國務院

國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見

國發〔2016〕8號


各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
新型城鎮化是現代化的必由之路，是最大的內需潛力所在，是經濟發展的重要動力，也是一項重要的民生工程。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》發布實施以來，各地區、各部門抓緊行動、改革探索，新型城鎮化各項工作取得了積極進展，但仍然存在農業轉移人口市民化進展緩慢、城鎮化質量不高、對擴大內需的主動力作用沒有得到充分發揮等問題。為總結推廣各地區行之有效的經驗，深入推進新型城鎮化建設，現提出如下意見。
一、總體要求
全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會以及中央經濟工作會議、中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議、中央扶貧開發工作會議、中央農村工作會議精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路，以人的城鎮化為核心，以提高質量為關鍵，以體制機制改革為動力，緊緊圍繞新型城鎮化目標任務，加快推進戶籍制度改革，提升城市綜合承載能力，制定完善土地、財政、投融資等配套政策，充分釋放新型城鎮化蘊藏的巨大內需潛力，為經濟持續健康發展提供持久強勁動力。
堅持點面結合、統籌推進。統籌規劃、總體布局，促進大中小城市和小城鎮協調發展，著力解決好“三個1億人”城鎮化問題，全面提高城鎮化質量。充分發揮國家新型城鎮化綜合試點作用，及時總結提煉可復制經驗，帶動全國新型城鎮化體制機制創新。
堅持縱橫聯動、協同推進。加強部門間政策制定和實施的協調配合，推動戶籍、土地、財政、住房等相關政策和改革舉措形成合力。加強部門與地方政策聯動，推動地方加快出臺一批配套政策，確保改革舉措和政策落地生根。
堅持補齊短板、重點突破。加快實施“一融雙新”工程，以促進農民工融入城鎮為核心，以加快新生中小城市培育發展和新型城市建設為重點，瞄準短板，加快突破，優化政策組合，彌補供需缺口，促進新型城鎮化健康有序發展。
二、積極推進農業轉移人口市民化
（一）加快落實戶籍制度改革政策。圍繞加快提高戶籍人口城鎮化率，深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務。鼓勵各地區進一步放寬落戶條件，除極少數超大城市外，允許農業轉移人口在就業地落戶，優先解決農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口以及新生代農民工落戶問題，全面放開對高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學歸國人員的落戶限制，加快制定公開透明的落戶標準和切實可行的落戶目標。除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求購買房屋、投資納稅、積分制等方式設置落戶限制。加快調整完善超大城市和特大城市落戶政策，根據城市綜合承載能力和功能定位，區分主城區、郊區、新區等區域，分類制定落戶政策；以具有合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，建立完善積分落戶制度，重點解決符合條件的普通勞動者的落戶問題。加快制定實施推動1億非戶籍人口在城市落戶方案，強化地方政府主體責任，確保如期完成。
（二）全面實行居住證制度。推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮常住人口，保障居住證持有人在居住地享有義務教育、基本公共就業服務、基本公共衛生服務和計劃生育服務、公共文化體育服務、法律援助和法律服務以及國家規定的其他基本公共服務；同時，在居住地享有按照國家有關規定辦理出入境證件、換領補領居民身份證、機動車登記、申領機動車駕駛證、報名參加職業資格考試和申請授予職業資格以及其他便利。鼓勵地方各級人民政府根據本地承載能力不斷擴大對居住證持有人的公共服務范圍并提高服務標準，縮小與戶籍人口基本公共服務的差距。推動居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的住房保障權利，將符合條件的農業轉移人口納入當地住房保障范圍。各城市要根據《居住證暫行條例》，加快制定實施具體管理辦法，防止居住證與基本公共服務脫鉤。
