國家發展和改革委員會

國家發展改革委關于進一步加強壟斷行業價格監管的意見

發改價格規〔2017〕1554號



各省、自治區、直轄市發展改革委、物價局：

　　為貫徹落實中央財經領導小組會議精神，建立健全壟斷行業科學定價方式，合理降低壟斷行業價格，推進壟斷行業降本增效，促進壟斷行業可持續發展、消費者合理負擔，提出以下意見。

　　一、重要意義

　　壟斷行業是由一個或少數經營主體擁有市場支配地位的行業，主要指因存在資源稀缺性、規模經濟效益而由一個或少數企業經營的網絡型自然壟斷環節和重要公用事業、公益性服務行業，主要包括輸配電、天然氣管道運輸、鐵路運輸等基礎性行業以及居民供水供氣供熱等公用事業。這些行業主要提供基礎性、公益性產品和服務，與國計民生密切相關，對促進經濟社會發展、保障人民群眾生活具有重要作用。由于具有資本投入量大、市場支配地位明顯、關乎民生、難以形成有效競爭等特點，為保障公共利益，根據國際慣例，需要政府對這些行業的價格進行有效監管。

　　黨的十八大以來，按照黨中央國務院決策部署，各級價格主管部門加快推進壟斷行業定價制度建設，先后出臺了輸配電、天然氣管道運輸、鐵路客運等重點行業定價辦法或成本監審辦法，初步建立起以“準許成本+合理收益”為核心的壟斷行業定價制度框架，嚴格成本監審，強化價格監管，有效約束了壟斷行業成本，惠及實體經濟和廣大人民群眾。目前，已全面完成省級電網輸配電價改革，核減成本比例達14.5%；已基本完成天然氣管道運輸定價成本監審；一些城市也開展了供水定價成本監審，為進一步深化價格監管積累了寶貴經驗。但是，當前我國壟斷行業經營成本不夠透明、價格形成不夠合理的現象還比較突出，成本監審制度不夠完善、覆蓋面還需擴大，監管能力有待進一步提升，監管的科學化、精細化水平還需提高，迫切需要在總結價格監管實踐基礎上，借鑒國際先進經驗，進一步完善機制、強化監管，建立健全科學定價方式，實質性降低偏高價格和收費水平，這既有利于合理降低企業成本和社會負擔，也有利于提高壟斷行業生產經營效率，是深化供給側結構性改革的重要內容，是健全現代市場體系的有效舉措，是保障社會公共利益的必然要求。

　　二、總體要求

　　（一）總體思路。按照“準確核定成本、科學確定利潤、嚴格進行監管”的思路，以成本監審為基礎，以科學定價機制為支柱，建立健全以“準許成本+合理收益”為核心的約束與激勵相結合的壟斷行業定價制度，實現科學化、精細化、制度化、透明化監管，促進壟斷行業健康可持續發展，合理降低壟斷行業價格。

　　（二）基本原則

　　堅持改革創新。正確處理政府與市場關系，深化壟斷行業價格改革，放開競爭性領域和環節價格。切實轉變價格監管的理念、方式、手段，不斷完善成本監審制度、價格形成機制，強化成本約束，合理形成價格，增強企業降本增效的內生動力，保障社會公共利益。

　　堅持科學規范。合理界定政府、企業、消費者權利和義務，制定覆蓋全部壟斷行業的成本監審辦法、定價辦法，建立起科學的成本分擔機制、合理反映成本構成和收益的價格形成機制。規范政府定價的程序和行為，嚴格依法依規開展價格監管。

　　堅持公開透明。堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進壟斷行業價格監管的決策公開、程序公開、執行公開、結果公開。鼓勵公眾參與壟斷行業價格監管制度建設、政策制定，及時公開價格制定調整、成本構成變化情況，強化社會監督。

　　堅持分類監管。根據不同壟斷行業的生產經營特征和成本構成特點，分類建立定價規則，推進科學定價。區分企業經營的壟斷性和競爭性領域，單獨核算政府定價業務成本，推動建立相對獨立的分類成本和利潤指標體系。

