國家發展改革委 工業和信息化部 國土資源部等

關于支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級的實施意見

發改振興規[2016]1966號


各省、自治區、直轄市發展改革委、科技廳（委）、工業和信息化主管部門、國土資源廳，國家開發銀行有關分行：
　　為貫徹落實《中共中央 國務院關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》關于設立產業轉型升級示范區和示范園區，促進產業向高端化、集聚化、智能化升級的部署和《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》關于在具備條件的老工業城市建設一批產業轉型升級示范區和示范園區的要求，支持老工業城市和資源型城市搶抓機遇、奮發有為，加快產業轉型升級和城市轉型發展，現提出以下意見：
　　一、總體思路
　　（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持貫徹新發展理念，適應經濟發展新常態，全力推進供給側結構性改革，以深化改革開放，優化發展環境，激發創新活力為重點，著力優化產業結構，改造升級“老字號”，深度開發“原字號”，培育壯大“新字號”，探索推進產業轉型升級的有效途徑，再造產業競爭新優勢，為推進我國產業邁向中高端作出更大貢獻。
　　（二）主要目標。用10年左右時間，建立健全支撐產業轉型升級的內生動力機制、平臺支撐體系，構建特色鮮明的現代產業集群。
　　建立創新驅動的產業轉型升級內生動力機制。突出體制機制創新和科技創新，提升從科技到經濟和現實生產力的轉換能力，增強產業核心競爭力。更加注重運用市場化的辦法，著力構建以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系，加快培育形成推動產業轉型升級的新供給新動力。
　　形成以園區為核心載體的平臺支撐體系。按照促進產業轉型升級核心目標，支持建設產城融合的產業轉型升級示范園區。明確園區功能定位和重點產業，創新園區市場化管理模式，突出發展若干特色主導產業和產業集群，形成集中布局、集聚發展、用地集約、特色鮮明的產業發展平臺。
　　構建特色鮮明競爭力強的現代產業集群。對接“中國制造2025”，推動從“原”字頭、“初”字號產業為主，向高科技、高質量、高增值、低能耗、低物耗、低排放的先進制造業、戰略性新興產業、現代服務業協同發展轉型，促進產業向高端化、集聚化、智能化升級，全面優化經濟結構。
　　二、支持探索各具特色的產業轉型升級路徑
　　依托老工業城市和資源型城市現有產業基礎，把握需求變化趨勢，提高有效供給能力，深入推進供給側結構性改革，積極探索符合本地實際、各具特色的產業轉型升級路徑和模式。
　　（三）通過支持傳統優勢產業改造促轉型升級。推進以智能化、綠色化、服務化為重點的技術改造，挖掘和提升存量產能的巨大潛力。支持裝備制造業增強重大技術裝備研發成套能力，提高基礎零部件、基礎工藝、基礎材料的研制應用水平，大力實施精益制造和智能化改造試點示范，推動重點領域基本實現數字化制造。有力、有度、有效落實“三去一降一補”工作任務，依法依規淘汰鋼鐵、煤炭等原材料工業落后產能和處置過剩產能，發展符合市場需求的精深加工產品。積極降低企業負擔，促進企業聯合重組和困難企業退出，引導要素向優勢企業集聚，提高產業集中度和市場競爭力。支持產業衰退、資源枯竭地區發展接續替代產業。將傳統產業改造升級和延伸產業鏈、發展上下游產業緊密結合起來，培育發展一批有基礎、有潛力、有需求的特色產業集群。