（三）推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。保障農民工隨遷子女以流入地公辦學校為主接受義務教育，以公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園為主接受學前教育。實施義務教育“兩免一補”和生均公用經費基準定額資金隨學生流動可攜帶政策，統籌人口流入地與流出地教師編制。組織實施農民工職業技能提升計劃，每年培訓2000萬人次以上。允許在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系，加快建立基本醫療保險異地就醫醫療費用結算制度。
（四）加快建立農業轉移人口市民化激勵機制。切實維護進城落戶農民在農村的合法權益。實施財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤政策，實施城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策，中央預算內投資安排向吸納農業轉移人口落戶數量較多的城鎮傾斜。各省級人民政府要出臺相應配套政策，加快推進農業轉移人口市民化進程。
三、全面提升城市功能
（五）加快城鎮棚戶區、城中村和危房改造。圍繞實現約1億人居住的城鎮棚戶區、城中村和危房改造目標，實施棚戶區改造行動計劃和城鎮舊房改造工程，推動棚戶區改造與名城保護、城市更新相結合，加快推進城市棚戶區和城中村改造，有序推進舊住宅小區綜合整治、危舊住房和非成套住房（包括無上下水、北方地區無供熱設施等的住房）改造，將棚戶區改造政策支持范圍擴大到全國重點鎮。加強棚戶區改造工程質量監督，嚴格實施質量責任終身追究制度。
（六）加快城市綜合交通網絡建設。優化街區路網結構，建設快速路、主次干路和支路級配合理的路網系統，提升城市道路網絡密度，優先發展公共交通。大城市要統籌公共汽車、輕軌、地鐵等協同發展，推進城市軌道交通系統和自行車等慢行交通系統建設，在有條件的地區規劃建設市郊鐵路，提高道路的通達性。暢通進出城市通道，加快換乘樞紐、停車場等設施建設，推進充電站、充電樁等新能源汽車充電設施建設，將其納入城市舊城改造和新城建設規劃同步實施。
（七）實施城市地下管網改造工程。統籌城市地上地下設施規劃建設，加強城市地下基礎設施建設和改造，合理布局電力、通信、廣電、給排水、熱力、燃氣等地下管網，加快實施既有路面城市電網、通信網絡架空線入地工程。推動城市新區、各類園區、成片開發區的新建道路同步建設地下綜合管廊，老城區要結合地鐵建設、河道治理、道路整治、舊城更新、棚戶區改造等逐步推進地下綜合管廊建設，鼓勵社會資本投資運營地下綜合管廊。加快城市易澇點改造，推進雨污分流管網改造與排水和防洪排澇設施建設。加強供水管網改造，降低供水管網漏損率。
（八）推進海綿城市建設。在城市新區、各類園區、成片開發區全面推進海綿城市建設。在老城區結合棚戶區、危房改造和老舊小區有機更新，妥善解決城市防洪安全、雨水收集利用、黑臭水體治理等問題。加強海綿型建筑與小區、海綿型道路與廣場、海綿型公園與綠地、綠色蓄排與凈化利用設施等建設。加強自然水系保護與生態修復，切實保護良好水體和飲用水源。
（九）推動新型城市建設。堅持適用、經濟、綠色、美觀方針，提升規劃水平，增強城市規劃的科學性和權威性，促進“多規合一”，全面開展城市設計，加快建設綠色城市、智慧城市、人文城市等新型城市，全面提升城市內在品質。實施“寬帶中國”戰略和“互聯網+”城市計劃，加速光纖入戶，促進寬帶網絡提速降費，發展智能交通、智能電網、智能水務、智能管網、智能園區。推動分布式太陽能、風能、生物質能、地熱能多元化規模化應用和工業余熱供暖，推進既有建筑供熱計量和節能改造，對大型公共建筑和政府投資的各類建筑全面執行綠色建筑標準和認證，積極推廣應用綠色新型建材、裝配式建筑和鋼結構建筑。加強垃圾處理設施建設，基本建立建筑垃圾、餐廚廢棄物、園林廢棄物等回收和再生利用體系，建設循環型城市。劃定永久基本農田、生態保護紅線和城市開發邊界，實施城市生態廊道建設和生態系統修復工程。制定實施城市空氣質量達標時間表，努力提高優良天數比例，大幅減少重污染天數。落實最嚴格水資源管理制度，推廣節水新技術和新工藝，積極推進中水回用，全面建設節水型城市。促進國家級新區健康發展，推動符合條件的開發區向城市功能區轉型，引導工業集聚區規范發展。
