國務院辦公廳

國務院辦公廳關于推進奶業(yè)振興保障乳品質量安全的意見

國辦發(fā)〔2018〕43號




各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

奶業(yè)是健康中國、強壯民族不可或缺的產(chǎn)業(yè)，是食品安全的代表性產(chǎn)業(yè)，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的標志性產(chǎn)業(yè)和一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。近年來，我國奶業(yè)規(guī)模化、標準化、機械化、組織化水平大幅提升，龍頭企業(yè)發(fā)展壯大，品牌建設持續(xù)推進，質量監(jiān)管不斷加強，產(chǎn)業(yè)素質日益提高，為保障乳品供給、促進奶農(nóng)增收作出了積極貢獻，但也存在產(chǎn)品供需結構不平衡、產(chǎn)業(yè)競爭力不強、消費培育不足等突出問題。為推進奶業(yè)振興，保障乳品質量安全，提振廣大群眾對國產(chǎn)乳制品信心，進一步提升奶業(yè)競爭力，經(jīng)國務院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真落實黨中央、國務院決策部署，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅定不移貫徹新發(fā)展理念，按照高質量發(fā)展的要求，以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為引領，以優(yōu)質安全、綠色發(fā)展為目標，以推進供給側結構性改革為主線，以降成本、優(yōu)結構、提質量、創(chuàng)品牌、增活力為著力點，強化標準規(guī)范、科技創(chuàng)新、政策扶持、執(zhí)法監(jiān)督和消費培育，加快構建現(xiàn)代奶業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系和質量安全體系，不斷提高奶業(yè)發(fā)展質量效益和競爭力，大力推進奶業(yè)現(xiàn)代化，做大做強民族奶業(yè)，為決勝全面建成小康社會提供有力支撐。

（二）基本原則。

創(chuàng)新驅動，綠色發(fā)展。強化科技創(chuàng)新，推動管理制度改革，推進節(jié)本增效，提高奶業(yè)綜合生產(chǎn)能力。因地制宜，合理布局，種養(yǎng)結合，草畜配套，促進養(yǎng)殖廢棄物資源化利用，推動奶業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)協(xié)同發(fā)展。

利益聯(lián)結，共享共贏。堅持產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展方向，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，建立奶農(nóng)和乳品企業(yè)之間穩(wěn)定的利益聯(lián)結機制，推進形成風險共擔、利益共享的產(chǎn)業(yè)格局，增強奶農(nóng)抵御市場風險的能力，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展。

問題導向，重點攻關。針對當前奶業(yè)發(fā)展不平衡不充分的問題，以關鍵環(huán)節(jié)和重點難點為突破口，著力提高奶業(yè)供給體系的質量和效率，提升乳品質量安全水平，更好適應消費需求總量和結構變化。

市場主導，政府支持。處理好政府與市場的關系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，強化乳品企業(yè)市場主體作用，優(yōu)化資源配置，增強發(fā)展活力。更好發(fā)揮政府在宏觀調控、政策引導、支持保護、監(jiān)督管理等方面的作用，維護公平有序的市場環(huán)境。

（三）主要目標。到2020年，奶業(yè)供給側結構性改革取得實質性成效，奶業(yè)現(xiàn)代化建設取得明顯進展。奶業(yè)綜合生產(chǎn)能力大幅提升，100頭以上規(guī)模養(yǎng)殖比重超過65%，奶源自給率保持在70%以上。產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)品結構進一步優(yōu)化，嬰幼兒配方乳粉的品質、競爭力和美譽度顯著提升，乳制品供給和消費需求更加契合。乳品質量安全水平大幅提高，產(chǎn)品監(jiān)督抽檢合格率達到99%以上，消費信心顯著增強。奶業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)協(xié)同發(fā)展，養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率達到75%以上。到2025年，奶業(yè)實現(xiàn)全面振興，基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，奶源基地、產(chǎn)品加工、乳品質量和產(chǎn)業(yè)競爭力整體水平進入世界先進行列。

