財政部 環境保護部 國家發展和改革委員會等

關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見

財建[2016]928號


財建[2016]928號　　

各省、自治區、直轄市、計劃單列市人民政府，新疆生產建設兵團：

　　開展橫向生態保護補償，是調動流域上下游地區積極性，共同推進生態環境保護和治理的重要手段，是健全生態保護補償機制的重要內容。近年來，一些流域積極開展橫向生態保護補償試點，取得了階段性進展，但總體上看，這項工作仍處于起步階段，缺乏有效的合作平臺，聯防共治的長效機制尚未真正建立，一定程度上影響了流域生態環境治理的成效。為加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制，推進生態文明體制建設，經國務院同意，現提出以下意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導思想。

　　全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，按照黨中央、國務院決策部署，強化政策引導和溝通協調，充分調動流域上下游地區的積極性，加快形成“成本共擔、效益共享、合作共治”的流域保護和治理長效機制，使得保護自然資源、提供良好生態產品的地區得到合理補償，促進流域生態環境質量不斷改善。

　　（二）基本原則。

　　1.區際公平、權責對等。流域上游承擔保護生態環境的責任，同時享有水質改善、水量保障帶來利益的權利。流域下游地區對上游地區為改善生態環境付出的努力作出補償，同時享有水質惡化、上游過度用水的受償權利。

　　2.地方為主、中央引導。流域橫向生態保護補償主要由流域上下游地方政府自主協商確定，中央財政對跨省流域建立橫向生態保護補償給予引導支持，推動建立長效機制。

　　3.試點先行、分步推進。堅持先易后難，在積極推動各省（區、市）建立本行政區域內流域上下游橫向生態保護補償機制的同時，擴大跨省流域上下游橫向生態保護補償機制試點范圍，積累經驗后，再逐步擴展至跨多個省份的流域，并不斷探索在其他生態環境要素開展補償的可行性及實現路徑，不斷增強橫向生態保護補償機制的政策效能。

　　（三）工作目標。

　　到2020年，各省（區、市）行政區域內流域上下游橫向生態保護補償機制基本建立；在具備重要飲用水功能及生態服務價值、受益主體明確、上下游補償意愿強烈的跨省流域初步建立橫向生態保護補償機制，探索開展跨多個省份流域上下游橫向生態保護補償試點。

　　到2025年，跨多個省份的流域上下游橫向生態保護補償試點范圍進一步擴大；流域上下游橫向生態保護補償內容更加豐富、方式更加多樣、評價方法更加科學合理、機制基本成熟定型，對流域保護和治理的支撐保障作用明顯增強。

　　二、主要內容

　　（一）明確補償基準。將流域跨界斷面的水質水量作為補償基準。流域跨界斷面水質只能更好，不能更差，國家已確定斷面水質目標的，補償基準應高于國家要求。地方可選取高錳酸鹽、氨氮、總氮、總磷以及流量、泥沙等監測指標，也可根據實際情況，選取其中部分指標，以簽訂補償協議前3-5年平均值作為補償基準，具體由流域上下游地區雙方自主協商確定。

　　（二）科學選擇補償方式。流域上下游地區可根據當地實際需求及操作成本等，協商選擇資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等補償方式。鼓勵流域上下游地區開展排污權交易和水權交易。

　　（三）合理確定補償標準。流域上下游地區應當根據流域生態環境現狀、保護治理成本投入、水質改善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素，綜合確定補償標準，以更好地體現激勵與約束。

　　（四）建立聯防共治機制。流域上下游地區應當建立聯席會議制度，按照流域水資源統一管理要求，協商推進流域保護與治理，聯合查處跨界違法行為，建立重大工程項目環評共商、環境污染應急聯防機制。流域上游地區應有效開展農村環境綜合整治、水源涵養建設和水土流失防治，加強工業點源污染防治，實施河道清淤疏浚等工程措施。流域下游地區也應當積極推動本行政區域內的生態環境保護和治理，并對上游地區開展的流域保護治理工作、補償資金使用等進行監督。

　　（五）簽訂補償協議。上述補償基準、補償方式、補償標準、聯防共治機制等，應通過流域上下游地方政府簽訂具有約束力協議等方式進行明確。

　　三、保障措施

　　（一）中央財政對跨省流域上下游橫向生態保護補償給予支持。對達成補償協議的重點流域，中央財政給予財政獎勵，獎勵額度將根據流域上下游地方政府協商的補償標準、中央政府在不同流域保護和治理中承擔的事權等因素確定。對率先達成補償協議流域優先給予支持，鼓勵早建機制。

　　（二）加強跨界斷面水質水量監測。國家有關部門和地方共同制定跨界斷面水質水量監測方案，完善重要流域跨界斷面監測網絡，按照統一的標準規范開展監測和評價，并確保監測信息聯網共享，為開展橫向生態保護補償提供客觀權威的水質水量監測數據。

　　四、組織實施

　　（一）做好工作指導。財政部會同發展改革委、環境保護部、水利部等部門強化對流域上下游橫向生態保護補償機制建設的業務指導，將符合要求的跨省流域納入試點范圍，加強監督考核，及時跟蹤機制建設工作，積極協調出現的新問題，不斷豐富和完善補償機制內容，確保工作有序開展；對跨多個省份的流域，強化政策研究，加快探索適合的模式。發展改革委、環境保護部、水利部等部門負責指導協調地方開展流域保護與治理相關規劃編制、水質水量監測、流域環境保護和治理、水源涵養建設等工作。

　　（二）加強組織實施。各省（區、市）政府要明確工作任務及時間表，積極推動本行政區域內流域上下游地方政府盡快達成橫向生態保護補償協議。中央文件明確要求建立跨省流域上下游橫向生態保護補償機制的有關省級政府，要抓緊研究論證，積極開展協商，盡早確定補償方案并組織實施。

　　（三）完善績效考核。對納入橫向生態保護補償機制的重點跨省流域，財政部會同有關部門通過引入第三方的方式，對試點工作開展情況進行績效評估，其結果作為中央資金獎勵的重要依據。省級行政區域內流域上下游橫向生態保護補償的績效評估，由各省（區、市）政府自行組織實施。

　　各省（區、市）要根據本指導意見，結合實際情況，制定建立本行政區域內流域上下游橫向生態保護補償機制的具體實施辦法。

　　財政部 環境保護部 發展改革委 水利部

　　2016年12月20日