　　（四）通過培育新技術、新產業、新模式、新業態促轉型升級。加快推動產學研用結合和技術成果轉化，培育發展一批新技術、新產業、新模式、新業態，培育壯大具有比較優勢的戰略性新興產業，重點支持發展“中國制造2025”確定的10個重點領域。深入推進“互聯網+”行動計劃，以高速寬帶網絡基礎設施和信息技術產業為支撐，支持加快發展信息技術和網絡經濟，加大移動互聯網、云計算、大數據、物聯網等新一代信息技術與汽車、能源、裝備制造、生物等傳統優勢領域的融合創新。鼓勵創新軍民融合的發展模式。支持企業通過合作建設創新中心、并購境內外研發企業等措施提高技術研發能力。
　　（五）通過承接產業轉移和產業合作促轉型升級。支持老工業城市和資源型城市建立項目環境準入標準，在防止污染轉移的基礎上，積極承接有利于延伸產業鏈、提高技術水平、促進資源綜合利用、充分吸納就業的產業，因地制宜發展優勢特色產業，具有水、電力、原材料等資源優勢的城市，可在生態環境不受破壞影響的前提下適度引進原材料精深加工產業。支持行業龍頭企業結合行業發展規劃和生態環境相關規劃，向具備條件的城市轉移生產能力，引領配套協作企業同步轉移。深度融入“一帶一路”建設戰略，支持開展國際產能合作，推動優勢產業產品、技術、標準等“捆綁式”走出去。加強開放平臺建設，支持建設中外合作制造業產業園區。優化外商投資結構，鼓勵外商投資先進制造業、戰略性新興產業、生產性服務業等產業。支持與省域中心城市加強產業配套、科技研發和成果轉化、能源保障等領域合作，形成錯位發展、分工協作的格局。支持毗鄰的老工業城市和資源型城市在相對集中的成片區域內試點加強二、三產業融合合作與協同發展，促進要素流動和資源整合，強化產業鏈上下游的銜接配套，推進共同轉型。
　　（六）通過工業化與信息化融合發展、制造業與服務業融合發展促轉型升級。積極引導制造業企業充分利用互聯網技術，推廣工業設計、定制化服務、供應鏈管理、全生命周期管理等新模式，大力發展服務型制造，對產品設計、營銷方式、支付結算、售后服務等環節進行創新，培育科技、物流、電子商務等生產性服務業。進一步拓展金融產品和服務，為制造業發展提供更有力的支撐，加強對中小微企業融資的支持。加大對檢驗檢測認證、計量測試、售后服務、品牌建設等領域重大服務平臺和研究設計、數字內容、知識產權等科技服務業和高技術服務業支撐平臺建設的支持力度，大力發展工程咨詢、信用調查、技術產權交易等專業服務。積極開展國家出版大數據應用。提升文化產業對城市轉型發展的貢獻率，加快新興出版產業發展，積極推進三網融合。大力發展工業文化，重視工業遺產的保護利用，引導與科普教育、旅游、文化創意產業發展相結合，鼓勵改造利用老廠區、老廠房、老設施及露天礦坑等，建設特色旅游景點，發展工業旅游。
　　三、明確產業轉型升級的重點任務
　　優化投資營商環境，強化企業主體地位，推動產業轉型升級由依靠要素驅動向依靠創新驅動轉變，不斷激發老工業城市和資源型城市的發展活力、內生動力和整體競爭力。
　　（七）完善體制機制。把簡政放權、放管結合、優化服務向縱深推進，進一步簡化行政審批程序，加快構建以“親”、“清”為主要特征的新型政商關系。根據項目類別、投資主體、建設規模、產業政策等明確和簡化項目審批、核準、備案事權與流程，能放給市場的堅決取消審批。鼓勵省級人民政府向老工業城市和資源型城市下放部分投資項目審批事項，并按照“同級審批”的原則，依法將相關前置審批下放地方負責。創新產業轉型升級示范園區環評管理機制，鼓勵以園區規劃環評為基礎，依法依規簡化具體項目環評的程序和內容。支持符合條件的示范園區開展電力體制改革，降低園區內企業用電成本。
