權(quán)、中央地方共同事權(quán)和地方事權(quán)，強化中央在國防、外交、國家安全、全國統(tǒng)一市場等領(lǐng)域的職責，強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務均等化的職責，建立事權(quán)與支出責任相適應的制度。
　　清理整合規(guī)范，增強統(tǒng)籌能力。在完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度的同時，著力清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，嚴格控制專項轉(zhuǎn)移支付項目和資金規(guī)模，增強地方財政的統(tǒng)籌能力。
　　市場調(diào)節(jié)為主，促進公平競爭。妥善處理政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，逐步減少競爭性領(lǐng)域投入專項，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項原則上不得新設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付，維護公平競爭的市場環(huán)境。
　　規(guī)范資金管理，提高資金效率。既要嚴格轉(zhuǎn)移支付資金管理，規(guī)范分配使用，加強指導和監(jiān)督，做到公平、公開、公正；又要加快資金撥付，避免大量結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，注重提高資金使用效率。
　　三、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)
　　合理劃分中央和地方事權(quán)與支出責任，逐步推進轉(zhuǎn)移支付制度改革，形成以均衡地區(qū)間基本財力、由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度。屬于中央事權(quán)的，由中央全額承擔支出責任，原則上應通過中央本級支出安排，由中央直接實施；隨著中央委托事權(quán)和支出責任的上收，應提高中央直接履行事權(quán)安排支出的比重，相應減少委托地方實施的專項轉(zhuǎn)移支付。屬于中央地方共同事權(quán)的，由中央和地方共同分擔支出責任，中央分擔部分通過專項轉(zhuǎn)移支付委托地方實施。屬于地方事權(quán)的，由地方承擔支出責任，中央主要通過一般性轉(zhuǎn)移支付給予支持，少量的引導類、救濟類、應急類事務通過專項轉(zhuǎn)移支付予以支持，以實現(xiàn)特定政策目標。
　　四、完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度
　　（一）清理整合一般性轉(zhuǎn)移支付。逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付中屬于中央委托事權(quán)或中央地方共同事權(quán)的項目轉(zhuǎn)列專項轉(zhuǎn)移支付，屬于地方事權(quán)的項目歸并到均衡性轉(zhuǎn)移支付，建立以均衡性轉(zhuǎn)移支付為主體、以老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付為補充并輔以少量體制結(jié)算補助的一般性轉(zhuǎn)移支付體系。
　　（二）建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機制。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上。改變均衡性轉(zhuǎn)移支付與所得稅增量掛鉤的方式，確保均衡性轉(zhuǎn)移支付增幅高于轉(zhuǎn)移支付的總體增幅。大幅度增加對老少邊窮地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。
　　（三）加強一般性轉(zhuǎn)移支付管理。一般性轉(zhuǎn)移支付按照國務院規(guī)定的基本標準和計算方法編制。科學設(shè)置均衡性轉(zhuǎn)移支付測算因素、權(quán)重，充分考慮老少邊窮地區(qū)底子薄、發(fā)展慢的特殊情況，真實反映各地的支出成本差異，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，促進地區(qū)間基本公共服務均等化。規(guī)范老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。建立激勵約束機制，采取適當獎懲等方式，引導地方將一般性轉(zhuǎn)移支付資金投入到民生等中央確定的重點領(lǐng)域。
　　五、從嚴控制專項轉(zhuǎn)移支付
　　（一）清理整合專項轉(zhuǎn)移支付。清理整合要充分考慮公共服務提供的有效性、受益范圍的外部性、信息獲取的及時性和便利性，以及地方自主性、積極性等因素。取消專項轉(zhuǎn)移支付中政策到期、政策調(diào)整、績效低下等已無必要繼續(xù)實施的項目。屬于中央委托事權(quán)的項目，可由中央直接實施的，原則上調(diào)整列入中央本級支出。屬于地方事權(quán)的項目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。確需保留的中央地方共同事權(quán)項目，以及少量的中央委托事權(quán)項目及引導類、救濟類、應急類項目，要建立健全定期評估和退出機制，對其中目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目予以整合，嚴格控制同一方向或領(lǐng)域的專項數(shù)量。
　　（二）逐步改變以收定支專項管理辦法。結(jié)合稅費制度改革，完善相關(guān)法律法規(guī)，逐步取消城市維護建設(shè)稅、排污費、探礦權(quán)和采礦權(quán)價款、礦產(chǎn)資源補償費等專款專用的規(guī)定，統(tǒng)籌安排這些領(lǐng)域的經(jīng)費。