（十）提升城市公共服務水平。根據城鎮常住人口增長趨勢，加大財政對接收農民工隨遷子女較多的城鎮中小學校、幼兒園建設的投入力度，吸引企業和社會力量投資建學辦學，增加中小學校和幼兒園學位供給。統籌新老城區公共服務資源均衡配置。加強醫療衛生機構、文化設施、體育健身場所設施、公園綠地等公共服務設施以及社區服務綜合信息平臺規劃建設。優化社區生活設施布局，打造包括物流配送、便民超市、銀行網點、零售藥店、家庭服務中心等在內的便捷生活服務圈。建設以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系，推動生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急援助等服務全覆蓋。加快推進住宅、公共建筑等的適老化改造。加強城鎮公用設施使用安全管理，健全城市抗震、防洪、排澇、消防、應對地質災害應急指揮體系，完善城市生命通道系統，加強城市防災避難場所建設，增強抵御自然災害、處置突發事件和危機管理能力。
四、加快培育中小城市和特色小城鎮
（十一）提升縣城和重點鎮基礎設施水平。加強縣城和重點鎮公共供水、道路交通、燃氣供熱、信息網絡、分布式能源等市政設施和教育、醫療、文化等公共服務設施建設。推進城鎮生活污水垃圾處理設施全覆蓋和穩定運行，提高縣城垃圾資源化、無害化處理能力，加快重點鎮垃圾收集和轉運設施建設，利用水泥窯協同處理生活垃圾及污泥。推進北方縣城和重點鎮集中供熱全覆蓋。加大對中西部地區發展潛力大、吸納人口多的縣城和重點鎮的支持力度。
（十二）加快拓展特大鎮功能。開展特大鎮功能設置試點，以下放事權、擴大財權、改革人事權及強化用地指標保障等為重點，賦予鎮區人口10萬以上的特大鎮部分縣級管理權限，允許其按照相同人口規模城市市政設施標準進行建設發展。同步推進特大鎮行政管理體制改革和設市模式創新改革試點，減少行政管理層級、推行大部門制，降低行政成本、提高行政效率。
（十三）加快特色鎮發展。因地制宜、突出特色、創新機制，充分發揮市場主體作用，推動小城鎮發展與疏解大城市中心城區功能相結合、與特色產業發展相結合、與服務“三農”相結合。發展具有特色優勢的休閑旅游、商貿物流、信息產業、先進制造、民俗文化傳承、科技教育等魅力小鎮，帶動農業現代化和農民就近城鎮化。提升邊境口岸城鎮功能，在人員往來、加工物流、旅游等方面實行差別化政策，提高投資貿易便利化水平和人流物流便利化程度。
（十四）培育發展一批中小城市。完善設市標準和市轄區設置標準，規范審核審批程序，加快啟動相關工作，將具備條件的縣和特大鎮有序設置為市。適當放寬中西部地區中小城市設置標準，加強產業和公共資源布局引導，適度增加中西部地區中小城市數量。
（十五）加快城市群建設。編制實施一批城市群發展規劃，優化提升京津冀、長三角、珠三角三大城市群，推動形成東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原等城市群。推進城市群基礎設施一體化建設，構建核心城市1小時通勤圈，完善城市群之間快速高效互聯互通交通網絡，建設以高速鐵路、城際鐵路、高速公路為骨干的城市群內部交通網絡，統籌規劃建設高速聯通、服務便捷的信息網絡，統籌推進重大能源基礎設施和能源市場一體化建設，共同建設安全可靠的水利和供水系統。做好城鎮發展規劃與安全生產規劃的統籌銜接。
五、輻射帶動新農村建設
（十六）推動基礎設施和公共服務向農村延伸。推動水電路等基礎設施城鄉聯網。推進城鄉配電網建設改造，加快信息進村入戶，盡快實現行政村通硬化路、通班車、通郵、通快遞，推動有條件地區燃氣向農村覆蓋。開展農村人居環境整治行動，加強農村垃圾和污水收集處理設施以及防洪排澇設施建設，強化河湖水系整治，加大對傳統村落民居和歷史文化名村名鎮的保護力度，建設美麗宜居鄉村。加快農村教育、醫療衛生、文化等事業發展，推進城鄉基本公共服務均等化。深化農村社區建設試點。
