國務院

國務院關于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見

國發(fā)〔2015〕63號


各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu)：
　　改革開放以來，我國國有資產(chǎn)管理體制改革穩(wěn)步推進，國有資產(chǎn)出資人代表制度基本建立，保值增值責任初步得到落實，國有資產(chǎn)規(guī)模、利潤水平、競爭能力得到較大提升。但必須看到，現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、缺位、錯位現(xiàn)象；國有資產(chǎn)監(jiān)督機制不健全，國有資產(chǎn)流失、違紀違法問題在一些領域和企業(yè)比較突出；國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)有待進一步優(yōu)化，國有資本配置效率不高等問題亟待解決。按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和國務院有關部署，現(xiàn)就改革和完善國有資產(chǎn)管理體制提出以下意見。
　　一、總體要求
　　（一）指導思想。深入貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，尊重市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，正確處理好政府與市場的關系，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權經(jīng)營體制，真正確立國有企業(yè)的市場主體地位，推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，適應市場化、現(xiàn)代化、國際化新形勢和經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力和抗風險能力。
　　（二）基本原則。
　　堅持權責明晰。實現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權與經(jīng)營權分離，依法理順政府與國有企業(yè)的出資關系。切實轉(zhuǎn)變政府職能，依法確立國有企業(yè)的市場主體地位，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度。堅持政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開，確保國有企業(yè)依法自主經(jīng)營，激發(fā)企業(yè)活力、創(chuàng)新力和內(nèi)生動力。
　　堅持突出重點。按照市場經(jīng)濟規(guī)則和現(xiàn)代企業(yè)制度要求，以管資本為主，以資本為紐帶，以產(chǎn)權為基礎，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。注重通過公司法人治理結(jié)構(gòu)依法行使國有股東權利。
　　堅持放管結(jié)合。按照權責明確、監(jiān)管高效、規(guī)范透明的要求，推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能和監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變。該放的依法放開，切實增強企業(yè)活力，提高國有資本運營效率；該管的科學管好，嚴格防止國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)保值增值。
　　堅持穩(wěn)妥有序。處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關系，突出改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，以重點領域為突破口，先行試點，分步實施，統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進相關配套改革。
　　二、推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變
　　（三）準確把握國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的職責定位。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)作為政府直屬特設機構(gòu)，根據(jù)授權代表本級人民政府對監(jiān)管企業(yè)依法履行出資人職責，科學界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，專司國有資產(chǎn)監(jiān)管，不行使政府公共管理職能，不干預企業(yè)自主經(jīng)營權。以管資本為主，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全，更好服務于國家戰(zhàn)略目標，實現(xiàn)保值增值。發(fā)揮國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)專業(yè)化監(jiān)管優(yōu)勢，逐步推進國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管全覆蓋。
