國家發展和改革委員會 科技部 民政部等

各省、自治區、直轄市發展改革委、科技廳、民政廳、國土資源廳、環境保護廳、住房和城鄉建設廳、商務廳（委、局），直轄市建委及有關部門：
　　開發區作為帶動區域經濟增長的重要載體和引擎，在改革開放、科技創新、聚集產業等方面發揮了積極作用。但隨著發展階段和條件變化，部分開發區單一生產功能、公共服務和社會管理功能不足、管理體制不暢等現狀已難以適應新型城鎮化發展要求。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》明確提出，要加強現有開發區城市功能改造，推動單一生產功能向城市綜合功能轉型。據此，特提出以下意見。
　　一、總體要求
　　（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，主動適應引領經濟發展新常態，積極順應開發區轉型升級和政府職能轉變背景下的新要求，以增強開發區城市綜合功能為核心任務，按照人口經濟與資源環境協調發展、生產生活生態功能有機融合的理念，推動具備條件的開發區城市綜合功能改造，合理配置生產生活生態空間，優化開發區行政管理體制，促進與所依托行政區深度融合發展，更好發揮開發區對推動以人為核心的新型城鎮化、帶動經濟提質增效升級的積極作用。
　　（二）基本原則
　　因地制宜，分類施策。堅持功能體系與發展階段相匹配，優先開展產業人口集聚度較高、綜合功能需求迫切、財力支撐能力較強的開發區城市功能改造，并根據開發區實際情況選擇不同的轉型路徑、實施差別化的轉型政策。
　　規劃引領，長遠謀劃。堅持以規劃引領開發區功能改造，做好開發區功能拓展、產業升級、結構調整的中長期規劃，提升規劃的前瞻性和科學性，并做好與所在地經濟社會發展總體規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃和生態環境保護規劃的銜接。
　　優化功能，提質增效。堅持以人為本、補齊功能短板，以服務經濟為重點完善產業功能，以公共服務和社會管理為重點完善城市功能，以生活和服務設施為重點改善基礎設施條件，促進開發區提高綜合承載能力和人口集聚能力。
　　改革創新，協同推進。堅持以制度創新支撐開發區轉型，以開發區與行政區融合發展為導向，在土地管理、公共服務、社會管理、投融資等方面探索創新性制度安排，理順管理體制，消除開發區轉型發展制度障礙，形成各部門、各領域協同推進合力。
　　（三）主要目標。加快推動開發區城市功能改造，到2020年實現開發區功能明顯優化，產業競爭力明顯提升，土地利用效率明顯提高，公共服務和社會管理效能明顯改善，集聚和吸納人口能力明顯增強，使具備條件的開發區成為產城融合、集約緊湊、功能完善、生態良好、管理高效的現代化城市綜合功能區。
　　（四）適用范圍。經濟基礎較好，圍繞主導產業已形成一定規模的產業集群，就業特別是外來人口和農村轉移人口就業規模較大；有較強轉型意愿，產業轉型升級壓力較大，提升公共服務和社會管理能力、進一步增加生產生活服務配套的需求迫切；安全和環境風險較小、可控，貫徹執行環境保護政策法規情況較好，近兩年未受到區域限批、掛牌督辦和未發生重大安全及環境事件；符合所在行政區的土地利用總體規劃和城市（鎮）總體規劃的國家級經濟技術開發區、高新技術產業開發區、邊境經濟合作區以及列入《中國開發區審核公告目錄》的省級經濟開發區、高新技術產業園區、特色工業園區。
　　二、提升開發區城市綜合功能
　　（五）增強居住和生活功能。優化開發區功能布局，統籌產業發展、居住、商業服務業、公共管理和公共服務設施、工業物流倉儲等用地和設施規劃建設，合理配置各類功能比例。以減少職住分離、縮短通勤距離和通勤時間為目標，探索增加開發區內居住功能，重點建設穩定的職工生活社區。農民工集中的開發區根據實際需求可以建設單元型或宿舍型公共租賃住房，農民工數量較多的企業可在其用地范圍內按規定標準建設農民工集體宿舍。根據開發區人口的年齡、職業等特征，引進和豐富區內商業業態，完善購物、餐飲、娛樂、休閑等服務功能。