（十七）帶動農村一二三產業融合發展。以縣級行政區為基礎，以建制鎮為支點，搭建多層次、寬領域、廣覆蓋的農村一二三產業融合發展服務平臺，完善利益聯結機制，促進農業產業鏈延伸，推進農業與旅游、教育、文化、健康養老等產業深度融合，大力發展農業新型業態。強化農民合作社和家庭農場基礎作用，支持龍頭企業引領示范，鼓勵社會資本投入，培育多元化農業產業融合主體。推動返鄉創業集聚發展。
（十八）帶動農村電子商務發展。加快農村寬帶網絡和快遞網絡建設，加快農村電子商務發展和“快遞下鄉”。支持適應鄉村特點的電子商務服務平臺、商品集散平臺和物流中心建設，鼓勵電子商務第三方交易平臺渠道下沉，帶動農村特色產業發展，推進農產品進城、農業生產資料下鄉。完善有利于中小網商發展的政策措施，在風險可控、商業可持續的前提下支持發展面向中小網商的融資貸款業務。
（十九）推進易地扶貧搬遷與新型城鎮化結合。堅持尊重群眾意愿，注重因地制宜，搞好科學規劃，在縣城、小城鎮或工業園區附近建設移民集中安置區，推進轉移就業貧困人口在城鎮落戶。堅持加大中央財政支持和多渠道籌集資金相結合，堅持搬遷和發展兩手抓，妥善解決搬遷群眾的居住、看病、上學等問題，統籌謀劃安置區產業發展與群眾就業創業，確保搬遷群眾生活有改善、發展有前景。
六、完善土地利用機制
（二十）規范推進城鄉建設用地增減掛鉤。總結完善并推廣有關經驗模式，全面實行城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策。高標準、高質量推進村莊整治，在規范管理、規范操作、規范運行的基礎上，擴大城鄉建設用地增減掛鉤規模和范圍。運用現代信息技術手段加強土地利用變更情況監測監管。
（二十一）建立城鎮低效用地再開發激勵機制。允許存量土地使用權人在不違反法律法規、符合相關規劃的前提下，按照有關規定經批準后對土地進行再開發。完善城鎮存量土地再開發過程中的供應方式，鼓勵原土地使用權人自行改造，涉及原劃撥土地使用權轉讓需補辦出讓手續的，經依法批準，可采取規定方式辦理并按市場價繳納土地出讓價款。在國家、改造者、土地權利人之間合理分配“三舊”（舊城鎮、舊廠房、舊村莊）改造的土地收益。
（二十二）因地制宜推進低丘緩坡地開發。在堅持最嚴格的耕地保護制度、確保生態安全、切實做好地質災害防治的前提下，在資源環境承載力適宜地區開展低丘緩坡地開發試點。通過創新規劃計劃方式、開展整體整治、土地分批供應等政策措施，合理確定低丘緩坡地開發用途、規模、布局和項目用地準入門檻。
（二十三）完善土地經營權和宅基地使用權流轉機制。加快推進農村土地確權登記頒證工作，鼓勵地方建立健全農村產權流轉市場體系，探索農戶對土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權的自愿有償退出機制，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益，提高資源利用效率，防止閑置和浪費。深入推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，穩步開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點。
七、創新投融資機制
（二十四）深化政府和社會資本合作。進一步放寬準入條件，健全價格調整機制和政府補貼、監管機制，廣泛吸引社會資本參與城市基礎設施和市政公用設施建設和運營。根據經營性、準經營性和非經營性項目不同特點，采取更具針對性的政府和社會資本合作模式，加快城市基礎設施和公共服務設施建設。
（二十五）加大政府投入力度。優化政府投資結構，安排專項資金重點支持農業轉移人口市民化相關配套設施建設。編制公開透明的政府資產負債表，允許有條件的地區通過發行地方政府債券等多種方式拓寬城市建設融資渠道。省級政府舉債使用方向要向新型城鎮化傾斜。
（二十六）強化金融支持。專項建設基金要擴大支持新型城鎮化建設的覆蓋面，安排專門資金定向支持城市基礎設施和公共服務設施建設、特色小城鎮功能提升等。鼓勵開發銀行、農業發展銀行創新信貸模式和產品，針對新型城鎮化項目設計差別化融資模式與償債機制。鼓勵商業銀行開發面向新型城鎮化的金融服務和產品。鼓勵公共基金、保險資金等參與具有穩定收益的城市基礎設施項目建設和運營。鼓勵地方利用財政資金和社會資金設立城鎮化發展基金，鼓勵地方整合政府投資平臺設立城鎮化投資平臺。支持城市政府推行基礎設施和租賃房資產證券化，提高城市基礎設施項目直接融資比重。
