農(nóng)業(yè)部辦公廳

農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)促進(jìn)草牧業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見的通知


農(nóng)辦牧[2016]22號



　　各省、自治區(qū)、直轄市畜牧（農(nóng)牧、農(nóng)業(yè)）廳（局、委、辦），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)畜牧獸醫(yī)局：

　　國家對草牧業(yè)發(fā)展高度重視。2014年10月，汪洋副總理專題聽取農(nóng)業(yè)部匯報(bào)，明確了今后一個(gè)時(shí)期草牧業(yè)的發(fā)展思路和重點(diǎn)。2015年，農(nóng)業(yè)部將加快草牧業(yè)發(fā)展作為重點(diǎn)課題專題研究，并在全國12個(gè)省（區(qū)）開展了草牧業(yè)發(fā)展試驗(yàn)試點(diǎn)。今年1月，于康震副部長在《加快草牧業(yè)發(fā)展支持政策研究報(bào)告》報(bào)告上作出重要批示，要求加快研究成果轉(zhuǎn)化。根據(jù)于部長的批示精神和各地草牧業(yè)試點(diǎn)發(fā)展的實(shí)踐，現(xiàn)將《關(guān)于促進(jìn)草牧業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（見附件）印發(fā)給你們。請你們結(jié)合實(shí)際，抓緊細(xì)化實(shí)化本省（區(qū)、市）草牧業(yè)發(fā)展思路，不斷提升草牧業(yè)發(fā)展水平。

　　附件：關(guān)于促進(jìn)草牧業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見

　　農(nóng)業(yè)部辦公廳

　　2016年5月6日

關(guān)于促進(jìn)草牧業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見

　　2015年，中央一號文件提出要加快發(fā)展草牧業(yè)。農(nóng)業(yè)部在河北等12個(gè)省區(qū)的37個(gè)縣（團(tuán)、場）組織開展了草牧業(yè)發(fā)展試驗(yàn)試點(diǎn)。這項(xiàng)工作開展以來，各地在政策引導(dǎo)和市場拉動下積極探索，草牧業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)良好勢頭，草產(chǎn)業(yè)和草食畜牧業(yè)加快發(fā)展，形成了一批可復(fù)制、可推廣的典型。為加快推進(jìn)草牧業(yè)發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見。

　　一、進(jìn)一步認(rèn)識發(fā)展草牧業(yè)的重要意義

　　（一）發(fā)展草牧業(yè)是統(tǒng)籌農(nóng)村牧區(qū)生態(tài)與生產(chǎn)的重要平臺。草牧業(yè)以飼草資源的保護(hù)利用為基礎(chǔ)，涵蓋了草原保護(hù)建設(shè)、飼草及畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工等環(huán)節(jié)，順應(yīng)了當(dāng)前草原生態(tài)文明建設(shè)和畜牧業(yè)綠色發(fā)展的大趨勢，為著力打造農(nóng)牧結(jié)合、種養(yǎng)結(jié)合的生態(tài)循環(huán)發(fā)展模式提供有力支撐，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村牧區(qū)生產(chǎn)、生活與生態(tài)的有機(jī)結(jié)合，協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　（二）發(fā)展草牧業(yè)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要切入點(diǎn)。我國牛羊肉和奶產(chǎn)品競爭力不強(qiáng)。依托草牧業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)作，推進(jìn)草畜配套和產(chǎn)業(yè)化，實(shí)現(xiàn)好草產(chǎn)好肉、產(chǎn)好奶，滿足消費(fèi)者對更綠色、更豐富、更優(yōu)質(zhì)、更安全的草畜產(chǎn)品的需求，增強(qiáng)畜產(chǎn)品競爭力，提高供給結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性，提升農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率。