二、加強優(yōu)質奶源基地建設

（四）優(yōu)化調整奶源布局。突出重點，鞏固發(fā)展東北和內蒙古產(chǎn)區(qū)、華北和中原產(chǎn)區(qū)、西北產(chǎn)區(qū)，打造我國黃金奶源帶。積極開辟南方產(chǎn)區(qū)，穩(wěn)定大城市周邊產(chǎn)區(qū)。以荷斯坦牛等優(yōu)質高產(chǎn)奶牛生產(chǎn)為主，積極發(fā)展乳肉兼用牛、奶水牛、奶山羊等其他奶畜生產(chǎn)，進一步豐富奶源結構。

（五）發(fā)展標準化規(guī)模養(yǎng)殖。開展奶牛養(yǎng)殖標準化示范創(chuàng)建，支持奶牛養(yǎng)殖場改擴建、小區(qū)牧場化轉型和家庭牧場發(fā)展，引導適度規(guī)模養(yǎng)殖。支持奶牛養(yǎng)殖大縣整縣推進種養(yǎng)結合，發(fā)展生態(tài)養(yǎng)殖。推廣應用奶牛場物聯(lián)網(wǎng)和智能化設施設備，提升奶牛養(yǎng)殖機械化、信息化、智能化水平。加強奶牛口蹄疫防控和布病、結核病監(jiān)測凈化工作，做好奶牛常見病防治。

（六）加強良種繁育及推廣。建立全國奶牛育種大數(shù)據(jù)和遺傳評估平臺，完善種牛質量評價制度，構建現(xiàn)代奶牛遺傳改良技術體系和組織管理體系。擴大奶牛生產(chǎn)性能測定范圍，加快應用基因組選擇技術。支持奶牛育種聯(lián)盟發(fā)展，聯(lián)合開展青年公牛后裔測定。大力引進和繁育良種奶牛，打造高產(chǎn)奶牛核心育種群，建設一批國家核心育種場。加大良種推廣力度，提升良種化水平，提高奶牛單產(chǎn)量。

（七）促進優(yōu)質飼草料生產(chǎn)。推進飼草料種植和奶牛養(yǎng)殖配套銜接，就地就近保障飼草料供應，實現(xiàn)農(nóng)牧循環(huán)發(fā)展。建設高產(chǎn)優(yōu)質苜蓿示范基地，提升苜蓿草產(chǎn)品質量，力爭到2020年優(yōu)質苜蓿自給率達到80%。推廣糧改飼，發(fā)展青貯玉米、燕麥草等優(yōu)質飼草料產(chǎn)業(yè)，推進飼草料品種專業(yè)化、生產(chǎn)規(guī)模化、銷售市場化，全面提升種植收益、奶牛生產(chǎn)效率和養(yǎng)殖效益。

三、完善乳制品加工和流通體系

（八）優(yōu)化乳制品產(chǎn)品結構。統(tǒng)籌發(fā)展液態(tài)乳制品和干乳制品。因地制宜發(fā)展滅菌乳、巴氏殺菌乳、發(fā)酵乳等液態(tài)乳制品，支持發(fā)展奶酪、乳清粉、黃油等干乳制品，增加功能型乳粉、風味型乳粉生產(chǎn)。鼓勵使用生鮮乳生產(chǎn)滅菌乳、發(fā)酵乳和調制乳等乳制品。

（九）提高乳品企業(yè)競爭力。引導乳品企業(yè)與奶源基地布局匹配、生產(chǎn)協(xié)調。鼓勵企業(yè)兼并重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度，培育具有國際影響力和競爭力的乳品企業(yè)。依法淘汰技術、能耗、環(huán)保、質量、安全等不達標的產(chǎn)能，做強做優(yōu)乳制品加工業(yè)。支持企業(yè)開展產(chǎn)品創(chuàng)新研發(fā)，優(yōu)化加工工藝，完善質量安全管理體系，增強運營管理能力，降低生產(chǎn)成本，提升產(chǎn)品質量和效益。支持奶業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈建設，促進產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)分工合作、有機銜接，有效控制風險。

（十）建立現(xiàn)代乳制品流通體系。發(fā)展智慧物流配送，鼓勵建設乳制品配送信息化平臺，支持整合末端配送網(wǎng)點，降低配送成本。促進乳品企業(yè)、流通企業(yè)和電商企業(yè)對接融合，推動線上線下互動發(fā)展，促進乳制品流通便捷化。鼓勵開拓“互聯(lián)網(wǎng)+”、體驗消費等新型乳制品營銷模式，減少流通成本，提高企業(yè)效益。支持低溫乳制品冷鏈儲運設施建設，制定和實施低溫乳制品儲運規(guī)范，確保產(chǎn)品安全與品質。