八、完善城鎮住房制度
（二十七）建立購租并舉的城鎮住房制度。以滿足新市民的住房需求為主要出發點，建立購房與租房并舉、市場配置與政府保障相結合的住房制度，健全以市場為主滿足多層次需求、以政府為主提供基本保障的住房供應體系。對具備購房能力的常住人口，支持其購買商品住房。對不具備購房能力或沒有購房意愿的常住人口，支持其通過住房租賃市場租房居住。對符合條件的低收入住房困難家庭，通過提供公共租賃住房或發放租賃補貼保障其基本住房需求。
（二十八）完善城鎮住房保障體系。住房保障采取實物與租賃補貼相結合并逐步轉向租賃補貼為主。加快推廣租賃補貼制度，采取市場提供房源、政府發放補貼的方式，支持符合條件的農業轉移人口通過住房租賃市場租房居住。歸并實物住房保障種類。完善住房保障申請、審核、公示、輪候、復核制度，嚴格保障性住房分配和使用管理，健全退出機制，確保住房保障體系公平、公正和健康運行。
（二十九）加快發展專業化住房租賃市場。通過實施土地、規劃、金融、稅收等相關支持政策，培育專業化市場主體，引導企業投資購房用于租賃經營，支持房地產企業調整資產配置持有住房用于租賃經營，引導住房租賃企業和房地產開發企業經營新建租賃住房。支持專業企業、物業服務企業等通過租賃或購買社會閑置住房開展租賃經營，落實鼓勵居民出租住房的稅收優惠政策，激活存量住房租賃市場。鼓勵商業銀行開發適合住房租賃業務發展需要的信貸產品，在風險可控、商業可持續的原則下，對購買商品住房開展租賃業務的企業提供購房信貸支持。
（三十）健全房地產市場調控機制。調整完善差別化住房信貸政策，發展個人住房貸款保險業務，提高對農民工等中低收入群體的住房金融服務水平。完善住房用地供應制度，優化住房供應結構。加強商品房預售管理，推行商品房買賣合同在線簽訂和備案制度，完善商品房交易資金監管機制。進一步提高城鎮棚戶區改造以及其他房屋征收項目貨幣化安置比例。鼓勵引導農民在中小城市就近購房。
九、加快推進新型城鎮化綜合試點
（三十一）深化試點內容。在建立農業轉移人口市民化成本分擔機制、建立多元化可持續城鎮化投融資機制、改革完善農村宅基地制度、建立創新行政管理和降低行政成本的設市設區模式等方面加大探索力度，實現重點突破。鼓勵試點地區有序建立進城落戶農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權依法自愿有償退出機制。有可能突破現行法規和政策的改革探索，在履行必要程序后，賦予試點地區相應權限。
（三十二）擴大試點范圍。按照向中西部和東北地區傾斜、向中小城市和小城鎮傾斜的原則，組織開展第二批國家新型城鎮化綜合試點。有關部門在組織開展城鎮化相關領域的試點時，要向國家新型城鎮化綜合試點地區傾斜，以形成改革合力。
（三十三）加大支持力度。地方各級人民政府要營造寬松包容環境，支持試點地區發揮首創精神，推動頂層設計與基層探索良性互動、有機結合。國務院有關部門和省級人民政府要強化對試點地區的指導和支持，推動相關改革舉措在試點地區先行先試，及時總結推廣試點經驗。各試點地區要制定實施年度推進計劃，明確年度任務，建立健全試點績效考核評價機制。
十、健全新型城鎮化工作推進機制
（三十四）強化政策協調。國家發展改革委要依托推進新型城鎮化工作部際聯席會議制度，加強政策統籌協調，推動相關政策盡快出臺實施，強化對地方新型城鎮化工作的指導。各地區要進一步完善城鎮化工作機制，各級發展改革部門要統籌推進本地區新型城鎮化工作，其他部門要積極主動配合，共同推動新型城鎮化取得更大成效。
（三十五）加強監督檢查。有關部門要對各地區新型城鎮化建設進展情況進行跟蹤監測和監督檢查，對相關配套政策實施效果進行跟蹤分析和總結評估，確保政策舉措落地生根。
（三十六）強化宣傳引導。各地區、各部門要廣泛宣傳推進新型城鎮化的新理念、新政策、新舉措，及時報道典型經驗和做法，強化示范效應，凝聚社會共識，為推進新型城鎮化營造良好的社會環境和輿論氛圍。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2016年2月2日