　　（三）發(fā)展草牧業(yè)是農(nóng)牧業(yè)增效和農(nóng)牧民增收的重要舉措。草牧業(yè)是牧區(qū)和貧困山區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，約占農(nóng)牧民純收入的50%以上。發(fā)展草牧業(yè)，轉(zhuǎn)變養(yǎng)殖方式，優(yōu)化草畜產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合，有助于挖潛力、提質(zhì)量、增效益，大幅度增加農(nóng)牧民收入，有利于農(nóng)牧民脫貧致富奔小康。

　　二、總體要求

　　（一）指導(dǎo)思想

　　全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神和中央農(nóng)村工作會議精神，認(rèn)真落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，以持續(xù)推進(jìn)草牧業(yè)科學(xué)發(fā)展為主線，堅(jiān)持“生產(chǎn)生態(tài)有機(jī)結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先”的基本方針，創(chuàng)新制度、技術(shù)和組織方式，著力提升草原保護(hù)建設(shè)水平，實(shí)現(xiàn)生態(tài)穩(wěn)步向好；著力促進(jìn)草產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快建設(shè)現(xiàn)代飼草料產(chǎn)業(yè)體系；著力轉(zhuǎn)變草食畜牧業(yè)發(fā)展方式，形成規(guī)模化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，為農(nóng)牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展和全面建成小康社會提供重要支撐。

　　（二）基本原則

　　——生態(tài)優(yōu)先，草畜配套。根據(jù)區(qū)域自然資源的承載能力，在確保生態(tài)安全的前提下開展草原保護(hù)建設(shè)，妥善處理生產(chǎn)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，為養(yǎng)而種，草畜配套，良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　——優(yōu)化布局，分區(qū)施策。綜合考慮北方干旱半干旱區(qū)、青藏高寒區(qū)、東北華北濕潤半濕潤區(qū)和南方區(qū)的草原生態(tài)實(shí)際及草食畜牧業(yè)發(fā)展水平，統(tǒng)籌資源、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和市場等因素，結(jié)合全國種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，科學(xué)確定發(fā)展重點(diǎn)和空間布局，推動形成綠色發(fā)展方式。

　　——市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，用好價(jià)格“指揮棒”和供求“杠桿”，激活草牧業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力。更好發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，為各類經(jīng)營主體營造良好的發(fā)展環(huán)境，構(gòu)建多形式的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

　　——產(chǎn)業(yè)融合，提升效益。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃，加快促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合，培育多元化產(chǎn)業(yè)融合主體，大力發(fā)展新型業(yè)態(tài)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，完善多渠道產(chǎn)業(yè)融合服務(wù)，提升草牧業(yè)生產(chǎn)效率和規(guī)模效益。

　　（三）主要目標(biāo)

　　到2020年，全國天然草原鮮草總產(chǎn)草量達(dá)到10.5億噸，草原綜合植被蓋度達(dá)到56%，重點(diǎn)天然草原超載率小于10%，全國草原退化和超載過牧趨勢得到遏制，草原保護(hù)制度體系逐步建立，草原生態(tài)環(huán)境明顯改善；人工種草保留面積達(dá)到3.5億畝，草產(chǎn)品商品化程度不斷提高；牛羊肉總產(chǎn)量達(dá)到1300萬噸以上，奶類達(dá)到4100萬噸以上，草食畜牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提升。

　　三、區(qū)域布局及主要模式

　　（一）北方干旱半干旱區(qū)

　　1.基本情況：該區(qū)位于我國西北、華北北部以及東北西部地區(qū)，涉及河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、陜西、甘肅、寧夏和新疆等10個(gè)省（區(qū)），草原面積15994.86萬公頃，是我國北方重要的生態(tài)屏障。該區(qū)域氣候干旱少雨，年降水量一般在400毫米以下，降水分布不均，部分地區(qū)低于50 毫米。冷季寒冷漫長，暖季干燥炎熱，水分蒸發(fā)量大，一般為降水量的幾倍或幾十倍。該區(qū)域以荒漠化草原為主，生態(tài)系統(tǒng)脆弱。草食畜牧業(yè)生產(chǎn)方式以“放牧+補(bǔ)飼”為主，經(jīng)營模式多樣。長期以來，由于重利用輕管護(hù)，超載過牧、濫采亂挖等問題較為嚴(yán)重，鼠蟲害發(fā)生頻繁，導(dǎo)致草原嚴(yán)重退化、沙化和鹽堿化，水土流失和風(fēng)沙危害日趨嚴(yán)重。