　　（三）嚴格控制新設(shè)專項。專項轉(zhuǎn)移支付項目應當依據(jù)法律、行政法規(guī)和國務院的規(guī)定設(shè)立。新設(shè)立的專項應有明確的政策依據(jù)、政策目標、資金需求、資金用途、主管部門和職責分工。
　　（四）規(guī)范專項資金管理辦法。做到每一個專項轉(zhuǎn)移支付都有且只有一個資金管理辦法。對一個專項有多個資金管理辦法的，要進行整合歸并，不得變相增設(shè)專項。資金管理辦法要明確政策目標、部門職責分工、資金補助對象、資金使用范圍、資金分配辦法等內(nèi)容，逐步達到分配主體統(tǒng)一、分配辦法一致、申報審批程序唯一等要求。需要發(fā)布項目申報指南的，應在資金管理辦法中進行明確。補助對象應按照政策目標設(shè)定，并按政府機構(gòu)、事業(yè)單位、個人、企業(yè)等進行分類，便于監(jiān)督檢查和績效評價。
　　六、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付分配和使用
　　（一）規(guī)范資金分配。專項轉(zhuǎn)移支付應當分地區(qū)、分項目編制。嚴格資金分配主體，明確部門職責，社會團體、行業(yè)協(xié)會、企事業(yè)單位等非行政機關(guān)不得負責資金分配。專項轉(zhuǎn)移支付可以采取項目法或因素法進行分配。對用于國家重大工程、跨地區(qū)跨流域的投資項目以及外部性強的重點項目，主要采取項目法分配，實施項目庫管理，明確項目申報主體、申報范圍和申報條件，規(guī)范項目申報流程，發(fā)揮專業(yè)組織和專家的作用，完善監(jiān)督制衡機制。對具有地域管理信息優(yōu)勢的項目，主要采取因素法分配，選取客觀因素，確定合理權(quán)重，按照科學規(guī)范的分配公式切塊下達省級財政，并指導其制定資金管理辦法實施細則，按規(guī)定層層分解下達到補助對象，做到既要調(diào)動地方積極性，又要保證項目順利實施。對關(guān)系群眾切身利益的專項，可改變行政性分配方式，逐步推動建立政府引導、社會組織評價、群眾參與的分配機制。
　　（二）取消地方資金配套要求。除按照國務院規(guī)定應當由中央和地方共同承擔的事項外，中央在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不得要求地方政府承擔配套資金。由中央和地方共同承擔的事項，要依據(jù)公益性、外部性等因素明確分擔標準或比例。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)各地財政狀況，同一專項對不同地區(qū)可采取有區(qū)別的分擔比例，但不同專項對同一地區(qū)的分擔比例應逐步統(tǒng)一規(guī)范。
　　（三）嚴格資金使用。除中央委托事項外，專項轉(zhuǎn)移支付一律不得用于財政補助單位人員經(jīng)費和運轉(zhuǎn)經(jīng)費，以及樓堂館所等國務院明令禁止的相關(guān)項目建設(shè)。加強對專項資金分配使用的全過程監(jiān)控和檢查力度，建立健全信息反饋、責任追究和獎懲機制，重點解決資金管理“最后一公里”問題。
　　七、逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付
　　（一）取消部分競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ棥７矊佟靶　⑸ⅰ�亂”，效用不明顯以及市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的專項應堅決取消；對因價格改革、宏觀調(diào)控等而配套出臺的競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ棧瑧�明確執(zhí)行期限，并在后期逐步退出，到期取消。
　　（二）研究用稅收優(yōu)惠政策替代部分競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ棥＜訌姼偁幮灶I(lǐng)域?qū)ｍ椗c稅收優(yōu)惠政策的協(xié)調(diào)，可以通過稅收優(yōu)惠政策取得類似或更好政策效果的，應盡量采用稅收優(yōu)惠政策，相應取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ棥６愂諆?yōu)惠政策應由專門稅收法律法規(guī)或國務院規(guī)定。
　　（三）探索實行基金管理等市場化運作模式。對保留的具有一定外部性的競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ棧瑧�控制資金規(guī)模，突出保障重點，逐步改變行政性分配方式，主要采取基金管理等市場化運作模式，逐步與金融資本相結(jié)合，發(fā)揮撬動社會資本的杠桿作用。基金可以采取中央直接設(shè)立的方式，也可以采取中央安排專項轉(zhuǎn)移支付支持地方設(shè)立的方式；可以新設(shè)基金，也可以扶持已有的對市場有重大影響的基金。基金主要采取創(chuàng)業(yè)投資引導基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等模式。基金設(shè)立應報經(jīng)同級人民政府批準，應有章程、目標、期限及指定投資領(lǐng)域，委托市場化運作的專業(yè)團隊管理，重在引導、培育和發(fā)展市場，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。基金應設(shè)定規(guī)模上限，達到上限時，根據(jù)政策評估決定是否進一步增資。少數(shù)不適合實行基金管理模式的，也應在事前明確補助機制的前提下，事中或事后采取貼息、先建后補、以獎代補、保險保費補貼、擔保補貼等補助方式，防止出現(xiàn)補助機制模糊、難以落實或套取補助資金等問題。
　　八、強化轉(zhuǎn)移支付預算管理