　　（六）完善公共服務功能。根據開發區常住人口規模和增長趨勢，配套建設學校、醫療衛生機構、文化設施、養老服務設施、體育場所、社區綜合服務設施等公共服務設施。完善開發區公共交通體系，改善從業人員和居民出行條件。優化開發區及周邊學校和教學點布局，提升各級學校辦學水平，逐步實現常住人口子女就近入學。加強開發區社區醫療衛生服務機構建設，鼓勵開發區內的醫療機構與國際國內醫療機構開展合作。建立健全開發區公共文化服務體系，豐富從業人員和居民精神文化生活。探索適應開發區特點、服務創新創業的公共服務提供方式，發展創新創業區域平臺。
　　（七）加強基礎設施建設。按照內通外暢的原則，提高區域交通路網建設和管理水平，加強開發區與主城區和周邊地區道路聯通，發展低碳便捷的交通體系。根據實際需求推動開發區立體停車場建設。完善開發區內供排水、供電、供氣、供熱和污水及垃圾處理等市政公用設施。按照規劃先行、標準明確、設計優先、質量保證的原則，加快開發區地下綜合管廊建設，同步配套消防、供電、照明、通風、供排水、視頻、標識、安全與報警、智能管理等附屬設施。鼓勵開發區開展智慧園區建設，推動信息化基礎設施建設，構建安全融合、經濟高效、支持創新創業的信息基礎設施和服務體系。
　　（八）強化生態環境保護。將生態文明理念融入開發區轉型發展，提高綠色發展水平。科學布局各類空間，合理建設綠色生態廊道。大力發展綠色建筑和低碳、便捷的交通體系。積極推進產業園區循環化改造。加強污染物綜合治理，提高污水、垃圾處理設施建設、運行、管理水平。嚴格落實最小生態安全距離及有關標準和規定，完善環境風險防范和應急聯動機制，切實防范安全和環境風險。
　　三、強化開發區產業支撐
　　（九）鞏固提升開發區產業集聚優勢。依托開發區產業基礎，充分發揮開發區在技術、資金和人力資本等方面的優勢，推動開發區產業向中高端升級。實施創新驅動發展戰略，支持建立產業關鍵技術和共性平臺，建設服務于產業集群的信息服務平臺，推動創新集群與產業集群融合發展，加強不同產業鏈條和不同企業的協同協作。統籌規劃開發區空間布局、產業布局，優化資源配置，推進開發區企業間資源共享，共同使用基礎設施。鞏固提升開發區政府職能精簡高效的優勢，通過營造良好創新創業環境和便利生活環境，加強創新創業信息資源整合，增強人才和資本等要素集聚能力。
　　（十）培育壯大服務經濟。在鞏固提升現有制造業的基礎上，鼓勵發展研發設計、信息服務、專業維修服務和金融、審計等生產性服務業，鼓勵開展面向創業者的社會化服務，促進生產性服務業與制造業融合發展。順應開發區就業和居住人口變化趨勢，合理布局區內生活性服務業。切實貫徹落實研發設計激勵政策，發揮創新對開發區轉型發展的驅動作用。
　　四、完善開發區土地政策
　　（十一）優化土地利用結構。按照規模合理、布局集中、用地集約、產業集聚的要求，在嚴格符合當地土地利用總體規劃和城市總體規劃的前提下，根據開發區發展階段和實際，適當調整開發區用地結構和功能布局，支撐開發區由單一功能向城市功能轉型。加強開發區公共配套服務設施、交通基礎設施、市政公用設施、公共綠地和保障性住房等用地保障，適當增加生活性和生產性服務業用地供給。加強開發區用地功能改造，健全土地功能調整轉換機制，提高土地利用經濟、社會、生態綜合效益。經依法批準后，鼓勵閑置劃撥土地上的工業廠房、倉庫等用于養老、流通、服務、旅游、文化創意等行業發展，在一定時間內可繼續以劃撥方式使用土地，暫不變更土地使用性質。
　　（十二）強化土地節約集約利用。提高土地利用效率，盤活存量工業用地，為開發區城市功能改造釋放空間。強化對開發區建設用地開發強度、土地投資強度、人均用地指標的管控和綜合效益評價，鼓勵對現有工業用地追加投資、轉型改造。對新興產業發展快、用地集約且需求大的開發區，可在安排年度新增建設用地指標時給予適度傾斜。探索存量用地二次開發的激勵約束機制，嚴格執行依法收回閑置用地或征收土地閑置費的規定。加大節地技術和模式的推廣應用力度。重點推廣城市公交場站、大型批發市場、會展和文體中心建設中的地上地下空間立體開發、綜合利用。