　　（八）壯大企業主體。深化國有企業改革，支持國有企業瘦身健體、做強做優，在老工業城市和資源型城市產業轉型升級中發揮重要引領作用。認真落實國有企業出資人責任，下力氣解決法人治理結構問題，妥善處理分離企業辦社會和廠辦大集體等歷史遺留問題。加快完善現代企業制度，積極探索開展混合所有制改革，培育創新型產業集群。支持以服務產業轉型升級為引領，探索組建地方性國有資本投資運營公司。鼓勵中央企業通過與地方共建研發或生產基地，共同投資重點項目或產業園區，以及開展資本合作等方式，支持產業轉型升級和城市轉型發展。引導企業專注核心業務，提高企業間配套協作水平，提高專業化生產、服務能力，培育形成一批專業化優勢顯著、競爭能力強的“單項冠軍”企業。鼓勵中小企業向“專、精、特、新”方向發展，形成一批“小巨人”企業。開展民營經濟發展改革試點，創新扶持模式與政策，切實營造促進民營企業健康發展的良好環境。
　　（九）鼓勵創新創業。支持老工業城市和資源型城市與高等學校、中科院等研究院所、企業聯合建設研發平臺和創新平臺，加快大學科技園、留學生創業園、大學生創業孵化基地、科技企業孵化器等創新載體建設，孵化培育早期項目。調動全社會力量，支持創新工場、創客空間、社會實驗室、智慧小企業創業基地等新型眾創空間發展，完善科技創新創業中介服務體系。支持地方政府加強創新能力建設，強化創新鏈和產業鏈、創新鏈和服務鏈、創新鏈和資金鏈對接，支持有實力的企業牽頭組建產業與技術創新聯盟推動協同創新，開展行業共性關鍵技術攻關，推進科技成果轉化應用，促進創新鏈整合。積極推廣國家自主創新示范區的經驗和做法，落實科技成果處置權、收益權等改革政策，鼓勵符合條件的國有科技型企業實施股權和分紅激勵，落實金融、稅收、戶籍、住房、計劃生育等方面的優惠政策，保障產業轉型升級示范園區創新創業人員隨遷子女平等就近入學，實施人才安居工程，為人才提供宜居宜業的創新創業環境。
　　（十）開展試點示范。對老工業基地調整改造力度較大、工作成果突出的城市，支持設立產業轉型升級示范區，先行先試重大改革和重大政策，探索一批可復制可推廣的經驗。依托示范區內已有國家級經濟技術開發區、高新技術產業開發區和新型工業化產業示范基地，以及省級重點產業園區，規劃建設一批產業轉型升級示范園區，打造支撐產業轉型升級的核心平臺和載體。支持采用市場化運作方式，吸引國內外資本和民營企業參與示范園區建設，鼓勵有條件的示范園區建立公司制園區管理機構和資產運營機構。
　　四、加大政策支持力度
　　創造良好政策環境，重點支持產業轉型升級示范區和示范園區改革創新，形成推動老工業城市和資源型城市產業轉型升級的政策合力。
　　（十一）產業政策。發揮國家戰略性新興產業創業投資引導基金的作用，支持示范區新興產業項目建設。發揮國家中小企業發展基金作用，支持種子期、初創期成長型中小企業發展。加大技術改造支持力度，支持在示范區規劃建設制造業創新中心，產業轉型和升級重大工程包等對示范區重大產業項目予以傾斜支持，支持符合條件的項目申請工業轉型升級（中國制造2025）專項資金和國家專項建設基金。將示范區完成的化解過剩產能任務與支持新興產業發展相結合，鼓勵省級人民政府對示范區主動壓縮低效過剩產能予以獎勵。落實國家關于購置使用節能節水、環境保護、安全生產專用設備的所得稅優惠政策，支持示范區內產業項目建設。支持在示范區開展重大技術裝備首臺（套）示范。全面推進示范區內城區老工業區、獨立工礦區搬遷改造，鼓勵將示范園區作為所在城市城區老工業區搬遷改造產業承接地。
　　（十二）創新政策。完善中央、省、市三級投入機制，加大對示范區科技創新的支持力度，支持重大科技基礎設施、高水平創新平臺和科技成果轉化平臺等建設。支持通過現有的科技引導基金、產業投資基金、知識產權質押融資等多種方式，積極構建覆蓋企業全生命周期的支持科技創新投融資體系，鼓勵企業建設創新創業第三方公共服務平臺。支持在示范區內重點建設一所理工類應用型本科高校或職業技術學院、技師學院，培養產業轉型升級急需人才。優先在示范區開展老工業基地產業轉型技術技能人才雙元培育改革試點。加快推進雙創示范基地建設，扶持一批雙創支撐平臺，突破一批阻礙雙創發展的政策障礙，形成一批可復制可推廣的經驗。