　　堅持穩步推進。結合壟斷行業體制機制改革，統籌兼顧行業發展與民生保障，把握好節奏和力度，協同推進價格監管。綜合考慮行業發展階段、社會承受能力、鼓勵民間投資等因素，先易后難，重點突破，有序推進，逐步實現壟斷行業科學定價的全覆蓋。

　　（三）主要目標。到2020年，網絡型自然壟斷環節和重要公用事業、公益性服務行業定價辦法、成本監審辦法基本實現全覆蓋，科學、規范、透明的壟斷行業政府定價制度基本建立。

　　三、重點任務

　　以制度規則建設為重點，合理確定成本構成，科學確定投資回報率，建立健全“準許成本+合理收益”的定價制度。以開展成本監審、規范定價程序、推進信息公開為抓手，嚴格進行監管，規范政府和企業價格行為。

　　（一）嚴格成本監審。健全壟斷行業成本監審規則，加快制定出臺分行業的成本監審辦法，明確壟斷行業定價成本構成和具體審核標準，特別是細化職工薪酬、折舊費、漏損率等約束性指標。扎實開展壟斷行業成本監審，合理歸集、分攤和核算成本，嚴格核減不應計入定價成本的費用，強化成本約束，為科學定價提供依據。創新成本監審方式，鼓勵引入第三方參與監審，提高監審效率。

　　（二）健全定價機制。加快制定出臺分行業具體定價辦法，建立合理反映不同用戶成本的價格機制。在準確核定成本基礎上，綜合考慮企業生產經營及行業發展需要、社會承受能力、供給安全和質量等因素，科學確定投資回報率，合理制定價格水平，促進企業獲得合理收益、消費者合理負擔。充分發揮價格機制的約束、激勵作用，通過制定上限價格、標桿價格等辦法，引導壟斷企業主動開展技術創新、改進管理，降低生產經營成本。

　　（三）規范定價程序。所有壟斷行業定價項目均納入定價目錄，實行清單化管理，并及時向社會公開。完善壟斷行業政府定價決策機制，嚴格執行并實施成本監審、風險評估、專家論證、公眾參與、集體審議等定價程序，創新價格聽證方式，探索建立第三方參與壟斷行業定價制度，充分聽取社會公眾意見，最大限度減少定價機構自由裁量權，著力規范政府定價行為。

　　（四）推進信息公開。建立健全壟斷行業信息披露和公開制度，強化壟斷企業向監管機構的信息報送和公開義務，督促壟斷企業定期向社會披露生產經營和年度財務狀況，公開有關成本及價格信息。政府定價機構制定和調整價格應當公開成本監審結論。完善城市供水成本信息公開制度，積極推進天然氣管道運輸成本信息公開，逐步擴大至所有壟斷行業，提高政府定價的透明度。

　　（五）強化定價執行。清晰界定定價機構、壟斷企業在政府定價政策制定、執行中的權責和義務，強化壟斷企業責任。督促壟斷企業嚴格落實政府定價政策，合理行使政府指導價浮動幅度內的自主定價權。加強政府定價政策執行事中事后監管，建立政府定價政策定期評估制度，并適時調整完善。

　　四、近期重點工作

　　圍繞電力、天然氣、鐵路客運、居民供水供氣供熱等重點領域，加快建立健全成本監審辦法和價格形成機制，從細從嚴開展成本監審和定價工作，規范壟斷行業收費，降低企業成本，提高企業效率。

　　（一）輸配電價格。嚴格執行并適時完善省級電網輸配電價制度。加快推進跨省跨區專項輸電工程和區域電網輸電價格改革，力爭2018年完成。研究核定增量配電網和地方電網配電價格，加快形成完整的輸配電價監管體系。研究制定輸配電成本和價格信息公開辦法以及分電壓等級成本核算、歸集、分配辦法。研究建立電力普遍服務、保底服務的成本回收機制，妥善處理并逐步減少政策性交叉補貼。

　　（二）天然氣管道運輸價格。依據已出臺的定價辦法和成本監審辦法，深入開展跨省長途管道運輸成本監審，合理制定價格水平，適時完善監管規則。強化省內短途管道運輸和配氣價格監管，加快落實輸配氣價格監管要求，全面梳理天然氣各環節價格，2018年底前各地要建立起輸配環節定價辦法、成本監審辦法，重新核定省內短途管道運輸價格，制定獨立配氣價格，降低偏高輸配價格。