　　2.主攻方向：著力治理退化草原，改善草原生態(tài)，重點(diǎn)實(shí)施退牧還草、京津風(fēng)沙源治理、新一輪退耕還林還草、農(nóng)牧交錯(cuò)帶已墾草原治理、牧區(qū)草原防災(zāi)減災(zāi)等工程，全面實(shí)施好草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，鞏固北方重要的生態(tài)安全屏障。著力推進(jìn)草食畜牧業(yè)提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型發(fā)展，重點(diǎn)實(shí)施肉牛肉羊養(yǎng)殖大縣獎(jiǎng)勵(lì)、畜牧良種補(bǔ)貼、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖扶持、肉牛基礎(chǔ)母牛擴(kuò)群增量、畜禽養(yǎng)殖糞污綜合利用等政策，同時(shí)加大飼草產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持力度，大力實(shí)施振興奶業(yè)苜蓿發(fā)展行動，推進(jìn)糧改飼試點(diǎn)，夯實(shí)草牧業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　3.推介模式：圍繞“提質(zhì)、增效、綠色”的基本方針，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)整合草場、牲畜等生產(chǎn)要素，發(fā)展家庭農(nóng)（牧）場和農(nóng)牧民合作社，走規(guī)模化養(yǎng)殖、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、品牌化經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路。推介企業(yè)“立草為業(yè)、創(chuàng)新開拓、融合發(fā)展”的“互聯(lián)網(wǎng)+草業(yè)”模式和特色家庭農(nóng)（牧）場適度規(guī)模經(jīng)營的“輪牧+補(bǔ)飼”模式等。

　　（二）青藏高寒區(qū)

　　1.基本情況：該區(qū)位于我國青藏高原，涉及西藏、青海全境及四川、甘肅和云南部分地區(qū), 草原面積13908.45萬公頃，是長江、黃河、雅魯藏布江等大江大河的發(fā)源地，是我國水源涵養(yǎng)、水土保持的核心區(qū)，享有中華民族“水塔”之稱，也是我國生物多樣性最豐富的地區(qū)之一。該區(qū)主要分布在海拔3000米以上，空氣稀薄，氣候寒冷，無霜期短。該區(qū)域以高寒草原為主，生態(tài)系統(tǒng)極度脆弱，牧草生長期短，產(chǎn)草量低。草食畜牧業(yè)生產(chǎn)方式以放牧為主，經(jīng)營模式主要包括單戶經(jīng)營、聯(lián)戶經(jīng)營以及“公司+牧戶”等。由于超載過牧、亂采濫挖草原野生植物、無序開采礦產(chǎn)資源等因素影響，加之自然條件惡劣，鼠蟲害和雪災(zāi)發(fā)生嚴(yán)重，致使草原退化，涵養(yǎng)水源功能減弱，大量泥沙流失，直接影響江河中下游的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