　　（一）及時下達預算。加強與地方預算管理的銜接，中央應當將對地方的轉(zhuǎn)移支付預計數(shù)提前下達地方，地方應當將其編入本級預算。除據(jù)實結(jié)算等特殊項目可以分期下達預算或者先預付后結(jié)算外，中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付在全國人大批準預算后30日內(nèi)下達，專項轉(zhuǎn)移支付在90日內(nèi)下達。省級政府接到中央轉(zhuǎn)移支付后，應在30日內(nèi)正式下達到本行政區(qū)域縣級以上各級政府。中央下達的財政轉(zhuǎn)移支付必須納入地方政府預算管理，按規(guī)定向同級人大或其常委會報告。
　　（二）推進信息公開。中央對地方轉(zhuǎn)移支付預算安排及執(zhí)行情況在全國人大批準后20日內(nèi)由財政部向社會公開，并對重要事項作出說明。主動向社會公開一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的具體項目、規(guī)模、管理辦法和分配結(jié)果等。
　　（三）做好績效評價。完善轉(zhuǎn)移支付績效評價制度，科學設(shè)置績效評價機制，合理確定績效目標，有效開展績效評價，提高績效評價結(jié)果的可信度，并將績效評價結(jié)果同預算安排有機結(jié)合。逐步創(chuàng)造條件向社會公開績效評價結(jié)果。
　　（四）加強政府性基金預算和一般公共預算的統(tǒng)籌力度。政府性基金預算安排支出的項目，一般公共預算可不再安排或減少安排。政府性基金預算和一般公共預算同時安排的專項轉(zhuǎn)移支付，在具體管理中應作為一個專項，制定統(tǒng)一的資金管理辦法，實行統(tǒng)一的資金分配方式。
　　（五）將一般性轉(zhuǎn)移支付納入重點支出統(tǒng)計范圍。大幅度增加一般性轉(zhuǎn)移支付后，中央財政對相關(guān)重點領(lǐng)域的直接投入相應減少。由于中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付最終形成地方財政支出，為滿足統(tǒng)計需要，可將其按地方財政支出情況分解為對相關(guān)重點領(lǐng)域的投入。
　　九、調(diào)整優(yōu)化中央基建投資專項
　　在保持中央基建投資合理規(guī)模的基礎(chǔ)上，劃清中央基建投資專項和其他財政專項轉(zhuǎn)移支付的邊界，合理劃定主管部門職責權(quán)限，優(yōu)化中央基建投資專項支出結(jié)構(gòu)。逐步退出競爭性領(lǐng)域投入，對確需保留的投資專項，調(diào)整優(yōu)化安排方向，探索采取基金管理等市場化運作模式，規(guī)范投資安排管理；規(guī)范安排對地方基本公共服務領(lǐng)域的投資補助，逐步減少對地方的小、散投資補助；逐步加大屬于中央事權(quán)的項目投資，主要用于國家重大工程、跨地區(qū)跨流域的投資項目以及外部性強的重點項目。
　　十、完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度
　　省以下各級政府要比照中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度，改革和完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。與省以下各級政府事權(quán)和支出責任劃分相適應，優(yōu)化各級政府轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。對上級政府下達的一般性轉(zhuǎn)移支付，下級政府應采取有效措施，確保統(tǒng)籌用于相關(guān)重點支出；對上級政府下達的專項轉(zhuǎn)移支付，下級政府可在不改變資金用途的基礎(chǔ)上，發(fā)揮貼近基層的優(yōu)勢，結(jié)合本級安排的相關(guān)專項情況，加大整合力度，將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相關(guān)的專項轉(zhuǎn)移支付整合使用。
　　十一、加快轉(zhuǎn)移支付立法和制度建設(shè)
　　為增強轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性和權(quán)威性，為改革提供法律保障，需要加快轉(zhuǎn)移支付立法，盡快研究制定轉(zhuǎn)移支付條例，條件成熟時推動上升為法律。相關(guān)文件中涉及轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定，應當按照本意見進行修改完善。
　　十二、加強組織領(lǐng)導
　　改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度是財稅體制改革的重要組成部分，涉及面廣、政策性強，利益調(diào)整大。各地區(qū)、各部門要高度重視，加強組織領(lǐng)導，確保相關(guān)改革工作順利推進。要提高認識，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院決策部署上來。要加強溝通，凝聚各方共識，形成改革合力。要周密部署，加強督查，抓好落實，對違反預算法等法律法規(guī)規(guī)定的，嚴肅追究責任。
　　各地區(qū)、各部門要根據(jù)本意見要求，結(jié)合本地區(qū)、本部門實際調(diào)整完善管理體制，健全相關(guān)管理機構(gòu)，制定完善配套措施，主動作為、勇于擔當，積極研究解決工作中遇到的新情況、新問題。財政部要會同有關(guān)部門和地區(qū)及時總結(jié)經(jīng)驗，加強宣傳引導，推動本意見確定的各項政策措施貫徹落實，重大事項及時向國務院報告。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2014年12月27日　

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