　　（十三）探索功能混合布局和復合開發。在符合規劃建設要求、安全防護和環境保護規定等基礎上，因地制宜推動土地功能混合布局和復合開發。完善基礎設施、公共服務設施、交通樞紐等公共空間土地綜合開發利用模式和供地方式。按照用途相近、功能兼容、控制比例的原則探索引入綜合用地類型。適當提高新興產業工業項目中生產性服務設施用地比例，并可按工業用途管理。鼓勵工業企業建設多層廠房，進行生產、研發、設計、經營多功能復合利用。
　　五、創新開發區管理體制
　　（十四）增強管理服務效能。鼓勵開發區精簡高效設置職能機構，簡化審批程序、提高審批效率，加快建設統一高效的綜合管理體制。加強開發區與行政區職能的統籌協調，充分依托所在行政區開展行政管理事務，加強公共服務功能，提升社會服務和城市綜合運營管理能力，強化開發區安全、環保、質量監管、市場監管職能。在招商引資、產業集聚、公共服務和社會管理等方面，促進開發區與所在行政區形成功能互補、良性互動的合作格局。
　　（十五）適時調整優化行政區劃設置。根據開發區發展階段、發展需求和區位條件，通過合理調整行政區劃，推動具備條件的開發區與行政區深度融合發展。對位于中心城區或者與城區連片發展的開發區，可探索開發區與行政區體制合一或適度調整城區規模結構，整合機構職能；對遠離中心城區，且條件成熟、需求迫切的開發區，在不增加行政建制的前提下，可整合周邊區域，探索設立行政區。相關行政區劃調整，要按照法定標準和程序報國務院審批。
　　（十六）創新開發區社會治理方式。鼓勵開發區完善落戶政策和流動人口服務管理制度，促進外來人口更好融入開發區。在黨委領導和政府主導下，發揮社區和社會組織在開發區社會治理中的基礎作用。健全以社區服務站、鄰里中心等為依托的社區綜合服務管理平臺，構建新型社區服務管理體系。建立健全鄰里溝通機制與社區矛盾化解機制，鼓勵和支持社區居民自治組織、駐區單位、社區社會組織、社區居民積極參與社區公共事務和公益事業進行自我管理。大力推進社區公共服務綜合信息平臺建設和智慧社區建設。
　　六、拓寬開發區建設投融資渠道
　　（十七）采用多元化投融資工具。鼓勵開發性和政策性金融機構在基礎設施、公用事業及產業轉型升級等方面給予開發區中長期信貸支持。允許具備條件的開發區開發運營企業依照國家有關規定上市和發行企業債券、中期票據、短期融資券等債券產品。支持國家級開發區同投資機構、保險公司、擔保機構及商業銀行合作，探索建立投保貸序時融資安排模式。建立開發區債務管理及風險預警機制，嚴格控制開發區負債規模。積極推廣北京中關村、上海張江經驗，支持有條件的開發區率先探索知識產權貸款、信用保險和科技保險等金融創新。
　　（十八）積極引入社會資本。采取特許經營、公建民營、民辦公助等方式，鼓勵社會資本參與開發區公共產品和公共服務提供。優先在基礎設施、資源環境、公共服務等領域推廣政府和社會資本合作模式。探索開發區將基礎設施、公益性基礎建設項目及產業招商等服務項目整體外包。鼓勵社會資本參與開發區融資平臺公司存量公共服務項目改造運營。逐步擴大教育、醫療、養老、體育、文化等服務購買范圍。
　　各有關部門要加強宏觀指導和協調配合，適時研究出臺支持開發區轉型的政策措施，及時總結可推廣復制的先進經驗，在按規定對各類開發區進行評價時，應注重考慮經濟提質增效升級、土地集約利用、創新能力、公共服務、生態環境和行政效能等方面的因素。各有關地區要結合本地區和開發區實際情況，科學制定實施方案，加強對轉型情況的動態跟蹤，主動作為、開拓創新，積極有序推進實施。

國家發展改革委
科　　技　　部
民　　政　　部
國 土 資 源 部
環 境 保 護 部
住房城鄉建設部
商　　務　　部
2015年12月2日