　　（十三）投資政策。充分發揮中央投資的導向作用，帶動地方提升“造血”能力。增強制造業核心競爭力、東北地區新興產業發展等專項資金向示范區傾斜，城區老工業區搬遷改造、獨立工礦區改造搬遷專項資金以及東北振興重大項目前期工作專項補助資金對示范區予以重點支持。加大專項建設基金對示范區的支持力度，重點支持企業創新平臺、企業實訓中心、大學科技園、創業孵化中心，以及信息基礎設施、公共檢測、技術咨詢等平臺建設。鼓勵利用特許經營、投資補助、政府購買服務等方式，加快推進示范區內軌道交通、城市地下綜合管廊、停車場、充電設施、環保治理等基礎設施建設，改善城市基礎設施的薄弱環節。研究安排中央預算內投資資金支持示范園區基礎設施和公共平臺建設。支持示范園區工業廢水集中治理、集中供熱、危險廢物集中處置、資源綜合利用、綜合管廊、能源、交通等基礎設施和公共服務平臺建設項目開展PPP試點。
　　（十四）金融政策。支持示范區所在城市與有關金融機構合作設立產業投資基金，充分利用股權投資基金、企業債、中期票據、短期融資券和項目收益票據等融資工具，進行多種渠道融資，支持創新型產業項目。國家開發銀行加大對示范區重點項目建設的支持力度，在融資總量、授信準入等方面予以傾斜。鼓勵金融機構針對新興產業新業態的發展特點，積極為示范區內項目建設提供融資規劃、財務顧問、金融租賃、綜合金融方案等服務。支持示范區內符合條件的企業利用多層次資本市場開展直接融資。
　　（十五）土地政策。支持將示范區所在城市納入城鎮低效用地再開發試點，鼓勵有條件的城市開展工礦廢棄地復墾和再利用。鼓勵地方政府開展土地污染修復。支持示范區推進城鄉建設用地增減掛鉤與農村土地整治，有序開展村莊遷并和存量用地挖潛改造。積極探索科學處置示范區內中央企業和地方國有企業廢棄閑置廠房的有效途徑，利用工業存量設施發展創新創業產業。進一步加強項目規劃和選址引導，合理、集約、高效利用土地資源，對示范園區土地利用和工程建設實施統一的規劃管理，實行示范園區發展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃“三規合一”，集中聯審。支持示范園區采取自主開發建設和產業定向開發相結合的方式，加快推進土地開發再利用，根據土地新規劃用途和產業類別確定供地方式，合理安排土地開發時序，條件成熟一塊，開發建設一塊，實現滾動開發。
　　四、健全工作機制
　　明確責任主體，加強組織協調，共同推動老工業城市和資源型城市產業轉型升級工作順利開展。
　　（十六）加強組織領導。國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、國土資源部、國家開發銀行會同有關部門建立定期會商制度，協調推進老工業城市和資源型城市產業轉型升級有關工作。加強監督考核和監測評價，建立動態調整、有進有出的產業轉型升級示范區和示范園區評價管理體系。定期組織開展監督檢查和評估，對發展較好的示范區和示范園區，進一步加強政策支持，并對其經驗在全國范圍內進行宣傳推廣，對進展緩慢的示范區和示范園區，取消資格，不再享受相應政策。
　　（十七）抓好組織實施。各省（區、市）發展改革委、科技廳（委）、工業和信息化主管部門、國土資源廳要加強對本省（區、市）老工業城市和資源型城市產業轉型升級工作的指導。示范區所在省（區、市）要建立示范區建設管理推進機制，積極出臺加快示范區發展的配套政策措施，組織編制示范區建設方案。老工業城市和資源型城市人民政府要將產業轉型升級作為促進城市轉型發展的重點工作來抓，積極探索各具特色的產業轉型升級模式。示范區所在城市要結合本地實際，完善工作機制，健全工作機構，分解工作任務，落實工作責任，制定加快示范區發展和示范園區建設的具體工作方案，確保產業轉型升級工作取得實效。

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2016年9月13日