　　（四）進一步明確國有資產(chǎn)監(jiān)管重點。加強戰(zhàn)略規(guī)劃引領，改進對監(jiān)管企業(yè)主業(yè)界定和投資并購的管理方式，遵循市場機制，規(guī)范調(diào)整存量，科學配置增量，加快優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)。加強對國有資本運營質(zhì)量及監(jiān)管企業(yè)財務狀況的監(jiān)測，強化國有產(chǎn)權流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管，加大國有產(chǎn)權進場交易力度。按照國有企業(yè)的功能界定和類別實行分類監(jiān)管。改進考核體系和辦法，綜合考核資本運營質(zhì)量、效率和收益，以經(jīng)濟增加值為主，并將轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新驅(qū)動、合規(guī)經(jīng)營、履行社會責任等納入考核指標體系。著力完善激勵約束機制，將國有企業(yè)領導人員考核結(jié)果與職務任免、薪酬待遇有機結(jié)合，嚴格規(guī)范國有企業(yè)領導人員薪酬分配。建立健全與勞動力市場基本適應，與企業(yè)經(jīng)濟效益、勞動生產(chǎn)率掛鉤的工資決定和正常增長機制。推動監(jiān)管企業(yè)不斷優(yōu)化公司法人治理結(jié)構(gòu)，把加強黨的領導和完善公司治理統(tǒng)一起來，建立國有企業(yè)領導人員分類分層管理制度。強化國有資產(chǎn)監(jiān)督，加強和改進外派監(jiān)事會制度，建立健全國有企業(yè)違法違規(guī)經(jīng)營責任追究體系、國有企業(yè)重大決策失誤和失職瀆職責任追究倒查機制。
　　（五）推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。圍繞增強監(jiān)管企業(yè)活力和提高效率，聚焦監(jiān)管內(nèi)容，該管的要科學管理、決不缺位，不該管的要依法放權、決不越位。將國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)行使的投資計劃、部分產(chǎn)權管理和重大事項決策等出資人權利，授權國有資本投資、運營公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)行使；將依法應由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)；加強對企業(yè)集團的整體監(jiān)管，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，由一級企業(yè)依法依規(guī)決策；將國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)配合承擔的公共管理職能，歸位于相關政府部門和單位。
　　（六）改進國有資產(chǎn)監(jiān)管方式和手段。大力推進依法監(jiān)管，著力創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段。按照事前規(guī)范制度、事中加強監(jiān)控、事后強化問責的思路，更多運用法治化、市場化的監(jiān)管方式，切實減少出資人審批核準事項，改變行政化管理方式。通過“一企一策”制定公司章程、規(guī)范董事會運作、嚴格選派和管理股東代表和董事監(jiān)事，將國有出資人意志有效體現(xiàn)在公司治理結(jié)構(gòu)中。針對企業(yè)不同功能定位，在戰(zhàn)略規(guī)劃制定、資本運作模式、人員選用機制、經(jīng)營業(yè)績考核等方面，實施更加精準有效的分類監(jiān)管。調(diào)整國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部組織設置和職能配置，建立監(jiān)管權力清單和責任清單，優(yōu)化監(jiān)管流程，提高監(jiān)管效率。建立出資人監(jiān)管信息化工作平臺，推進監(jiān)管工作協(xié)同，實現(xiàn)信息共享和動態(tài)監(jiān)管。完善國有資產(chǎn)和國有企業(yè)信息公開制度，設立統(tǒng)一的信息公開網(wǎng)絡平臺，在不涉及國家秘密和企業(yè)商業(yè)秘密的前提下，依法依規(guī)及時準確地披露國有資本整體運營情況、企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值及經(jīng)營業(yè)績考核總體情況、國有資產(chǎn)監(jiān)管制度和監(jiān)督檢查情況，以及國有企業(yè)公司治理和管理架構(gòu)、財務狀況、關聯(lián)交易、企業(yè)負責人薪酬等信息，建設陽光國企。
　　三、改革國有資本授權經(jīng)營體制
　　（七）改組組建國有資本投資、運營公司。主要通過劃撥現(xiàn)有商業(yè)類國有企業(yè)的國有股權，以及國有資本經(jīng)營預算注資組建，以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為主要目標，通過股權運作、價值管理、有序進退等方式，促進國有資本合理流動，實現(xiàn)保值增值；或選擇具備一定條件的國有獨資企業(yè)集團改組設立，以服務國家戰(zhàn)略、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為主要目標，在關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本整合等，推動產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)。
　　（八）明確國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與國有資本投資、運營公司關系。政府授權國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)依法對國有資本投資、運營公司履行出資人職責。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)按照“一企一策”原則，明確對國有資本投資、運營公司授權的內(nèi)容、范圍和方式，依法落實國有資本投資、運營公司董事會職權。國有資本投資、運營公司對授權范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責，作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業(yè)行使股東職責，維護股東合法權益，按照責權對應原則切實承擔起國有資產(chǎn)保值增值責任。
　　（九）界定國有資本投資、運營公司與所出資企業(yè)關系。國有資本投資、運營公司依據(jù)公司法等相關法律法規(guī)，對所出資企業(yè)依法行使股東權利，以出資額為限承擔有限責任。以財務性持股為主，建立財務管控模式，重點關注國有資本流動和增值狀況；或以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務控股為主，建立以戰(zhàn)略目標和財務效益為主的管控模式，重點關注所出資企業(yè)執(zhí)行公司戰(zhàn)略和資本回報狀況。