　　2.主攻方向：著力修復(fù)草原生態(tài)系統(tǒng)，恢復(fù)草原植被，維護(hù)江河源頭生態(tài)安全，保護(hù)生物多樣性，改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件。重點(diǎn)實(shí)施退牧還草、牧區(qū)草原防災(zāi)減災(zāi)、草原自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等工程，大力實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，加大對“黑土灘”等退化草原的治理力度，重點(diǎn)搞好江河源頭和生態(tài)脆弱區(qū)草原保護(hù)。著力推進(jìn)傳統(tǒng)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，重點(diǎn)實(shí)施肉牛肉羊養(yǎng)殖大縣獎(jiǎng)勵(lì)、畜牧良種補(bǔ)貼、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖扶持、肉牛基礎(chǔ)母牛擴(kuò)群增量等政策，同時(shí)加大飼草產(chǎn)業(yè)扶持力度，發(fā)展人工種草，因地制宜推進(jìn)糧改飼，推進(jìn)草產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　3.推介模式：以科學(xué)合理利用草地資源為基礎(chǔ)，通過培育公司、合作社、家庭農(nóng)（牧）場等多種經(jīng)營主體，探索推行股份制合作社為主的規(guī)模經(jīng)營方式，優(yōu)化配置草場、飼草料地、牲畜等基本生產(chǎn)要素，適度發(fā)展高原生態(tài)特色畜牧業(yè)。推介行業(yè)協(xié)會帶農(nóng)戶的“打通信息、渠道、技術(shù)三平臺”發(fā)展模式；村級合作社的“草場、牲畜、品種、勞力重新分配和統(tǒng)治、統(tǒng)種、統(tǒng)購、統(tǒng)辦、統(tǒng)分五統(tǒng)一”模式等。

　　（三）東北華北濕潤半濕潤區(qū)

　　1.基本情況：該區(qū)主要位于我國東北和華北地區(qū)，涉及北京、天津、河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南和陜西等10省（市），草原面積2960.82萬公頃。該區(qū)水熱條件較好，年降水量一般在400毫米以上，是我國草原植被覆蓋度較高、天然草原品質(zhì)較好，產(chǎn)量較高的地區(qū)，也是草地畜牧業(yè)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，發(fā)展人工種草和草產(chǎn)品加工業(yè)潛力很大。草食畜牧業(yè)生產(chǎn)方式主要是夏秋放牧-冬春舍飼，經(jīng)營模式以家庭牧場和聯(lián)戶經(jīng)營并存。該區(qū)草原主要分布在農(nóng)牧交錯(cuò)帶，開墾比較嚴(yán)重，水土流失加劇，部分地區(qū)草原鹽堿化、沙化。

　　2.主攻方向：著力加強(qiáng)草原監(jiān)督管理，遏制亂開濫墾、亂采濫挖等違法行為。大力推廣人工種草，積極發(fā)展草產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)牧民增收渠道。重點(diǎn)實(shí)施京津風(fēng)沙源治理、農(nóng)牧交錯(cuò)帶已墾草原治理、新一輪退耕還林還草等工程和草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策。開展人工種草，推行糧改飼試點(diǎn)和振興奶業(yè)苜蓿發(fā)展行動，加快種養(yǎng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。推進(jìn)草食畜牧業(yè)提質(zhì)增效，重點(diǎn)加強(qiáng)畜牧良種補(bǔ)貼、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖、肉牛基礎(chǔ)母牛擴(kuò)群增量、畜禽養(yǎng)殖糞污綜合利用等扶持，提高畜牧業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益。

　　3.推介模式：通過挖掘飼草料生產(chǎn)潛力，積極探索“牧繁農(nóng)育”和“戶繁企育”的養(yǎng)殖模式，發(fā)揮各經(jīng)營主體在人力、資本、飼草等方面的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)牧區(qū)與農(nóng)區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，種植戶、養(yǎng)殖戶與企業(yè)多方共贏。推介綜合性龍頭企業(yè)的“種好草、養(yǎng)好畜、重環(huán)保、出精品”的“種養(yǎng)加一體化”模式和“公司+合作社+基地+農(nóng)戶”的種養(yǎng)結(jié)合發(fā)展模式等。

　　（四）南方區(qū)