（十一）密切養(yǎng)殖加工利益聯(lián)結。培育壯大奶農(nóng)專業(yè)合作組織，推進奶牛養(yǎng)殖存量整合，支持有條件的養(yǎng)殖場（戶）建設加工廠，提高抵御市場風險能力。支持乳品企業(yè)自建、收購養(yǎng)殖場，提高自有奶源比例，促進養(yǎng)殖加工一體化發(fā)展。建立由縣級及以上地方人民政府引導，乳品企業(yè)、奶農(nóng)和行業(yè)協(xié)會參與的生鮮乳價格協(xié)商機制，乳品企業(yè)與奶農(nóng)雙方應簽訂長期穩(wěn)定的購銷合同，形成穩(wěn)固的購銷關系。開展生鮮乳質量第三方檢測試點，建立公平合理的生鮮乳購銷秩序。規(guī)范生鮮乳購銷行為，依法查處和公布不履行生鮮乳購銷合同以及憑借購銷關系強推強賣獸藥、飼料和養(yǎng)殖設備等行為。

四、強化乳品質量安全監(jiān)管

（十二）健全法規(guī)標準體系。研究完善乳品質量安全法規(guī)，健全生鮮乳生產(chǎn)、收購、運輸和乳制品加工、銷售等管理制度。修訂提高生鮮乳、滅菌乳、巴氏殺菌乳等乳品國家標準，嚴格安全衛(wèi)生要求，建立生鮮乳質量分級體系，引導優(yōu)質優(yōu)價。制定液態(tài)乳加工工藝標準，規(guī)范加工行為。制定發(fā)布復原乳檢測方法等食品安全國家標準。監(jiān)督指導企業(yè)按標依規(guī)生產(chǎn)。

（十三）加強乳品生產(chǎn)全程管控。落實乳品企業(yè)質量安全第一責任，建立健全養(yǎng)殖、加工、流通等全過程乳品質量安全追溯體系。加強源頭管理，嚴格奶牛養(yǎng)殖環(huán)節(jié)飼料、獸藥等投入品使用和監(jiān)管。引導奶牛養(yǎng)殖散戶將生鮮乳交售到合法的生鮮乳收購站。任何單位和個人不得擅自加工生鮮乳對外銷售。實施乳品質量安全監(jiān)測計劃，嚴厲打擊非法收購生鮮乳行為以及各類違法添加行為。對生鮮乳收購站、運輸車、乳品企業(yè)實行精準化、全時段管理，依法取締不合格生產(chǎn)經(jīng)營主體。健全乳品質量安全風險評估制度，及時發(fā)現(xiàn)并消除風險隱患。

（十四）加大嬰幼兒配方乳粉監(jiān)管力度。嚴格執(zhí)行嬰幼兒配方乳粉相關法律法規(guī)和標準，強化嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊管理。嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)企業(yè)應當實施良好生產(chǎn)規(guī)范、危害分析和關鍵控制點體系等食品安全質量管理制度，建立食品安全自查制度和問題報告制度。按照“雙隨機、一公開”要求，持續(xù)開展食品安全生產(chǎn)規(guī)范體系檢查，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題要從嚴處理。嚴厲打擊非法添加非食用物質、超范圍超限量使用食品添加劑、涂改標簽標識以及在標簽中標注虛假、夸大的內容等違法行為。嚴禁進口大包裝嬰幼兒配方乳粉到境內分裝。大力提倡和鼓勵使用生鮮乳生產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉，支持乳品企業(yè)建設自有自控的嬰幼兒配方乳粉奶源基地，進一步提高嬰幼兒配方乳粉品質。