　　（十）開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點工作。中央層面開展由國務院直接授權國有資本投資、運營公司試點等工作。地方政府可以根據(jù)實際情況，選擇開展直接授權國有資本投資、運營公司試點工作。
　　四、提高國有資本配置和運營效率
　　（十一）建立國有資本布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整機制。政府有關部門制定完善經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和國有資本收益管理規(guī)則。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)政府宏觀政策和有關管理要求，建立健全國有資本進退機制，制定國有資本投資負面清單，推動國有資本更多投向關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈和國計民生的重要行業(yè)和關鍵領域。
　　（十二）推進國有資本優(yōu)化重組。堅持以市場為導向、以企業(yè)為主體，有進有退、有所為有所不為，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，提高國有資本流動性，增強國有經(jīng)濟整體功能和提升效率。按照國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整要求，加快推動國有資本向重要行業(yè)、關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向產(chǎn)業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)和價值鏈高端領域集中，向具有核心競爭力的優(yōu)勢企業(yè)集中。清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)，建立健全優(yōu)勝劣汰市場化退出機制，加快淘汰落后產(chǎn)能和化解過剩產(chǎn)能，處置低效無效資產(chǎn)。推動國有企業(yè)加快技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新。推進國有資本控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)改革，根據(jù)不同行業(yè)特點放開競爭性業(yè)務，實現(xiàn)國有資本和社會資本更好融合。
　　（十三）建立健全國有資本收益管理制度。財政部門會同國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)等部門建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預算管理制度，根據(jù)國家宏觀調(diào)控和國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整要求，提出國有資本收益上交比例建議，報國務院批準后執(zhí)行。在改組組建國有資本投資、運營公司以及實施國有企業(yè)重組過程中，國家根據(jù)需要將部分國有股權劃轉(zhuǎn)社會保障基金管理機構(gòu)持有，分紅和轉(zhuǎn)讓收益用于彌補養(yǎng)老等社會保障資金缺口。
　　五、協(xié)同推進相關配套改革
　　（十四）完善有關法律法規(guī)。健全國有資產(chǎn)監(jiān)管法律法規(guī)體系，做好相關法律法規(guī)的立改廢釋工作。按照立法程序，抓緊推動開展企業(yè)國有資產(chǎn)法修訂工作，出臺相關配套法規(guī)，為完善國有資產(chǎn)管理體制夯實法律基礎。根據(jù)國有企業(yè)公司制改革進展情況，推動適時廢止全民所有制工業(yè)企業(yè)法。研究起草企業(yè)國有資產(chǎn)基礎管理條例，統(tǒng)一管理規(guī)則。
　　（十五）推進政府職能轉(zhuǎn)變。進一步減少行政審批事項，大幅度削減政府通過國有企業(yè)行政性配置資源事項，區(qū)分政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人管理職能，為國有資產(chǎn)管理體制改革完善提供環(huán)境條件。推進自然壟斷行業(yè)改革，實行網(wǎng)運分開、特許經(jīng)營。加快推進價格機制改革，嚴格規(guī)范政府定價行為，完善市場發(fā)現(xiàn)、形成價格的機制。推進行政性壟斷行業(yè)成本公開、經(jīng)營透明，發(fā)揮社會監(jiān)督作用。
　　（十六）落實相關配套政策。落實和完善國有企業(yè)重組整合涉及的資產(chǎn)評估增值、土地變更登記和國有資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)等方面稅收優(yōu)惠政策，切實明確國有企業(yè)改制重組過程中涉及的債權債務承接主體和責任，完善國有企業(yè)退出的相關政策，依法妥善處理勞動關系調(diào)整和社會保險關系接續(xù)等相關問題。
　　（十七）妥善解決歷史遺留問題。加快剝離企業(yè)辦社會職能，針對“三供一業(yè)”（供水、供電、供熱和物業(yè)管理）、離退休人員社會化管理、廠辦大集體改革等問題，制定統(tǒng)籌規(guī)范、分類施策的措施，建立政府和國有企業(yè)合理分擔成本的機制。國有資本經(jīng)營預算支出優(yōu)先用于解決國有企業(yè)歷史遺留問題。
　　（十八）穩(wěn)步推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。按照依法依規(guī)、分類推進、規(guī)范程序、市場運作的原則，以管資本為主，穩(wěn)步將黨政機關、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，具備條件的進入國有資本投資、運營公司。
　　金融、文化等國有企業(yè)的改革，中央另有規(guī)定的依其規(guī)定執(zhí)行。
　　各地區(qū)要結(jié)合本地實際，制定具體改革實施方案，確保國有資產(chǎn)管理體制改革順利進行，全面完成各項改革任務。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2015年10月25日