　　（三）鐵路普通旅客列車運輸價格。依據已出臺的定價成本監審辦法，全面開展普通旅客列車運輸成本監審，2017年底完成成本監審工作，提出完善普通旅客列車硬座硬臥票價形成機制的意見。對公益服務屬性特征明顯的部分普通旅客列車客運產品，統籌協調價格調節與財政補貼，完善價格形成機制，逐步構建以列車運行速度和等級為基礎、體現服務質量差異的票價體系。

　　（四）居民供水供氣供熱價格。制定完善居民供水供氣供熱成本監審辦法、定價辦法，力爭2020年前實現全覆蓋。強化供水成本監審，完善供水成本公開制度，引入約束激勵機制，促進供水企業提高管理效率和服務質量，主動降低生產成本。開展城鎮供氣成本監審，完善居民用氣價格機制，優化居民用氣階梯價格制度，減少交叉補貼。推進北方地區清潔供暖，落實煤熱、氣熱價格聯動機制，開展供熱成本監審，按照“多用熱、多付費”原則，逐步推行基本熱價和計量熱價相結合的兩部制價格制度，合理引導熱力消費。

　　（五）壟斷行業經營服務性收費。清理規范壟斷行業經營服務性收費，取消違規不合理收費，推動降低偏高收費標準。具備競爭條件的收費項目，一律放開由市場調節。保留政府定價管理的，要納入收費目錄清單，2017年底前統一向社會公示，接受社會監督。由企業依法自主定價的，要落實明碼標價規定，明確收費項目名稱、服務內容和收費標準。沒有提供實質性服務的，一律不得收費。已通過價格回收的成本，不得另行收費補償。加大執法力度，嚴禁利用優勢地位強制服務、強行收費或只收費不服務、多收費少服務。

　　五、保障措施

　　把加強壟斷行業價格監管作為價格工作定位轉型的重要方向，擺在突出重要的位置，深入研究、精心部署，健全制度、提升能力，不斷提高政府價格監管的專業化水平。

　　（一）加強組織領導。各地要按照本意見精神，抓緊研究制定具體實施方案，強化責任擔當，把握正確方向，細化工作安排，在抓落實出實效上多下功夫。要切實擔負起主體責任，主要負責同志要親自抓，分管負責同志要全力抓，建立健全工作任務臺賬制度，明確時間表、路線圖、責任人。要加強與有關部門、地方的政策聯動和工作協同，形成工作合力。及時發現總結基層創新舉措和鮮活經驗，典型引路、以點帶面，更好推動工作落實。

　　（二）加強能力建設。強化監管隊伍建設，推進壟斷行業監管國際交流、合作，依托國內高校、智庫加強人才培訓，著力打造與監管需求相適應的專業化人才隊伍。加快修訂出臺《政府制定價格行為規則》、《政府制定價格成本監審辦法》、《政府制定價格聽證辦法》，為壟斷行業定價提供制度保障。加快價格信息化建設，推動各級價格主管部門信息共享和系統互聯互通，充分運用大數據、云計算等信息化手段，提升價格監管能力和水平。

　　（三）加強督察問效。密切跟蹤工作進展情況，定期開展工作自查，主動查找不足、推進落實。建立健全定期調度督導制度，進一步強化責任，確保工作按時推進、取得實效。對工作進展滯后的地方，要及時督導，限時推進，加快落實。堅持問題導向，及時評估工作進展，認真研究、全力破解存在的問題，確保不折不扣完成預期目標。

　　（四）加強宣傳引導。加大對壟斷行業價格監管的宣傳力度，準確解讀價格監管政策，回應社會關切，及時曝光價格違法典型案件，保障公眾知情權。充分發揮12358價格監管平臺作用，鼓勵公眾及時反映壟斷行業價格違法行為，強化社會監督。研究制定壟斷行業價格監管制度、價格調整政策，凡是能夠公開的，一律公開征求意見，集思廣益，凝聚共識，營造良好輿論氛圍。



國家發展改革委

2017年8月23日