（十五）推進行業(yè)誠信體系建設。構建奶業(yè)誠信平臺，支持乳品企業(yè)開展質量安全承諾活動和誠信文化建設，建立企業(yè)誠信檔案。充分運用全國信用信息共享平臺和國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，推動稅務、工信和市場監(jiān)管等部門實現(xiàn)乳品企業(yè)信用信息共享。建立乳品企業(yè)“黑名單”制度和市場退出機制，加強社會輿論監(jiān)督，形成市場性、行業(yè)性、社會性約束和懲戒。

五、加大乳制品消費引導

（十六）樹立奶業(yè)良好形象。積極宣傳奶牛養(yǎng)殖、乳制品加工和質量安全監(jiān)管等方面的成效，定期發(fā)布乳品質量安全抽檢監(jiān)測信息，展示國產(chǎn)乳制品良好品質，提升廣大群眾對我國奶業(yè)的認可度。推介休閑觀光牧場，組織開展乳品企業(yè)公眾開放日活動，讓消費者切身感受牛奶安全生產(chǎn)的全過程，激發(fā)消費活力。

（十七）著力加強品牌建設。實施奶業(yè)品牌戰(zhàn)略，激發(fā)企業(yè)積極性和創(chuàng)造性，培育優(yōu)質品牌，引領奶業(yè)發(fā)展。通過行業(yè)協(xié)會等第三方組織，推介產(chǎn)品優(yōu)質、美譽度高的品牌，擴大消費市場。發(fā)揮骨干乳品企業(yè)引領作用，促進企業(yè)大聯(lián)合、大協(xié)作，提升中國奶業(yè)品牌影響力。

（十八）積極引導乳制品消費。大力推廣國家學生飲用奶計劃，增加產(chǎn)品種類，保障質量安全，擴大覆蓋范圍。開展公益宣傳，加大公益廣告投放力度，強化乳制品消費正面引導。普及滅菌乳、巴氏殺菌乳、奶酪等乳制品營養(yǎng)知識，倡導科學飲奶，培育國民食用乳制品的習慣。加強輿情監(jiān)測，及時回應社會關切，營造良好輿論氛圍。

六、完善保障措施

（十九）加大政策扶持力度。在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，重點支持良種繁育體系建設、標準化規(guī)模養(yǎng)殖、振興奶業(yè)苜蓿發(fā)展行動、種養(yǎng)結合、奶牛場疫病凈化、養(yǎng)殖廢棄物資源化利用和生鮮乳收購運輸監(jiān)管體系建設；在加工環(huán)節(jié)，重點支持嬰幼兒配方乳粉企業(yè)兼并重組、乳品質量安全追溯體系建設。地方人民政府要統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排奶畜養(yǎng)殖用地。鼓勵社會資本按照市場化原則設立奶業(yè)產(chǎn)業(yè)基金，放大資金支持效應。強化金融保險支持，鼓勵金融機構開展奶畜活體抵押貸款和養(yǎng)殖場抵押貸款等信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，推進奶業(yè)保險擴面、提標，合理厘定保險費率，探索開展生鮮乳目標價格保險試點。

（二十）加強奶業(yè)市場調控。完善奶業(yè)生產(chǎn)市場信息體系，開展產(chǎn)銷動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)布預警信息，引導生產(chǎn)和消費。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，引導各類經(jīng)營主體自覺維護和規(guī)范市場競爭秩序。順應奶業(yè)國際化趨勢，實行“引進來”和“走出去”相結合，促進資本、資源和技術等優(yōu)勢互補，增強自我發(fā)展能力。

（二十一）強化科技支撐和服務。開展奶業(yè)競爭力提升科技行動，推動奶業(yè)科技創(chuàng)新，在奶畜養(yǎng)殖、乳制品加工和質量檢測等方面，提高先進工藝、先進技術和智能裝備應用水平。加強乳制品新產(chǎn)品研發(fā)，滿足消費多元化需求。完善奶業(yè)社會化服務體系，加大技術推廣和人才培訓力度，提升從業(yè)者素質，提高生產(chǎn)經(jīng)營管理水平。

（二十二）切實加強組織領導。各地區(qū)、各有關部門要根據(jù)本意見精神，按照職責分工，加大工作力度，強化協(xié)同配合，制定和完善具體政策措施，抓好貫徹落實。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要會同有關部門對本意見落實情況進行督查，并向國務院報告。

國務院辦公廳

2018年6月3日

（本文有刪減）