　　1.基本情況：該區(qū)位于我國南部，涉及上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、湖南、湖北、廣東、廣西、海南、重慶、四川、貴州和云南等15省（市、區(qū)），草原面積6419.12萬公頃。該區(qū)氣候溫暖，水熱資源豐富，年降水量一般在1000毫米以上，牧草生長期長，產(chǎn)草量高。草食畜牧業(yè)生產(chǎn)方式傳統(tǒng)上散養(yǎng)散放，草畜不配套，發(fā)展?jié)摿Υ蟆Ｔ搮^(qū)草資源開發(fā)利用不足，墾草種地問題突出，部分地區(qū)草地石漠化嚴(yán)重，水土流失加劇。

　　2.主攻方向：合理開發(fā)利用草地資源，減少水土流失，積極發(fā)展草地農(nóng)業(yè)和草地畜牧業(yè)。重點(diǎn)實(shí)施退牧還草、巖溶地區(qū)石漠化草地綜合治理、新一輪退耕還林還草等工程，推進(jìn)實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，加大草原生態(tài)保護(hù)力度。加快草食畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，重點(diǎn)實(shí)施南方現(xiàn)代草地畜牧業(yè)推進(jìn)行動、畜牧良種補(bǔ)貼、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖、肉牛基礎(chǔ)母牛擴(kuò)群增量、畜禽糞污資源化利用等政策，同時(shí)大力發(fā)展人工種草，推行草田輪作，因地制宜推進(jìn)糧改飼，強(qiáng)化草畜配套，推進(jìn)草食畜牧業(yè)發(fā)展。

　　3.推介模式：

　　依托青綠飼草資源優(yōu)勢，大力推廣糧經(jīng)飼三元結(jié)構(gòu)種植和標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖，因地制宜發(fā)展地方特色草食畜牧業(yè)。推介天然草山草坡改良、混播牧草地建植、農(nóng)閑田種草養(yǎng)畜的“工程項(xiàng)目+公司+合作社”統(tǒng)籌發(fā)展模式和“公司+家庭農(nóng)（牧）場”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式等。

　　四、保障措施

　　（一）切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級農(nóng)牧部門要高度重視，切實(shí)把促進(jìn)草牧業(yè)發(fā)展列入重要議事日程，積極協(xié)調(diào)將草牧業(yè)納入地方國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃。要廣泛凝聚工作合力，落實(shí)目標(biāo)任務(wù)，明確工作責(zé)任，建立健全“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)作、廣泛參與”的工作機(jī)制，確保各項(xiàng)措施落實(shí)到位。

　　（二）落實(shí)好已有政策。各級農(nóng)牧部門要認(rèn)真落實(shí)草原和畜牧業(yè)各類財(cái)政專項(xiàng)資金及重大工程建設(shè)投資，積極發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，探索創(chuàng)新資金使用方式，放大資金效應(yīng)，夯實(shí)草牧業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，不斷擴(kuò)大中央投入的引導(dǎo)示范作用。要?jiǎng)?chuàng)新項(xiàng)目管理，加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，確保各項(xiàng)政策措施落實(shí)到項(xiàng)目建設(shè)主體和草場地塊。

　　（三）完善創(chuàng)設(shè)新政策。各級農(nóng)牧部門要結(jié)合當(dāng)前生態(tài)文明體制和農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革新要求，立足本地區(qū)草牧業(yè)發(fā)展實(shí)際，突出問題導(dǎo)向，圍繞草原保護(hù)、培育新型經(jīng)營主體、提升物質(zhì)裝備水平、加強(qiáng)科技推廣支撐和完善金融服務(wù)等方面，加強(qiáng)政策創(chuàng)設(shè)力度，不斷完善草牧業(yè)發(fā)展政策體系。

　　（四）加強(qiáng)輿論宣傳。各級農(nóng)牧部門要積極總結(jié)好經(jīng)驗(yàn)好模式，運(yùn)用多種傳播方式，加大對“保護(hù)草原得力、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢突出、農(nóng)牧增收顯著、示范帶動強(qiáng)勁”的現(xiàn)代草牧業(yè)模式的宣傳推介力度，營造良好社會氛圍，推動草牧業(yè)又好又快發(fā)展。